Tribunal Administratif de Besançon — Décision N° TA25-2001649

Vu les procédures suivantes :

I./ Par une requête sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés respectivement les 30 septembre et 26 octobre 2020 et le 30 mars 2022 sous le n° 2001494, l'association SERVIR, représentée par Me Smallwood, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 30 juillet 2020 par lequel le directeur général de l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté et le président du conseil départemental du Territoire de Belfort ont suspendu l'activité de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes " la Rosemontoise " à compter du 7 août 2020 à 10 h 00 pour une durée de trois mois reconductible dans la limite de six mois ;

2°) d'annuler l'arrêté du 30 juillet 2020 par lequel le directeur général de l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté et le président du conseil départemental du Territoire de Belfort ont renouvelé le placement de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes " la Rosemontoise " sous administration provisoire à compter du 7 août 2020 pour une durée de trois mois reconductible et désigné une administratrice provisoire à cet effet ;

3°) de mettre à la charge conjointe de l'agence régional de santé de Bourgogne Franche-Comté et du département du Territoire de Belfort la somme de 3 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- dès lors que la suspension de l'activité de l'établissement, qui constitue une sanction au sens de l'article L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration, ne pouvait légalement être prise qu'à l'issue d'une procédure contradictoire préalable, qui, en l'espèce n'a pas été respectée, alors qu'aucune situation d'urgence ne justifiait cette exemption, les arrêtés en litige sont entachés d'un vice de procédure au regard des dispositions des articles L. 122-1 et L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration ;

- en l'absence de situation d'urgence justifiant que les décisions en litige puissent intervenir sans injonction préalable, les arrêtés contestés sont entachés d'erreur de droit et d'erreur d'appréciation au regard des dispositions des articles L. 313-16 et L. 313-17 du code de l'action sociale et des familles ;

- le placement de l'établissement sous administration provisoire par une décision du 6 avril 2020 et sa prolongation du 4 juin 2020, prononcés également sans injonction préalable ni suspension d'activité de l'établissement, ce qui confirme l'absence de situation d'urgence, ont été décidés en méconnaissance des dispositions de l'article L. 313-14 du code de l'action sociale et des familles ;

- en l'absence de dysfonctionnements avérés révélant une maltraitance passive des résidents ou un risque avéré d'une telle maltraitance et une situation d'urgence, les décisions en litige sont entachées d'erreur manifeste d'appréciation.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 19 janvier et 7 septembre 2022, le département du Territoire de Belfort, représenté par Me Lonqueue, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de l'association Servir de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le rapport remis le 29 juillet 2020 par l'administration provisoire révélait une situation d'urgence du fait des risques que les dysfonctionnements constatés faisaient courir pour la santé et la sécurité des résidents, qui justifiait le non-respect de la procédure contradictoire préalable et la désignation d'un administrateur provisoire ;

- les décisions en litige ne sont pas entachées d'erreur de droit ;

- eu égard aux dysfonctionnements constatés et au risque de maltraitance passive qu'ils faisaient courir, les décisions contestées ne sont pas davantage entachées d'erreur manifeste d'appréciation.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 20 janvier et 31 août 2022, l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté, représentée par le cabinet Akilys-Avocats, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de l'association Servir de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle invoque, à l'appui de ses mémoires, les mêmes moyens que ceux, visés ci-avant, énoncés par le département du Territoire de Belfort et soutient en outre que la requérante n'est pas recevable à exciper de l'illégalité des décisions des 6 avril et 4 juin 2020, portant respectivement placement de l'établissement sous administration provisoire et renouvellement de cette mesure, qui ont acquis un caractère définitif.

II./ Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés respectivement les 26 octobre 2020 et 30 mars 2022 sous le n° 2001649, l'association SERVIR, représentée par Me Smallwood, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 9 octobre 2020 par lequel le directeur général de l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté et le président du conseil départemental du Territoire de Belfort ont désigné un second administrateur provisoire pour l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes " la Rosemontoise " ;

2°) de mettre à la charge conjointe de l'agence régional de santé de Bourgogne Franche-Comté et du département du Territoire de Belfort la somme de 3 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle entend exciper de l'illégalité des arrêtés du 30 juillet 2020 par lesquels le directeur général de l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté et le président du conseil départemental du Territoire de Belfort ont suspendu l'activité de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes " la Rosemontoise " et ont placé cet établissement sous administration provisoire, qui sont entachés d'un vice de procédure au regard des dispositions des articles L. 122-1 et L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration et méconnaissent le principe des droits de la défense ;

- tant les arrêtés des 6 avril, 4 juin et 30 juillet 2020 que l'arrêté du 9 octobre 2020, qui ont été édictés sans injonction préalable, sont entachés d'erreur de droit au regard des dispositions des articles L. 313-14, L. 313-16 et L. 313-17 du code de l'action sociale et des familles ;

- tant les arrêtés du 30 juillet 2020 que l'arrêté du 9 octobre 2020 sont entachés d'erreur manifeste d'appréciation quant à l'existence d'un risque de maltraitance passive caractérisant une situation d'urgence justifiant une suspension d'activité de l'établissement.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 19 janvier et 7 septembre 2022, le département du Territoire de Belfort, représenté par Me Lonqueue, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de l'association Servir de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens invoqués par la requérante ne sont pas fondés.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 20 janvier et 31 août 2022, l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté, représentée par le cabinet Akilys-Avocats, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de l'association Servir de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens invoqués par la requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l'action sociale et des familles ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Guitard, première conseillère,

- les conclusions de M. Poitreau, rapporteur public,

- et les observations de Me Le Faivre, pour l'association Servir et de Me Pons, pour l'agence régionale de santé Bourgogne Franche-Comté, et de Me Kukuryka pour le département du Territoire de Belfort.

Considérant ce qui suit :

1. L'association Servir a été autorisée à gérer l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes " la Rosemontoise " située à Valdoie et a vu cette autorisation renouvelée pour une durée de quinze ans à compter du 4 janvier 2017 par un arrêté du 30 novembre 2016 du directeur général de l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté et du président du conseil départemental du Territoire de Belfort. En 2019, l'agence régionale de santé de la région Bourgogne Franche-Comté a été rendue destinataire de signalements faisant état de risques psychosociaux au sein de l'établissement la Rosemontoise. Au regard de la situation de l'établissement en période de crise sanitaire, le directeur général de l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté et le président du conseil départemental du Territoire de Belfort ont décidé de placer l'établissement sous administration provisoire pour une durée de deux mois à compter du 7 avril 2020 et ont nommé deux administrateurs provisoires qui ont remis un rapport le 18 mai 2020 sur la gestion de la crise sanitaire par l'établissement. Ce placement a été renouvelé pour une nouvelle période de deux mois à compter du 7 juin 2020 et deux nouveaux administrateurs provisoires ont été désignés. Ces administrateurs ont remis un nouveau rapport le 29 juillet 2020, faisant état de nombreux dysfonctionnements faisant peser un risque de maltraitance passive sur les résidents et de difficultés rencontrées par les administrateurs pour obtenir la collaboration du siège de l'association pour faire évoluer la situation de l'établissement. Par deux arrêtés du 30 juillet 2020, le directeur général de l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté et le président du conseil départemental du Territoire de Belfort ont suspendu l'activité de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes " la Rosemontoise " sur le fondement de l'article L. 313-16 du code de l'action sociale et des familles pour une durée de trois mois et ont désigné, pour la même durée, sur le fondement de l'article L. 313-17 du code de l'action sociale et des familles, une nouvelle administratrice provisoire. Par un arrêté du 9 octobre 2020, le directeur général de l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté et le président du conseil départemental du Territoire de Belfort ont désigné un second administrateur provisoire. Par les deux requêtes susvisées, qu'il y a lieu de joindre pour statuer par le même jugement, l'association Servir demande l'annulation des deux décisions du 30 juillet 2020 et de l'arrêté du 9 octobre 2020.

Sur la légalité des décisions du 30 juillet 2020 :

2. En premier lieu, d'une part, en application du I de l'article L. 313-14 du code de l'action sociale et des familles, " lorsque les conditions d'installation, d'organisation ou de fonctionnement de l'établissement, du service ou du lieu de vie et d'accueil méconnaissent les dispositions du présent code ou présentent des risques susceptibles d'affecter la prise en charge des personnes accueillies ou accompagnées ou le respect de leurs droits, l'autorité compétente en vertu de l'article L. 313-13 peut enjoindre au gestionnaire d'y remédier, dans un délai qu'elle fixe. Ce délai doit être raisonnable et adapté à l'objectif recherché. () ". En vertu du V du même article, " S'il n'est pas satisfait à l'injonction dans le délai fixé, l'autorité compétente peut alternativement ou consécutivement à l'application des II, III et IV précédents désigner un administrateur provisoire pour une durée qui ne peut être supérieure à six mois, renouvelable une fois. Celui-ci accomplit, au nom de l'autorité compétente et pour le compte du gestionnaire, les actes d'administration urgents ou nécessaires pour mettre fin aux difficultés constatées. Il dispose à cette fin de tout ou partie des pouvoirs nécessaires à l'administration et à la direction de l'établissement, du service ou du lieu de vie et d'accueil, dans des conditions précisées par l'acte de désignation. () ". Aux termes du I de l'article L. 313-16 du code de l'action sociale et des familles : " Lorsque la santé, la sécurité, ou le bien-être physique ou moral des personnes accueillies ou accompagnées sont menacés ou compromis, et s'il n'y a pas été remédié dans le délai fixé par l'injonction prévue à l'article L. 313-14 ou pendant la durée de l'administration provisoire, l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation peut décider la suspension ou la cessation de tout ou partie des activités de l'établissement, du service ou du lieu de vie et d'accueil dans les conditions prévues aux articles L. 313-17 et L. 313-18. / En cas d'urgence ou lorsque le gestionnaire refuse de se soumettre au contrôle prévu à l'article L. 313-13, l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation peut, sans injonction préalable, prononcer la suspension de l'activité en cause pour une durée maximale de six mois. ". Enfin, aux termes de l'article L. 313-17 du même code : " En cas de suspension ou de cessation définitive de l'activité d'un établissement, d'un service ou d'un lieu de vie et d'accueil, la ou les autorités compétentes pour délivrer l'autorisation ou, en cas de carence, le représentant de l'Etat dans le département prennent en tant que de besoin les mesures nécessaires à la continuité de la prise en charge des personnes qui y étaient accueillies. / Elles peuvent désigner à cette fin un administrateur provisoire dans les conditions prévues au V de l'article L. 313-14, y compris dans l'hypothèse d'une cessation définitive de l'activité volontaire ou résultant de l'application de l'article L. 313-16. La date d'effet de la cessation définitive de l'activité est alors fixée par la ou les autorités compétentes au terme de l'administration provisoire. ".

3. D'autre part, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent.

A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° () constituent une mesure de police ; () ". L'article L. 121-1 de ce code ajoute que : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 () sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". L'article L. 122-1 du même code précise que : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. () ". Enfin, en application de l'article L. 121-2 du même code : " Les dispositions de l'article L. 121-1 ne sont pas applicables : / 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles ; () 3° Aux décisions pour lesquelles des dispositions législatives ont instauré une procédure contradictoire particulière ; () ".

4. La décision du 30 juillet 2020 portant suspension de l'activité de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes " la Rosemontoise ", qui constitue une mesure de police administrative, n'a pas été prise à l'issue d'une procédure contradictoire ni après injonction à remédier aux manquements relevés, au motif de l'existence d'une situation d'urgence tenant à la gravité des dysfonctionnements constatés par le rapport remis le 29 juillet 2020 par les administrateurs provisoires dans la prise en charge des résidents qui révélait que la sécurité et le bien-être des résidents risquaient d'être compromis. Il ressort notamment de ce rapport que les procédures qui ont été réalisées par l'établissement ne sont pas mises à jour ni diffusées et sont donc souvent méconnues du personnel, en particulier du personnel assurant des remplacements, que les dossiers de soins ne sont souvent pas renseignés au niveau des habitudes de vie, besoins fondamentaux et degrés de dépendance des résidents et que leur mise à jour n'est pas encadrée, que l'alimentation et la dénutrition des résidents ne sont pas surveillées, que leurs goûts et aversions ne sont pas recueillis et que les pesées sont irrégulières, que le circuit du médicament n'est pas sécurisé et que les consignes sont souvent données oralement, que les soins d'hygiène et la prise en charge de l'incontinence se fondent également essentiellement sur des consignes orales et que les pratiques et le rythme de change ne sont pas tracés ni personnalisés, que les dispositifs médicaux et matériels de soins et de manutention ne sont pas tracés et sont stockés dans des conditions d'hygiène inadaptées, que les bracelets anti-fugue et anti-chute ne sont pas tracés et que leur hygiène n'est pas assurée, que les contentions ne sont pas suivies sur le dossier informatisé, que les plannings de travail du personnel qui sont affichés sont incomplets, que les plannings prévisionnels ne sont pas réalisés et que la gestion des remplacements est tardive, que la gestion du temps de travail des employés est arbitraire et que les horaires de travail sont trop nombreux et non respectueux des bornes légales et des rythmes des résidents, que le personnel manque d'encadrement dans son travail et ne respecte pas les organisations de travail existantes, que l'établissement ne comporte pas de projet de soins et qu'il n'est pas possible de connaître et d'évaluer le travail réalisé par les agents, qui n'ont pas bénéficié de formation en 2020 ni d'entretien professionnel depuis 2018, que la trop grande centralisation des prises de décision au niveau du siège de l'association entrave la réalisation des travaux et des investissements, voire les achats de petit matériel et de fournitures, que la politique qualité n'est pas appliquée et que les locaux et matériels nécessitent des travaux d'entretien et de réparation. La totale désorganisation de la structure, tant dans la prise en charge des résidents que dans la gestion du personnel, constitue, du fait du nombre et de la gravité des dysfonctionnements constatés, une situation d'urgence qui faisait obstacle au prononcé préalable de l'injonction prévue à l'article L. 313-14 du code de l'action sociale et des familles et à la mise en œuvre de la procédure contradictoire prévue à l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que la décision de suspension d'activité en litige a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière.

5. La décision en litige prenant une mesure d'administration provisoire à l'égard de l'établissement " la Rosemontoise " pour une durée de trois mois à compter du 7 août 2020 et désignant une administratrice provisoire à cet effet constitue un simple renouvellement du placement sous administration provisoire décidé le 6 avril 2020 et prolongé le 4 juin 2020. Elle n'avait donc en tout état de cause pas à être précédée de l'injonction prévue à l'article L. 313-14 du code de l'action sociale et des familles. En outre, l'arrêté du 6 avril 2020 a été notifié, par acte d'huissier, au représentant légal de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes " le Rosemontoise " le 7 avril 2020 avec mention des voies et délais de recours contentieux. En l'absence de contestation de cet arrêté dans les délais impartis, la décision du 6 avril 2020 était devenue définitive lorsque la requérante peut être regardée comme ayant entendu exciper de son illégalité pour la première fois par son mémoire enregistré au tribunal le 26 octobre 2020. Par suite, l'association n'est pas recevable à exciper de son illégalité à l'appui de sa contestation de l'arrêté du 20 juillet 2020. Il résulte de ce qui précède que la requérante n'est pas fondée à soutenir que la mesure d'administration provisoire en litige a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière.

6. En deuxième lieu, pour les motifs énoncés au point 4, le directeur général de l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté et le président du conseil départemental du Territoire de Belfort n'ont pas commis d'erreur de droit en estimant qu'il y avait urgence, au sens de l'article L. 313-16 du code de l'action sociale et des familles, à suspendre l'activité de l'établissement " la Rosemontoise ".

7. En troisième lieu, les précédents rapports des mois de février 2019 et de mai 2020 ne sont pas de nature à remettre en cause les constats effectués au mois de juillet 2020 et la requérante ne peut pas utilement se prévaloir de ce qu'elle a décidé, au mois de septembre 2020, de faire appel à un groupe disposant d'une expertise dans la gestion des établissements sociaux et médico-sociaux à même d'assurer une stabilité dans la gouvernance de l'association à l'appui de sa contestation des arrêtés du 30 juillet 2020. Il ressort ainsi des dysfonctionnements évoqués au point 4, que la crise sanitaire liée à la Covid 19 ne saurait expliquer, que le directeur général de l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté et le président du conseil départemental du Territoire de Belfort n'ont pas commis d'erreur d'appréciation en estimant que la santé, la sécurité et le bien-être physique et moral des résidents de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes " la Rosemontoise " étaient menacés et en décidant, pour ce motif, de suspendre l'activité de cet établissement sur le fondement de l'article L. 313-16 du code de l'action sociale et des familles.

Sur l'arrêté du 9 octobre 2020 :

8. En premier lieu, il résulte de ce qui précède et alors que la requérante ne peut pas utilement invoquer à l'encontre des arrêtés du 30 juillet 2020 une méconnaissance du principe du respect des droits de la défense, lequel ne s'applique pas aux décisions émanant des autorités administratives, sauf lorsqu'elles prononcent une sanction ayant le caractère d'une punition, ce qui n'est pas le cas des mesures de police administrative en cause, que l'association Servir n'est pas fondée à exciper de l'illégalité des décisions du 30 juillet 2020 portant suspension d'activité de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes " la Rosemontoise " et désignation d'un administrateur provisoire durant cette période de suspension à l'appui de ses conclusions dirigées contre l'arrêté du 9 octobre 2020 portant désignation d'un second administrateur provisoire.

9. En deuxième lieu, la décision du 9 octobre 2020 par laquelle le directeur général de l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté et le président du conseil départemental du Territoire de Belfort ont désigné un second administrateur provisoire pour assurer, conjointement avec l'administrateur d'ores et déjà désigné par l'arrêté du 30 juillet 2020, l'administration provisoire de l'établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes " la Rosemontoise ", n'avait pas à être précédée de l'injonction prévue à l'article L. 313-14 du code de l'action sociale et des familles. Par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que cette décision a été prise à l'issue d'une procédure contradictoire.

10. En troisième lieu, si la requérante soutient que la décision du 9 octobre 2020 est entachée d'erreur manifeste d'appréciation, elle n'invoque, à l'appui de ce moyen, aucun argument tenant à la désignation d'un second administrateur provisoire. Par suite, et eu égard en tout état de cause aux circonstances de fait énoncées aux points 4 et 7, à la confirmation, par le rapport établi le 1er septembre 2020 par l'administratrice provisoire, des dysfonctionnements constatés par le précédent rapport en date du 29 juillet 2020 et aux difficultés rencontrées par l'administratrice provisoire pour mener à bien sa mission et notamment pour obtenir de l'association les documents nécessaires à la gestion de l'établissement, ce moyen doit être écarté.

11. Il résulte de ce qui précède que l'association Servir n'est pas fondée à demander l'annulation des décisions contestées.

Sur les frais liés au litige :

12. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat et du département du Territoire de Belfort, qui ne sont pas les parties perdantes dans les présentes instances, quelque somme que ce soit au profit de l'association Servir, au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

13. D'autre part, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'association Servir la somme de 1 000 euros au profit de l'Etat, au nom duquel le directeur général de l'ARS a pris les décisions en litige, et de 1 000 euros au profit du département du Territoire de Belfort au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DECIDE :

Article 1er : Les requêtes de l'association Servir sont rejetées.

Article 2 : L'association Servir versera la somme de 1 000 (mille) euros à l'Etat et la somme de 1 000 (mille) euros au département du Territoire de Belfort au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l'association Servir, au ministre de la santé et de la prévention et au département du Territoire de Belfort.

Copie en sera adressée, pour information, à l'agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté.

Délibéré après l'audience du 20 septembre 2022 à laquelle siégeaient :

- M. Trottier, président,

- Mme Guitard, première conseillère,

- Mme Diebold, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 11 octobre 2022.

La rapporteure,

F. GuitardLe président,

T. Trottier

La greffière,

E. Cartier

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière

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N°s 2001494 - 2001649