Tribunal Administratif de Besançon — Décision N° TA25-2100719

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 5 mai 2021, M. A E et Mme F C, représentés par Me Balaguer, demandent au tribunal :

1°) d'annuler le certificat d'urbanisme négatif que leur a délivré le maire de Prémanon le 7 décembre 2020 pour une opération de réhabilitation d'un ancien corps de ferme ainsi que la décision rejetant implicitement leur recours gracieux ;

2°) d'annuler le certificat d'urbanisme négatif que leur a délivré le maire de Prémanon le 18 mars 2021 pour une opération de construction de " cabanes " dédiées au tourisme ;

3°) d'enjoindre au maire de la commune de Prémanon de convoquer le conseil municipal pour prescrire une évolution des dispositions du plan local d'urbanisme de la commune ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Prémanon le versement d'une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. E et Mme C soutiennent que :

- les décisions attaquées sont entachées d'une insuffisance de motivation ;

- le certificat d'urbanisme négatif du 7 décembre 2020 est illégal en raison de l'illégalité entachant le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Prémanon ;

- le certificat d'urbanisme négatif du 18 mars 2021 est entaché d'une erreur de droit dès lors que le projet de construction de cabanes concerne une habitation légère de loisirs et non un hébergement destiné au tourisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 janvier 2022, la commune de Prémanon, représentée par la SELARL NNG avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge des requérants le versement d'une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune de Prémanon soutient que :

- les conclusions aux fins d'annulation des deux certificats d'urbanisme négatifs ne présentent pas de lien entre eux et ne sont dès lors pas recevables ;

- les moyens soulevés par M. E et Mme C ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme G,

- les conclusions de M. D,

- et les observations de Me Tronche, substituant Me Balaguer, pour M. E et Mme C.

Considérant ce qui suit :

1. M. E et Mme C sont propriétaires de plusieurs parcelles situées sur le territoire de la commune de Prémanon classées en zone agricole (A) et naturelle (N). Ils souhaitent d'une part rénover un ancien corps de ferme situé sur une parcelle classée en zone A pour créer un hébergement touristique comportant plus de quinze lits. D'autre part, ils ont le projet de créer 15 cabanes atypiques dans trois zones boisées au lieu-dit " Dessus la Tuffe " sur des parcelles classées en zone A et N. Les intéressés ont déposé à cette fin deux demandes de certificats d'urbanisme le 17 novembre 2020 sur le fondement du b) de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme. Le maire de Prémanon a délivré un premier certificat d'urbanisme négatif le 7 décembre 2020 pour la rénovation de l'ancien corps de ferme et a ensuite implicitement rejeté leur recours gracieux présenté le 8 février 2021 contre ce certificat. A la suite d'une nouvelle demande de certificat d'urbanisme présentée le 25 janvier 2021 concernant le second projet de création de cabanes atypiques, un certificat d'urbanisme négatif leur a été opposé le 18 mars 2021. Les requérants demandent l'annulation des deux certificats d'urbanisme négatifs et de la décision rejetant implicitement leur recours gracieux dirigé contre le certificat d'urbanisme du 7 décembre 2020.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

En ce qui concerne les conclusions tendant à l'annulation du certificat d'urbanisme négatif du 7 décembre 2020 :

S'agissant du moyen de légalité externe :

2. L'article R. 410-14 du code de l'urbanisme prévoit que : " Dans les cas prévus au b de l'article L. 410-1, lorsque la décision indique que le terrain ne peut être utilisé pour la réalisation de l'opération mentionnée dans la demande, ou lorsqu'elle est assortie de prescriptions, elle doit être motivée ". Aux termes du dernier alinéa de l'article A410-5 de ce code : " Lorsqu'il indique que le terrain ne peut pas être utilisé pour la réalisation de l'opération, le certificat précise les circonstances de droit et de fait qui motivent la décision et indique les voies et délais de recours ".

3. Il ressort des pièces du dossier que la décision en litige, qui vise le code de l'urbanisme et notamment ses articles L. 410-1 et R. 410-1 ainsi que les dispositions du plan local d'urbanisme de la commune, résume la demande présentée par M. E et Mme C en précisant, notamment, la nature de l'opération projetée, les parcelles concernées et leur classement en zone A, lequel est mentionné dans ses motifs et son article 2, et comporte les considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Compte tenu du motif de la décision attaquée, le maire n'avait pas à faire état des gestionnaires des réseaux ni même de la desserte du terrain. La circonstance que le certificat ne vise pas la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 est sans incidence sur l'obligation de motivation. Le moyen tiré de l'insuffisance de motivation doit dès lors être écarté.

S'agissant du moyen de légalité interne :

4. Sous réserve, en ce qui concerne les vices de forme ou de procédure, des dispositions de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme et à la condition de faire en outre valoir que le certificat d'urbanisme négatif méconnaît les dispositions d'urbanisme pertinentes remises en vigueur par l'effet de la déclaration d'illégalité, il peut être utilement soutenu devant le juge qu'un certificat d'urbanisme négatif a été délivré sous l'empire d'un document d'urbanisme illégal. Cette règle s'applique que le document ait été illégal dès l'origine ou que son illégalité résulte de circonstances de fait ou de droit postérieures.

5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants :/ 1° L'équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ;/ c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ;/ d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; / e) Les besoins en matière de mobilité ; / 2° La qualité urbaine, architecturale et paysagère, notamment des entrées de ville ; / 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l'usage individuel de l'automobile ; / 4° La sécurité et la salubrité publiques ;/ 5° La prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature () ". Aux termes de l'article L. 151-1 de ce code : " Le plan local d'urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 () ".

6. Il résulte de ces dispositions que le plan local d'urbanisme doit être compatible avec les objectifs mentionnés à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme.

7. Il ressort des pièces du dossier que les auteurs du PLU de la commune de Prémanon ont clairement souhaité développer le tourisme au centre du village avec des hébergements dédiés à proximité des commerces et des services, par la création de deux orientations d'aménagement et de programmation (OAP) limitrophes à ce centre. L'implantation géographique de ces deux OAP, qui prévoient notamment la création d'hébergements dédiés au tourisme, a été choisie sur la base de critères précis urbanistiques non contestés par les requérants afin d'assurer une extension de l'urbanisation maîtrisée. La configuration géographique des lieux d'implantation de ces OAP, avec en particulier une pente, a été anticipée par les auteurs du PLU qui ont imposé notamment des constructions basses. Dès lors, le choix de favoriser l'urbanisation maîtrisée au centre du village et non en périphérie de village dans des parcelles difficiles d'accès et classées en zone A traduit par les documents du PLU de la commune n'est pas incompatible avec les objectifs mentionnés à l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme.

8. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1 ° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 () ". L'article L. 142-1 de ce code, dans sa rédaction en vigueur, prévoit que : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : / 1° Les plans locaux d'urbanisme prévus au titre V du présent livre () ".

9. A l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d'urbanisme sont soumis à une simple obligation de comptabilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

10. Le document d'orientation et d'objectifs (DOO) du SCOT du Haut-Jura a été approuvé le 24 juin 2017. Il prévoit tout d'abord que les projets de construction ou de réhabilitation doivent justifier d'un raccordement à un système d'assainissement non collectif efficace et compatible avec le flux admissible par la capacité épuratoire du milieu récepteur faute d'être raccordé à un système d'assainissement collectif (prescription 47). Ensuite, les logements ou immeubles vacants doivent être identifiés et prioritairement mobilisés par les communes et faire l'objet d'une politique de renouvellement urbain (prescription 86). Enfin, le point 3.1 prévoit que la réhabilitation des équipements existants doit être favorisée, que les " équipements touristiques doivent être implantés prioritairement à l'intérieur des enveloppes urbaines existantes en densification ou par la réhabilitation de bâtiments ou d'aménagement existants " et que les projets d'équipements touristiques doivent veiller à " valoriser le patrimoine environnemental et paysager remarquable en développant une offre qui intègre la réduction des impacts environnemental et paysager, la valorisation de matériaux locaux biosourcés et l'utilisation d'énergie renouvelable ".

11. Il ressort des pièces du dossier, d'une part, que, contrairement à ce qu'indiquent les requérants, le règlement de la zone A du PLU n'impose pas l'extension d'un logement déjà existant au raccordement d'un assainissement collectif mais simplement une " solution d'assainissement ". D'autre part, comme il a été dit au point 7, les auteurs du PLU de la commune ont souhaité développer prioritairement le centre de village avec, en particulier, la création de deux OAP strictement définies et la densification du tissu urbain existant pour favoriser un tourisme dynamique en préservant les zones périphériques, en particulier la zone A, de tout développement et réhabilitation urbains d'ampleur qui seraient incompatibles avec la nécessité de réduire les impacts environnementaux et paysagers. Dès lors, le moyen tiré de l'incompatibilité du PLU avec le DOO du SCOT doit être écarté.

12. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 122-9 du code de l'urbanisme : " Les documents et décisions relatifs à l'occupation des sols comportent les dispositions propres à préserver les espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard ".

13. Le règlement de la zone A du PLU de la commune de Prémanon tend à permettre une extension fortement conditionnée des constructions existantes par l'interdiction de toute nouvelle construction et d'extension de logements de plus de quinze lits afin de préserver les espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 122-9 du code de l'urbanisme doit dès lors être écarté.

14. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles () ". L'article L. 151-8 de ce code prévoit que : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ".

15. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et les objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

16. Le PADD a pour objectif, comme les zones U et AU du règlement du PLU et de ses OAP 1 et 2, le développement du centre du village en zones déjà urbanisées ou à urbaniser, avec la création de " lits chauds " pour limiter les " lits froids " non porteurs d'activité économique locale. Il a par ailleurs pour objectif de " préserver les patrimoines construits de Prémanon " et " les bâtiments isolés patrimoniaux ainsi que les espaces ouverts, encore cultivés autour en les classant en zone agricole " et la zone A du règlement limite strictement la possibilité de construction dans un souci de préservation du patrimoine et d'absence d'extension de l'urbanisme. Dès lors, le règlement et les OAP 1 et 2 du PLU sont cohérents avec les objectifs du PADD.

En ce qui concerne les conclusions tendant à l'annulation du certificat d'urbanisme négatif du 18 mars 2021 :

17. En premier lieu, il ressort des termes mêmes de la décision que cette dernière comporte un fondement juridique tenant à l'interdiction d'un tel projet sur les parcelles classées en zone A et N du PLU de la commune. Par suite, et en conséquence des mêmes motifs que ceux énoncés au point 3, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation doit être écarté.

18. En second lieu, aux termes de l'article R. 151-28 du code de l'urbanisme : " Les destinations de constructions prévues à l'article R. 151-27 comprennent les sous-destinations suivantes : / 1° Pour la destination " exploitation agricole et forestière " : exploitation agricole, exploitation forestière ; / 2° Pour la destination " habitation " : logement, hébergement ; / 3° Pour la destination " commerce et activités de service " : artisanat et commerce de détail, restauration, commerce de gros, activités de services où s'effectue l'accueil d'une clientèle, cinéma, hôtels, autres hébergements touristiques () ".

19. Le règlement du PLU de la commune de Prémanon précise que la destination " habitation " comporte une sous destination " logement " qui comprend les maisons individuelles et les " hébergements de types gîtes, chambres d'hôtes proposant un accueil inférieur à 15 lits (y compris les lits des habitants propriétaires) ", les logements de plus de quinze lits étant des " hébergements hôteliers et touristiques ", sous-destination de la destination " commerce et activités de service ".

20. Il ressort des pièces du dossier que le projet de M. E et de M. C prévoit la création de cabanes comportant 40 lits dans des parcelles classées en zone N et A du PLU. Ainsi, comme le mentionne le certificat d'urbanisme négatif délivré le 18 mars 2021 et contrairement à ce que font valoir les requérants, cette opération constitue une opération de construction d'un hébergement dédié au tourisme, se classant dès lors dans la destination " commerce et activités de service " du PLU. En conséquence, le moyen tiré de l'erreur de qualification juridique des faits doit être écarté.

21. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la commune de Prémanon, M. E et Mme C ne sont pas fondés à demander l'annulation des certificats d'urbanisme des 7 décembre 2020 et 18 mars 2021 ainsi que de la décision rejetant implicitement leur recours gracieux dirigé contre le certificat d'urbanisme du 7 décembre 2020. Leurs conclusions aux fins d'annulation doivent, par suite, être rejetées.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

22. Le présent jugement, qui rejette les conclusions aux fins d'annulation présentées par M. E et Mme C, n'appelle, par lui-même, aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions aux fins d'injonction présentées par les requérants doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Prémanon, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, le versement de la somme que demandent M. E et Mme C au titre des frais qu'ils ont exposés et qui ne sont pas compris dans les dépens.

24. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. E et de Mme C le versement de la somme que demande la commune de Prémanon au titre de ces mêmes frais.

DECIDE :

Article 1er : La requête de M. E et de Mme C est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Prémanon au titre de l'article L. 761-1 du code de l'urbanisme sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A E, à Mme F C et à la commune de Prémanon.

Délibéré après l'audience du 1er septembre 2022 à laquelle siégeaient :

- Mme Grossrieder, présidente,

- Mme Besson, conseillère,

- M. Seytel, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 septembre 2022.

La présidente-rapporteure,

S. GL'assesseure la plus ancienne,

M. BLa greffière,

C. Quelos

La République mande et ordonne au préfet du Jura, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme,

La greffière