Tribunal Administratif de Dijon — Décision N° TA21-2400559

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 19 février 2024 et un mémoire enregistré le 7 juin 2024, Mme C H et M. G B, Mme A E épouse F et l'Earl Fromagerie F, représentés par Me Petit, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 20 décembre 2023 par lequel le préfet de la Nièvre a délivré un permis de construire à la société Photosol Développement, pour la réalisation d'une centrale photovoltaïque au sol (" zone Est "), sur un tènement sis lieu-dit le Paturail de Baugy, La Jarrie, à Avril-sur-Loire ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- ils ont intérêt à agir ;

- le signataire de la décision était incompétent ;

- le permis de construire a été délivré au vu d'un dossier incomplet, en méconnaissance de l'article R. 431-9 du code de l'urbanisme, en l'absence d'un plan de masse coté en trois dimensions et d'informations suffisantes sur les plantations maintenues, supprimées ou créées ;

- il a été délivré en méconnaissance de l'article R. 431-19 du code de l'urbanisme s'agissant du défrichement nécessaire au projet ;

- il est entaché de vice de procédure, des modifications substantielles ayant été apportées au projet après enquête publique, sans actualisation de l'étude d'impact, nouvelles consultations des administrations intéressées et de la CDPENAF ni nouvelle enquête publique ;

- l'étude d'impact est insuffisante s'agissant :

. de l'évaluation du bilan carbone,

. de l'étude de sites alternatifs possibles,

.de l'évaluation des modalités de raccordement du projet au poste de distribution électrique,

. du volet paysager,

. des pressions d'inventaires réalisés pour évaluer la sensibilité du milieu écologique et de l'impact du projet sur celui-ci,

. des mesures ERC proposées sur le milieu naturel,

. de l'analyse des effets cumulés du projet sur l'environnement

- le permis de construire a été délivré en présence d'une fraude caractérisée ;

- il a été délivré en violation de l'article R.111-26 du code de l'urbanisme ;

- il a été délivré en violation de l'article R.111-27 du code de l'urbanisme ;

- il méconnait l'article R.111.2 du code de l'urbanisme.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 16 avril 2024 et le 7 août 2024, la société Photosol Développement, représentée par Me Gelas, conclut au rejet de la requête, ou, à titre subsidiaire, à ce qu'il soit sursis à statuer sur la requête en application des dispositions de l'article

L. 600-5-1 du code de l'urbanisme pendant le temps nécessaire à l'instruction de la demande de permis de construire modificatif. Elle demande en outre au tribunal de mettre à la charge des requérants la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les requérants ne justifient pas d'un intérêt pour agir ;

- à titre subsidiaire, les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense enregistré le 18 avril 2024, le préfet de la Nièvre conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- la requête est irrecevable, eu égard à la suppression de 8 ha par rapport au projet initial, les requérants étant désormais éloignés du site photovoltaique ;

- à titre subsidiaire, les moyens soulevés sont infondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme D,

- les conclusions de Mme Ach, rapporteure publique.

- les observations de Me Boudrot représentant la société Photosol Développement.

Considérant ce qui suit :

1. Le 18 janvier 2022, la société Photosol Développement a déposé deux demandes de permis de construire pour la réalisation d'un projet de centrale photovoltaïque au sol, d'une puissance totale de 47 MWc au lieu-dit Les Paturails, à Avril-sur-Loire. Le projet est divisé en deux secteurs d'implantation - secteur Ouest et secteur Est - situés de part et d'autre du canal latéral à la Loire. Par arrêtés du 20 décembre 2023, le préfet de la Nièvre a accordé deux permis de construire l'un pour le secteur Ouest, l'autre pour le secteur Est. Mme B F et autres demandent l'annulation de l'arrêté délivrant un permis de construire pour le secteur Est.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, par un arrêté du 21 août 2023, publié le même jour au recueil des actes administratifs spécial de la préfecture de la Nièvre, le préfet de la Nièvre a donné délégation à M. Ludovic Pierrat, secrétaire général de la préfecture, à l'effet de signer tous arrêtés, décisions, circulaires, rapports, correspondances et documents relevant des attributions de l'État dans ce département, à l'exception de décisions limitativement énumérées au nombre desquelles ne figurent pas les autorisations d'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté attaqué, qui manque en fait, doit être écarté.

3. En deuxième lieu, aux termes de l'article R.431-9 du code de l'urbanisme : " Le projet architectural comprend également un plan de masse des constructions à édifier ou à modifier coté dans les trois dimensions. Ce plan de masse fait apparaître les travaux extérieurs aux constructions, les plantations maintenues, supprimées ou créées et, le cas échéant, les constructions existantes dont le maintien est prévu. ". La circonstance que le dossier de demande de permis de construire ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l'urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité le permis de construire qui a été accordé que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable.

4. En l'espèce, le dossier de demande de permis de construire comporte quatre plans de masse, et plusieurs plans de coupe, sur lesquels figurent les cotes de hauteur. Les plans comportent également des indications quant aux plantations maintenues, qui sont principalement les haies en bordure de terrain, et des haies à créer, sur près d'un kilomètre de long. Eu égard à la longueur de ces haies, il n'y avait pas lieu de représenter une à une les unités les composant. S'agissant des plantations supprimées, les photographies du terrain en l'état initial permettent d'identifier quelques arbres isolés sur le terrain d'assiette ; il apparait, par comparaison avec l'état du terrain après travaux, que deux seulement seront maintenus. Par suite, le dossier de demande de permis de construire comportait des informations suffisantes pour permettre à l'autorité administrative de se prononcer sur la conformité du projet à la réglementation applicable.

5. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 431-19 du code de l'urbanisme : " Lorsque les travaux projetés nécessitent une autorisation de défrichement en application des articles

L. 341-1, L. 341-3 ou L. 214-13 du code forestier, la demande de permis de construire est complétée par la copie de la lettre par laquelle le préfet fait connaître au demandeur que son dossier de demande d'autorisation de défrichement est complet, si le défrichement est ou non soumis à reconnaissance de la situation et de l'état des terrains et si la demande doit ou non faire l'objet d'une enquête publique ".

6. Ainsi qu'il a été dit au point 4., il ressort clairement des pièces du dossier que le terrain avant travaux ne comporte que quelques arbres isolés, et que le projet ne nécessite par conséquent aucune opération de défrichement. La circonstance que la case correspondante à une autorisation de défrichement ait été cochée par erreur dans le formulaire Cerfa est à cet égard sans incidence.

7. En quatrième lieu, aux termes du II de l'article L. 123-14 du code de l'environnement, : " II.-Au vu des conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, la personne responsable du projet, plan ou programme visé au I de l'article L. 123-2 peut, si elle estime souhaitable d'apporter à celui-ci des changements qui en modifient l'économie générale, demander à l'autorité organisatrice d'ouvrir une enquête complémentaire portant sur les avantages et inconvénients de ces modifications pour le projet et pour l'environnement. Dans le cas des projets d'infrastructures linéaires, l'enquête complémentaire peut n'être organisée que sur les territoires concernés par la modification () ". Il résulte de ces dispositions qu'il était loisible à la société Photosol de modifier les caractéristiques de son projet à l'issue de l'enquête publique, sous réserve, d'une part, que ne soit pas remise en cause l'économie générale du projet et, d'autre part, que cette modification procède de l'enquête.

8. En l'espèce, pour tenir compte des observations formulées lors de l'enquête publique, la société Photosol a décidé de réduire de 8 ha la surface occupée par les panneaux photovoltaïques, afin de porter à 200 mètres la marge de recul par rapport à la propriété la plus proche. Cette modification, qui procède d'une enquête publique préalable à des travaux susceptibles d'affecter l'environnement et a pour objet d'en réduire les effets sur ce dernier, ne peut, pour substantielle qu'elle soit, être regardée comme constituant une remise en cause de l'économie générale du projet impliquant l'ouverture d'une enquête complémentaire au sens et pour l'application des dispositions précitées de l'article L. 123-14 du code de l'environnement. Cette modification n'impliquait pas davantage la réalisation d'une nouvelle étude d'impact, ni une nouvelle consultation des personnes publiques et commissions ayant émis un avis.

9. En cinquième lieu, l'article R. 122-3 du code de l'environnement définit le contenu de l'étude d'impact, qui est proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d'être affectée par le projet, à l'importance et la nature des travaux, ouvrages et aménagements projetés et à leurs incidences prévisibles sur l'environnement ou la santé humaine. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d'une étude d'impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative.

10. S'agissant de l'estimation des types et des quantités de résidus et d'émissions attendus, l'étude d'impact indique que, pour la phase de construction, transport, entretien et démantèlement des modules, les émissions correspondent à 69 000 tonnes de CO2 sur une durée de 30 ans d'exploitation, qui seront compensées en trois ans d'exploitation compte tenu du fait que la centrale évite l'émission de 25 400 tonnes de CO2 chaque année. Elle précise également que le projet a privilégié des modules à couche mince de type First Solar FS-6445 ou équivalent. Elle comporte ainsi des éléments suffisants, permettant d'apprécier notamment le bilan carbone de l'installation en tenant compte des différentes étapes de son cycle de vie. Les requérants n'apportent pour leur part aucun élément permettant de démontrer que ces estimations seraient sous évaluées ou erronées. Le degré de précision attendu sur ce point de l'étude d'impact ne va pas jusqu'à exiger les références exactes des modules utilisés.

11. S'agissant de la description des solutions de substitution raisonnables qui ont été examinées par le maître d'ouvrage, il résulte des dispositions de l'article R. 122-3 du code de l'environnement que l'étude d'impact peut légalement s'abstenir de présenter des solutions qui ont été écartées en amont et qui n'ont, par conséquent, pas été envisagées par le maître d'ouvrage.

12. A cet égard, l'étude d'impact comporte une partie relative à la " Justification des choix du projet ", dans laquelle sont exposés les critères qui ont guidé les choix opérés par le porteur du projet, et notamment ceux qui ont conduit à écarter un site parmi ceux possibles, déterminés en fonction de leur potentiel d'ensoleillement, des conditions de raccordement, et du maintien d'une activité agricole significative. En complément, la société Photosol a produit des éléments sur sa méthode de repérage des sites, qui part d'un balayage autour d'un poste de raccordement, puis d'une analyse cartographique des enjeux, dans le cadre des observations en réponse à l'avis de la mission régionale d'autorité environnementale (MRAE). Ces observations complémentaires qui montrent que la phase d'étude préalable n'a pas permis d'identifier d'autres sites favorables dans la zone d'étude ont été incluses dans le dossier d'enquête publique en tant que compléments de l'étude d'impact. Le public a ainsi disposé d'éléments d'informations suffisants et il ne pouvait être demandé à la société Photosol de produire une analyse plus détaillée d'autres sites d'implantation.

13. En ce qui concerne l'évaluation des modalités de raccordement du projet au poste de distribution électrique, l'étude d'impact précise que le raccordement est envisagé au poste source localisé sur la commune de Champvert à environ 9 km, et que le tracé est prévu le long des voiries au niveau des fuseaux électrique existants afin de limiter les impacts sur l'environnement. Les travaux sont décrits et leurs incidences sont analysées. Elle comporte ainsi des indications suffisantes sur ce point. En outre, les dispositions relatives au contenu de l'étude d'impact n'imposent pas au pétitionnaire de préciser les modalités de raccordement externe de l'installation, qui incombe aux gestionnaires des réseaux de transport et de distribution d'électricité et qui relève d'une autorisation distincte. Par conséquent, l'étude d'impact n'a pas à comprendre l'analyse des conséquences environnementales d'un tel raccordement.

14. S'agissant de l'étude paysagère, le projet se situe dans une zone de prairies pâturées ouvertes et planes, le long du canal de la Loire, qui ne présentent pas d'intérêt paysager notable. Les visibilités directes sur le site du projet sont particulièrement limitées, et, si le nombre de photomontages réalisés est réduit il n'est pas fait état de point présentant une sensibilité paysagère ou patrimoniale particulière depuis lequel le projet serait visible, et qui aurait mérité la réalisation d'autres photomontages.

15. En ce qui concerne la sensibilité du milieu écologique et de l'impact du projet sur celui-ci, les requérants soutiennent que le nombre de sorties sur le terrain pour étudier la faune et la flore a été insuffisant, certaines étant réalisées en période non favorable, ce qui aurait conduit à minimiser les enjeux et l'impact du projet.

16. Sur ce point, l'étude d'impact comporte un descriptif des méthodes d'inventaire, qui a été réalisé à partir d'une étude basée sur des photographies aériennes, sur la bibliographie et sur le terrain. L'inventaire sur le terrain a été établi à l'issue de de neuf sorties, en février, mars, avril, juin, juillet, août, octobre et janvier. Pour la flore, trois sorties ont été organisées en février, avril et juin, Il n'est pas sérieusement démontré que ce calendrier n'était pas adapté au contexte du site, ni qu'il a conduit à sous évaluer les enjeux, ni, de façon plus générale, que l'étude du milieu écologique serait entachée d'insuffisances ayant conduit à minimiser l'impact du projet. Les requérants ne peuvent à cet égard se prévaloir du guide de l'étude d'impact du ministère en charge de l'environnement, qui n'a aucune valeur contraignante.

17. S'agissant des mesures prévues pour éviter, compenser et réduire les effets notables du projet sur l'environnement, la seule circonstance que des mesures identiques aient été proposées pour différentes espèces relevant de la même classe ne peut en elle-même être regardée comme entachant l'étude d'impact d'insuffisance, en l'absence de toute démonstration montrant que de telles mesures ne seraient pas adaptées.

18. En ce qui concerne l'analyse du cumul des incidences avec d'autres projets existants ou approuvés, l'étude d'impact a répertorié trois projets faisant l'objet d'un avis de l'autorité environnementale de moins de trois ans situés dans un périmètre de 10 kilomètres autour

d'Avril-sur-Loire, deux parcs photovoltaïques au sol sur la commune de La Machine à plus de

9 kilomètres du site d'étude et celui de la commune de Decize à plus de 6,5 kilomètres. Si, dans un premier temps, il a été conclu à l'absence d'impact cumulé, sans plus de détails, une analyse plus détaillée a été produite en réponse aux observations de la MRAE. Si les requérants estiment que le rayon de 10 km et la période de trois ans ne sont pas justifiés, ils n'apportent aucun élément à l'appui de leurs allégations et ne font notamment pas état d'autre projet suffisamment proche justifiant que ses effets cumulés avec ceux du projet en litige soient pris en considération. Le parc d'Avril-sur-Loire, situé sur un terrain plat, quasiment invisible depuis les lieux environnants, et qui demeurera exploité en élevage comme auparavant, n'apparaît en l'espèce pas susceptible d'effets, notamment sur le paysage, sur la consommation de terres agricoles ou sur la faune et la flore pouvant se cumuler avec d'autres parcs au-delà d'une distance de quelques kilomètres.

19. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré des insuffisances de l'étude d'impact doit être écarté dans toutes ses branches.

20. En sixième lieu, les requérants ne démontrent aucune insuffisance du dossier. Ils ne sauraient dès lors soutenir que la société Photosol a produit délibérément des informations trompeuses, y compris en ce qui concerne les enjeux environnementaux, dans le but de fausser l'appréciation de l'autorité administrative. Le moyen tiré de la fraude qui entacherait le permis de construire en litige doit dès lors être écarté.

21. En septième lieu, aux termes de l'article R. 111-26 du code de l'urbanisme : " Le permis ou la décision prise sur la déclaration préalable doit respecter les préoccupations d'environnement définies aux articles L. 110-1 et L. 110-2 du code de l'environnement. Le projet peut n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si, par son importance, sa situation ou sa destination, il est de nature à avoir des conséquences dommageables pour l'environnement. Ces prescriptions spéciales tiennent compte, le cas échéant, des mesures mentionnées à l'article R. 181-43 du code de l'environnement ".

22. En l'espèce, trois zones spéciales de conservation (ZSP) et trois zones de protection spéciale (ZPS) correspondant à des sites Natura 2000 sont comprises dans l'aire d'étude du projet. Cependant, seule la ZPS dite Vallée de la Loire entre Imphy et Decize est partiellement incluse dans le terrain d'assiette du projet, les autres zones concernant le secteur Ouest du projet, qui a fait l'objet d'un permis de construire distinct. Cette ZPS abrite des zones de nourrissage, de refuge, de repos et de reproduction de plus de 90 espèces d'oiseaux dont des espèces d'intérêt communautaire figurant à l'annexe II de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels, de la faune et de la flore sauvages dont la grue cendrée et l'alouette lulu. L'étude complémentaire des incidences Natura 2000 rédigée à la demande de la MRAE a permis de conclure, compte tenu des mesures prises par la société pétitionnaire, à un impact négligeable du projet sur les espèces à enjeux répertoriées dans cette ZPS et faible sur la grue cendrée. En outre, l'article 5 de l'arrêté attaqué rappelle que le pétitionnaire doit mettre en œuvre l'ensemble des mesures prévues au dossier et dans le mémoire en réponse aux contributions de l'enquête publique, pour éviter, réduire et compenser les effets du projet sur l'environnement. Il n'est pas démontré que ces prescriptions ne seraient pas suffisantes. Par suite, le moyen tiré de la violation de l'article

R. 111-26 du code de l'urbanisme doit être écarté.

23. En huitième lieu, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ".

24. Ainsi qu'il a été dit au point 14., le projet se situe dans une zone de prairies pâturées ouvertes et planes, le long du canal de la Loire, qui ne présente pas d'intérêt paysager notable. Les visibilités directes sur le site du projet sont particulièrement limitées, et il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet serait susceptible de porter atteinte à des éléments présentant une sensibilité paysagère ou patrimoniale particulière. Le moyen tiré de la violation de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme doit par conséquent être écarté.

25. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ".

26. Les requérants soutiennent que le permis de construire ne pouvait être délivré en l'absence d'élément sérieux permettant de démontrer que le projet en litige ne serait pas susceptible de dégrader l'ambiance sonore du site. La société pétitionnaire a toutefois fait réaliser une étude en juin 2022 sur un parc situé dans le Loir-et-Cher, qui conclut à l'absence d'impact sonore sur les lieux environnants. Les requérants n'apportent aucun argument sérieux pour démontrer que cette étude ne serait pas transposable au site du projet en litige. Le moyen tiré de la violation de l'article R. 111-22 du code de l'urbanisme doit par suite être écarté.

27. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que Mme H et autres ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêté du 20 décembre 2023 par lequel le préfet de la Nièvre a délivré un permis de construire à la société Photosol Développement, pour la réalisation d'une centrale photovoltaïque au sol (" zone Est ").

Sur les frais liés au litige :

28. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement aux requérants d'une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de Mme H et autres la somme que demande la société Photosol au titre des mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de Mme H et autres est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la société Photosol Développement au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme H désignée représentant unique, à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques et à la société Photosol Développement.

Copie en sera adressée au préfet de la Nièvre.

Délibéré après l'audience du 28 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Olivier Rousset, président,

Mme Marie-Eve Laurent, première conseillère,

Mme Valérie Zancanaro, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 décembre 2024.

La rapporteure,

M-E D

Le président,

O. Rousset

La greffière,

C. Chapiron

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition,

La greffière,