Tribunal Administratif de Besançon — Décision N° TA25-2001943

Vu les procédures suivantes :

I./ Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés respectivement les 4 décembre 2020 et 3 novembre 2021 sous le n° 2001944, l'association Servir, représentée par Me Smallwood, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 5 octobre 2020 par lequel le président du conseil départemental du Territoire de Belfort a prononcé la cessation totale et définitive de l'activité de la maison d'enfants à caractère social " la villa des sapins " située à Valdoie, dont elle assurait la gestion, au 9 novembre 2020 ;

2°) d'annuler l'arrêté du 5 octobre 2020 par lequel le président du conseil départemental du Territoire de Belfort a mis en place une administration provisoire au sein de cet établissement du 10 octobre au 9 novembre 2020 ;

3°) de mettre à la charge du département du Territoire de Belfort la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- dès lors que la décision du 10 juillet 2020 portant suspension de l'activité de l'établissement en cause, dont elle entend exciper de l'illégalité, ne pouvait légalement être prise qu'à l'issue d'une procédure contradictoire préalable, qui, en l'espèce n'a pas été respectée, alors qu'aucune situation d'urgence ne justifiait cette exemption, elle est entachée d'un vice de procédure au regard des dispositions des articles L. 122-1 et L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration ;

- en l'absence d'urgence à suspendre l'activité de l'établissement, cette mesure du 10 juillet 2020 aurait dû être précédée de l'injonction prévue à l'article L. 313-14 du code de l'action sociale et des familles ;

- l'arrêté de suspension d'activité et la décision contestée de cessation définitive d'activité forment ensemble une opération complexe ;

- en l'absence d'urgence la décision de suspension d'activité relevait non pas des dispositions de l'article L. 313-16 mais de celles de l'article L. 313-14 du code de l'action sociale et des familles ;

- en l'absence d'urgence, la mesure d'administration provisoire aurait pu être prolongée pour lui permettre de remédier aux dysfonctionnements constatés avant qu'une décision de cessation définitive d'activité soit éventuellement prise et la décision de cessation d'activité en litige est donc entachée d'une erreur de droit ;

- la décision prononçant une cessation définitive d'activité est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- la décision du 5 octobre 2020 portant mise en place d'une administration provisoire au sein de l'établissement devra être annulée par voie de conséquence.

Par deux mémoires en défense, enregistrés respectivement les 9 juillet 2021 et 12 décembre 2022, le département du Territoire de Belfort, représenté par Me Lonqueue, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de l'association Servir de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- à titre principal, la requérante n'est pas recevable à exciper de l'illégalité de l'arrêté du 10 juillet 2020 portant suspension de l'activité de l'établissement " la villa des sapins " ;

- à titre subsidiaire, les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

II./ Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés respectivement les 4 décembre 2020 et 3 novembre 2021 sous le n° 2001943, l'association Servir, représentée par Me Smallwood, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 8 octobre 2020 par lequel le président du conseil départemental du Territoire de Belfort a transféré l'autorisation délivrée le 18 décembre 2017 pour la maison d'enfants à caractère social " la villa des sapins " à l'association de sauvegarde de l'enfant à l'adulte du Nord Franche-Comté (ASEA) ;

2°) de mettre à la charge du département du Territoire de Belfort la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision du 10 juillet 2020 portant suspension de l'activité de l'établissement en cause, dont elle entend exciper de l'illégalité et qui forme avec la décision de transfert une opération complexe, méconnaît les droits de la défense et est entachée d'un vice de procédure au regard des dispositions des articles L. 122-1 et L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration et de l'article L. 313-14 du code de l'action sociale et des familles, en l'absence de procédure contradictoire et d'injonction préalable, alors qu'aucune urgence ne le justifiait ;

- l'arrêté du 5 octobre 2020 prononçant la cessation de l'activité de l'établissement, étant illégal, la décision de transfert de l'autorisation sera annulée par voie de conséquence ;

- en l'absence d'appel à manifestation d'intérêts et alors qu'il n'est pas justifié que l'association de sauvegarde de l'enfant à l'adulte du Nord Franche-Comté présenterait les garanties morales, techniques et financières requises pour gérer la maison d'enfants à caractère social, la décision de transfert en litige est illégale.

Par deux mémoires en défense, enregistrés respectivement les 9 juillet 2021 et 9 décembre 2022, le département du Territoire de Belfort, représenté par Me Lonqueue, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de l'association Servir de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- à titre principal, la requérante n'est pas recevable à exciper de l'illégalité de l'arrêté du 10 juillet 2020 portant suspension de l'activité de l'établissement " la villa des sapins " ;

- à titre subsidiaire, les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l'action sociale et des familles ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Guitard, première conseillère,

- les conclusions de M. Poitreau, rapporteur public,

- et les observations de Me Lefaire, pour l'association Servir, et de Me Kukuryka, , pour le département du Territoire de Belfort.

Considérant ce qui suit :

1. En 2014, l'association Servir a été autorisée à gérer la maison d'enfants à caractère social " la villa des sapins " située à Valdoie, qui dispose de soixante-deux places pour accueillir des mineurs en difficultés âgés de quatre à dix-huit ans et des jeunes majeurs âgés de dix-huit à vingt et un ans, et a vu cette autorisation renouvelée pour une durée de quinze ans par un arrêté du 18 décembre 2017 du président du conseil départemental du Territoire de Belfort. En 2017, un audit externe a été mené à la suite de dysfonctionnements constatés. Il a été suivi en 2018 d'une inspection par les services du département, avec l'appui de ceux de la protection judiciaire de la jeunesse. Au cours de l'année 2020, plusieurs incidents survenus au sein de cet établissement et relatés dans la presse, mettant en cause la sécurité des personnels et des jeunes résidents en raison notamment du comportement de certains jeunes et de carences dans l'encadrement de ces derniers, ont justifié une inspection diligentée par le département du Territoire de Belfort du 18 mai au 7 juillet 2020, avec l'appui des services de la protection judiciaire de la jeunesse. A l'issue de cette mission d'inspection et au vu du rapport établi par les inspecteurs relevant une prise en charge éducative des enfants défaillante, un encadrement insuffisamment compétent et une gouvernance dysfonctionnelle, par deux arrêtés du 10 juillet 2020, le président du conseil départemental du Territoire de Belfort a suspendu l'activité de l'établissement pour une durée de trois mois et mis en place une administration provisoire pour la même durée. L'administrateur provisoire a rédigé un rapport intermédiaire, remis le 25 août 2020, qui a en particulier constaté que les dysfonctionnements déjà relevés dans la prise en charge éducative persistaient et que l'établissement était confronté à une défaillance de gouvernance par l'association Servir qui restait inactive face aux problèmes rencontrés. Ce rapport a été porté à la connaissance de l'association Servir par le département, qui l'a informée qu'une mesure de cessation définitive d'activité de la structure était envisagée et l'a invitée à présenter ses observations dans le délai de trente jours. L'association n'a pas formulé d'observations. Si le rapport final de l'administrateur provisoire, remis le 30 septembre 2020, notait des améliorations dans la prise en charge des jeunes accueillis en raison des actions menées par l'administration provisoire, il constatait une absence de gouvernance par l'association qui perdurait. Au vu notamment de ce rapport, par deux arrêtés du 5 octobre 2020, le président du conseil départemental du Territoire de Belfort a prononcé la cessation totale et définitive de l'activité de la maison d'enfants à caractère social " la villa des sapins " gérée par l'association Servir au 9 novembre 2020 et a mis en place une administration provisoire pour la période du 10 octobre au 9 novembre 2020. Par un arrêté du 8 octobre 2020, il a transféré l'autorisation délivrée le 18 décembre 2017 pour la maison d'enfants à caractère social " la villa des sapins " à l'association de sauvegarde de l'enfant à l'adulte du Nord Franche-Comté (ASEA) à compter du 10 novembre 2020. Par les deux requêtes susvisées, qu'il y a lieu de joindre pour statuer par un même jugement, l'association Servir demande l'annulation, d'une part, des deux décisions du 5 octobre 2020 portant cessation d'activité et mise en place d'une administration provisoire et, d'autre part, de la décision de transfert d'autorisation du 8 octobre 2020.

Sur l'arrêté du 5 octobre 2020 portant cessation d'activité :

En ce qui concerne l'exception d'illégalité de l'arrêté du 10 juillet 2020 portant suspension d'activité :

2. Aux termes de l'article L. 313-16 du code de l'action sociale et des familles : " I.- Lorsque la santé, la sécurité, ou le bien-être physique ou moral des personnes accueillies () sont menacés ou compromis, et s'il n'y a pas été remédié () pendant la durée de l'administration provisoire, l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation peut décider la suspension ou la cessation de tout ou partie des activités de l'établissement () dans les conditions prévues aux articles L. 313-17 et L. 313-18. () ".

3. Il résulte de l'article L. 313-16 du code de l'action sociale et des familles, qu'une décision de cessation définitive d'une maison d'enfants à caractère social ne peut pas être regardée comme ayant été prise pour l'application d'une décision antérieure de suspension de l'activité de cet établissement et cette décision de suspension d'activité ne peut pas davantage être regardée comme constituant la base légale de la décision portant cessation définitive d'activité. En outre, pour les mêmes motifs, les décisions de suspension d'activité du 10 juillet 2020 et de cessation totale et définitive d'activité du 5 octobre 2020 ne comportent pas un lien tel qu'elles pourraient être regardées comme constituant les éléments d'une même opération complexe. Par suite, la requérante ne peut pas utilement invoquer, par voie d'exception, l'illégalité de la décision du 10 juillet 2020 portant suspension de l'activité de la maison d'enfants à caractère social " la villa des sapins " à l'appui de sa contestation de la décision du 5 octobre 2020 portant cessation définitive d'activité de cet établissement.

En ce qui concerne les autres moyens :

4. Il résulte de l'article L. 313-16 du code de l'action sociale et des familles que, pour prendre la mesure de cessation définitive d'activité de la maison d'enfants à caractère social " la villa des sapins ", le département n'a pas commis d'erreur de droit en se fondant sur ces dispositions, qui prévoient que lorsque la santé, la sécurité, ou le bien-être physique ou moral des personnes accueillies sont menacés ou compromis, et s'il n'y a pas été remédié pendant la durée de l'administration provisoire, l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation peut décider la cessation des activités de l'établissement, dans les conditions prévues aux articles L. 313-17 et L. 313-18, sans injonction préalable. En outre, il ressort des pièces du dossier que, tant l'audit externe de la maison d'enfants à caractère social " la villa des sapins " réalisé en 2017 que l'inspection diligentée par le département en 2018 avaient notamment relevé de graves carences dans la prise en charge éducative des jeunes accueillis, la vétusté des installations et l'insuffisance des prestations de restauration. La nouvelle inspection réalisée entre le 18 mai et le 7 juillet 2020 avait de nouveau observé de graves insuffisances, en particulier au niveau de la gouvernance et du fonctionnement de l'établissement et de la prise en charge, notamment éducative, des jeunes accueillis et de leur sécurité, qui permettaient de considérer que le niveau d'exposition aux risques de maltraitance présenté par la structure atteignait un stade critique. Enfin, tant le rapport intermédiaire de l'administrateur provisoire rédigé le 25 août 2020 que son rapport définitif du 30 septembre 2020 ont révélé que l'association Servir ne s'était pas saisie des préconisations formulées à l'issue de l'audit et des inspections administratives pour remédier aux manquements observés et que l'amélioration de la situation durant la période d'administration provisoire était le fait de l'administrateur provisoire et du personnel de l'établissement mais n'avait pas été accompagnée par l'association Servir, dont la gouvernance était défaillante et qui, loin d'exercer le rôle d'impulsion et de contrôle attendu d'elle, entravait les actions engagées par son inertie et son absence de réponse aux sollicitations de l'administrateur provisoire. L'association Servir n'a ainsi pas fait la preuve de sa volonté et de sa capacité à faire évoluer favorablement la gestion de la maison d'enfants à caractère social " la villa des sapins " durant la période d'administration provisoire qui avait débuté le 10 juillet 2020. Elle n'est dès lors pas fondée à soutenir que cette période d'administration provisoire aurait dû être prorogée pour lui permettre de remédier aux carences restant à combler.

5. Il ressort des pièces du dossier qu'à la date de l'arrêté en litige, l'organisation et le fonctionnement de la maison d'enfants à caractère social " la villa des sapins " n'était plus aussi critique qu'au moment où la mise en place d'une administration provisoire avait été décidée et était même en voie de redressement certain, puisque l'administrateur provisoire a fait le constat, dans son rapport rédigé le 30 septembre 2020, de personnels mobilisés et de conditions d'organisation et de fonctionnement permettant de garantir durablement une prise en charge adaptée et sécurisée des jeunes confiés. Toutefois, et même si la nouvelle direction de l'établissement avait contribué aux changements opérés dans l'organisation et le fonctionnement de la structure, elle nécessitait d'être accompagnée et l'association, pour les motifs énoncés au point précédent, n'était pas en mesure d'assurer la mission attendue de la part d'un gestionnaire compétent et responsable. La seule circonstance que, lors de son conseil d'administration du 24 septembre 2020, le groupe DocteGestio SA, devenu Avec, a été nommé trésorier de l'association Servir et son président, président de l'association, n'est pas de nature à permettre de regarder l'association Servir comme justifiant de son aptitude à assurer une gestion satisfaisante de la structure en l'absence de garanties avérées présentées par ledit groupe.

Sur l'arrêté du 5 octobre 2020 portant mise en place d'une administration provisoire :

6. Le présent jugement n'annulant pas la décision du 5 octobre 2020 portant cessation définitive de l'activité de la maison d'enfants à caractère social " la villa des sapins ", la décision du même jour désignant, en application de l'article L. 313-17 du code de l'action sociale et des familles, un administrateur provisoire pour prendre les mesures nécessaires à la continuité de la prise en charge des jeunes accueillis ne saurait faire l'objet d'une annulation par voie de conséquence.

Sur l'arrêté du 8 octobre 2020 portant transfert de l'autorisation :

7. Aux termes de l'article L. 313-18 du code de l'action sociale et des familles : " La cessation définitive, volontaire ou résultant de l'application de l'article L. 313-16, de tout ou partie des activités du service, de l'établissement ou du lieu de vie et d'accueil donne lieu à l'abrogation concomitante, totale ou partielle, de l'autorisation prévue à l'article L. 313-1. / Par exception au premier alinéa, l'autorisation peut être transférée à l'initiative de l'autorité compétente pour la délivrer à une personne publique ou privée en vue de la poursuite de l'activité considérée. En cas d'autorisation conjointe, ce transfert est prononcé à l'initiative de l'une ou l'autre des autorités compétentes, pour ce qui la concerne, ou d'un accord commun. ".

8. Par un arrêté du 8 octobre 2020, le président du département du Territoire de Belfort a transféré l'autorisation attachée à cet établissement délivrée le 18 décembre 2017 en application de l'article L. 313-1 du code de l'action sociale et des familles à l'association de sauvegarde de l'enfant à l'adulte du Nord Franche-Comté (ASEA) à compter du 10 novembre 2020. Ce transfert d'autorisation prévu par l'article L. 313-18 du code de l'action sociale et des familles a pour objet de permettre à une autre personne physique ou morale de droit public ou de droit privé de poursuivre l'exploitation d'un établissement ou d'un service social ou médico-social dont la fermeture définitive est intervenue notamment en application de l'article L. 313-16 du même code, afin d'assurer la continuité de son activité. Il appartient aux autorités compétentes, si elles entendent mettre en œuvre ces dispositions, de rechercher la collectivité ou l'organisme auquel la gestion de l'établissement ou du service peut être transférée, dans le but de garantir au mieux la continuité de la prise en charge des personnes accueillies. S'il est loisible à l'administration d'organiser une procédure transparente d'appel à candidatures et de sélection aux fins de transfert d'une autorisation d'exploitation d'un établissement médico-social, elle n'y est pas tenue, en l'absence de disposition le prévoyant. Par suite, la circonstance que la décision de transfert n'ait pas été précédée d'un appel à manifestation d'intérêt n'est pas de nature à entacher la procédure administrative d'irrégularité.

9. Si une décision de transfert d'autorisation d'exploitation d'un établissement médico-social prise en application de l'article L. 313-18 du code de l'action sociale et des familles peut être la conséquence d'une décision de cessation définitive d'activité prononcée sur le fondement de l'article L. 313-16 du même code, aucune de ces deux décisions ne peut être regardée comme ayant été prise pour l'application d'une décision antérieure de suspension de l'activité de cet établissement et cette décision de suspension d'activité ne peut pas davantage être regardée comme constituant la base légale d'une décision portant cessation définitive d'activité ou transfert de l'autorisation d'exploitation. En outre, pour les mêmes motifs, la décision du 10 juillet 2020 portant suspension d'activité, d'une part, et les décisions des 5 et 8 octobre 2020 portant respectivement cessation totale et définitive d'activité et transfert d'autorisation d'exploitation, d'autre part, ne comportent pas un lien tel qu'elles pourraient être regardées comme constituant les éléments d'une même opération complexe. Par suite, la requérante ne peut pas utilement invoquer, par voie d'exception, l'illégalité de la décision du 10 juillet 2020 portant suspension de l'activité de la maison d'enfants à caractère social " la villa des sapins " à l'appui de sa contestation de la décision du 8 octobre 2020 portant transfert de l'autorisation d'exploitation de cet établissement à l'association de sauvegarde de l'enfant à l'adulte du Nord Franche-Comté. Enfin, en l'absence de moyen dirigé directement contre l'arrêté du 5 octobre 2020 portant cessation définitive d'activité de cet établissement, l'exception d'illégalité de cette décision doit également être écartée.

10. Il ressort des pièces du dossier que l'association de sauvegarde de l'enfant à l'adulte du Nord Franche-Comté, qui gère plusieurs centres éducatifs, services d'accueil et maisons d'enfants à caractère social sans qu'il soit fait mention de dysfonctionnement dans l'organisation ou le fonctionnement de ces structures, remplit les conditions pour gérer la maison d'enfants à caractère social " la villa des sapins " dans le respect de l'autorisation préexistante qui lui est transférée et il n'est fait état d'aucun élément susceptible de remettre en cause ses capacités morales, financières ou matérielles et techniques à assurer cette gestion. Par suite, la décision de transfert n'est pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.

11. Il résulte de ce qui précède que l'association Servir n'est pas fondée à demander l'annulation des décisions contestées.

Sur les frais liés au litige :

12. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département du Territoire de Belfort, qui n'est pas la partie perdante à l'instance, quelque somme que ce soit au profit de l'association Servir, au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

13. D'autre part, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'association Servir la somme globale de 2 000 euros au profit du département du Territoire de Belfort au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

DECIDE :

Article 1er : Les requêtes de l'association Servir sont rejetées.

Article 2 : L'association Servir versera la somme globale de 2 000 (deux mille) euros au département du Territoire de Belfort au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l'association Servir, au Garde des sceaux, ministre de la justice et au département du Territoire de Belfort.

Délibéré après l'audience du 21 février 2023 à laquelle siégeaient :

- M. Trottier, président,

- Mme Guitard, première conseillère,

- Mme Diebold, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 14 mars 2023.

La rapporteure,

F. GuitardLe président,

T. Trottier

La greffière,

E. Cartier

La République mande et ordonne au Garde des sceaux, ministre de la justice, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière

N°s 2001943-2001944