Tribunal Administratif de Besançon — Décision N° TA25-2201131

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 29 juin 2022, l'association CCDH (commission des citoyens pour les droits de l'homme) demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite du directeur général du centre hospitalier de Saint-Rémy refusant de lui communiquer la copie du registre de contention et d'isolement de l'établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2020 et le rapport annuel établi pour l'année 2020 par l'établissement rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention ;

2°) d'enjoindre au centre hospitalier de Saint-Rémy de lui communiquer ces documents sans occultation de l'identifiant anonymisé des patients, des mentions relatives au début, à la fin et à la durée des mesures d'isolement et de contention, mais sans les mentions permettant d'identifier les professionnels de santé, à compter de la notification du jugement et sous astreinte de 200 euros par jour de retard, en application des articles L. 911-1 et L. 911-3 du code de justice administrative ;

3°) de mettre à la charge du centre hospitalier de Saint-Rémy une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- sa requête est recevable ;

- la liberté d'accès aux documents administratifs est au nombre des garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ; elle est garantie par l'article 15 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen, par l'article 10 de la convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le rapport annuel établi en application de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique et de l'instruction ministérielle du 29 mars 2017 est un document administratif communicable dans son intégralité, sans occultation ;

- le registre des contentions et isolements est un document administratif communicable, sous réserve de l'occultation des données susceptibles de porter atteinte à la vie privée des personnes mentionnées ; l'association demande communication de ce registre sans les mentions permettant d'identifier les personnels de santé ; en revanche, elle a besoin d'obtenir communication du registre sans occultation des identifiants anonymisés des patients ; l'absence de ces éléments rendrait le registre inexploitable et porterait atteinte au droit d'accès aux documents administratifs ; la communication de l'identifiant anonymisé des patients ne porte pas atteinte à la vie privée des patients mais est indispensable pour permettre à l'association de poursuivre son objectif statutaire de défense des patients contre les abus qu'ils peuvent subir en matière d'isolement et de contention ;

- l'identifiant anonymisé du patient doit obligatoirement figurer sur le registre pour que l'objectif de traçabilité institué par le législateur puisse être atteint.

Par un mémoire en défense, enregistrés le 29 juillet 2022, l'Association hospitalière de Bourgogne- Franche-Comté, représentée par Me Bernard, conclut :

- 1°) au rejet de la requête ;

- 2°) à la condamnation de la requérante à une amende pour recours abusif à hauteur de 3 000 euros sur le fondement de l'article R. 741-12 du code de justice administrative.

- 3°) à ce qu'il soit mis à la charge de l'association CCDH d'une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable dès lors que la direction générale du centre hospitalier spécialisé Saint-Rémy n'ayant pas de personnalité morale, et constituant un établissement de l'A.H.B.F.C., seule cette dernière est susceptible d'être attraite devant le tribunal administratif ;

- la requête est tardive car la décision acquise le 17 septembre devait faire l'objet d'un recours avant le 17 novembre ;

- faute d'être intervenu dans le délai, l'avis de la CADA est nul et non avenu en application de l'article R 343-3 du code des relations du public et de l'administration ;

- l'AHBFC n'ayant pas été valablement mise en demeure par la CCDH, aucune décision de refus n'est opposable à cette dernière, de sorte qu'elle ne pouvait saisir la CADA au visa de

l'article précité ;

- l'association ne justifie pas de sa personnalité morale et donc de sa capacité à agir en justice ; étant une organisation sectaire, elle ne peut justifier d'aucun intérêt lésé ;

- subsidiairement la demande est abusive ;

- le législateur n'a pas entendu conférer un droit d'accès à ces documents à une organisation sectaire ; le juge des libertés et de la détention pratique un contrôle sur les mesures de contention et d'isolement ;

- l'occultation de l'identifiant anonymisé du patient est indispensable ;

- il n'y a pas d'atteinte à la liberté d'expression de la requérante mais un détournement du droit d'accès aux documents administratifs.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de la santé publique ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme Grossrieder, présidente, en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Après avoir, au cours de l'audience publique, présenté son rapport et entendu :

- les conclusions de M. Pernot, rapporteur public,

- et les observations de Me Descarpentries, représentant la CCDH.

Considérant ce qui suit :

1. Par un courriel du 17 juillet 2021, l'association " Commission des citoyens pour les droits de l'homme " (CCDH) a demandé au centre hospitalier de Saint-Rémy et Nord Franche-Comté de lui communiquer la copie du registre de contention et d'isolement de l'établissement établi du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2020 et le rapport annuel établi pour l'année 2020 par l'établissement rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention. En l'absence de réponse, l'association CCDH a saisi le 9 septembre 2021 la commission d'accès aux documents administratifs qui, le 25 novembre 2021, a rendu un avis favorable, sous certaines réserves, à la communication du registre de contention et d'isolement et du rapport annuel prévus par l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique. Le silence de l'administration après la notification de cet avis a fait naître une décision implicite qui s'est substituée au premier refus.

Sur les fins de non-recevoir opposée en défense :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ". Aux termes de l'article L. 300-2 de ce code : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargés d'une telle mission () ". Aux termes de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration " Lorsqu'une administration mentionnée à l'article L. 300-2 est saisie d'une demande de communication portant sur un document administratif qu'elle ne détient pas mais qui est détenu par une autre administration mentionnée au même article, elle la transmet à cette dernière et en avise l'intéressé. ". Aux termes de l'article R. 311-12 du même code : " Le silence gardé par l'administration, saisie d'une demande de communication de documents en application de l'article L. 311-1, vaut décision de refus ". Aux termes de l'article R. 311-13 du même code : " Le délai au terme duquel intervient la décision mentionnée à l'article R. 311-12 est d'un mois à compter de la réception de la demande par l'administration compétente ". Lorsqu'une administration est saisie d'une demande de communication portant sur un document administratif qu'elle ne détient pas et qu'elle estime être détenue par une autre administration, elle est tenue de la transmettre à cette dernière et d'en aviser l'intéressé. À l'issue des délais fixés par les dispositions précitées qui courent à compter de la date de sa réception par l'administration initialement saisie, la demande est réputée avoir été implicitement rejetée par l'administration qui détient le document en cause, que cette demande lui ait été ou non transmise.

3. Il résulte de ce qui précède que la demande de l'association CCH, même adressée à tort à un service hospitalier dépourvu de la personnalité juridique, est réputée avoir été implicitement rejetée par l'association hospitalière de Bourgogne- Franche-Comté.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 112-3 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute demande adressée à l'administration fait l'objet d'un accusé de réception. / () ". Aux termes de l'article L. 112-6 du même code : " Les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications exigées par la réglementation. / () ". Aux termes de l'article L. 412-3 de ce code : " La décision soumise à recours administratif préalable obligatoire est notifiée avec l'indication de cette obligation ainsi que des voies et délais selon lesquels ce recours peut être exercé. / () ". L'article R. 112-5 de ce code dispose : " L'accusé de réception prévu par l'article L. 112-3 comporte les mentions suivantes : / 1° La date de réception de la demande et la date à laquelle, à défaut d'une décision expresse, celle-ci sera réputée acceptée ou rejetée ; / 2° La désignation, l'adresse postale et, le cas échéant, électronique, ainsi que le numéro de téléphone du service chargé du dossier ; / 3° Le cas échéant, les informations mentionnées à l'article L. 114-5, dans les conditions prévues par cet article. / Il indique si la demande est susceptible de donner lieu à une décision implicite de rejet ou à une décision implicite d'acceptation. Dans le premier cas, l'accusé de réception mentionne les délais et les voies de recours à l'encontre de la décision. Dans le second cas, il mentionne la possibilité offerte au demandeur de se voir délivrer l'attestation prévue à l'article L. 232-3. ". Aux termes de l'article R. 343-3 du code des relations entre le public et l'administration : " La commission notifie son avis à l'intéressé et à l'administration mise en cause, dans un délai d'un mois à compter de l'enregistrement de la demande au secrétariat. Cette administration informe la commission, dans le délai d'un mois qui suit la réception de cet avis, de la suite qu'elle entend donner à la demande. ". Aux termes de l'article R. 343-4 du même code : " Le silence gardé pendant le délai prévu à l'article R. 343-5 par l'administration mise en cause vaut décision de refus ". Aux termes de l'article R. 343-5 de ce code : " Le délai au terme duquel intervient la décision implicite de refus mentionnée à l'article R. 343-4 est de deux mois à compter de l'enregistrement de la demande de l'intéressé par la commission ".

5. Il résulte de ces dispositions qu'en matière de communication de documents administratifs, pour que les délais prévus aux articles R. 311-12, R. 311-13 et R. 311-15 du code des relations entre le public et l'administration soient opposables, la notification de la décision administrative de refus, ou l'accusé de réception de la demande l'ayant fait naître si elle est implicite, doit nécessairement mentionner l'existence d'un recours administratif préalable obligatoire devant la CADA, ainsi que les délais selon lesquels ce recours peut être exercé. En revanche, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose à l'autorité administrative mise en cause d'informer le demandeur du recours contentieux qu'il peut former auprès de la juridiction administrative et des délais y afférents, si la décision de refus est confirmée après la saisine de cette commission. L'absence de telles mentions a seulement pour effet de rendre inopposables les délais prévus, pour l'exercice du recours contentieux, par les articles R. 311-12, R. 311-13 et R. 311-15 du code des relations entre le public et l'administration, d'une part, et aux articles R. 343-3 à R. 343-5 de ce même code, d'autre part.

6. En l'espèce, il n'est pas établi que l'association requérante ait été clairement informée des conditions de naissance d'une décision implicite lors de sa demande initiale de communication dès lors qu'il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle aurait été destinataire d'un accusé de réception de la part du centre hospitalier, dans les conditions prévues par les dispositions citées au point 2. Au surplus, ni l'accusé de réception électronique de la CADA, ni le courrier portant accusé réception de la demande d'avis, ne comportent ces informations. En outre, l'existence de la décision implicite attaquée n'est pas davantage mentionnée dans les échanges postérieurs à sa naissance entre le centre hospitalier et l'association requérante, de sorte que la preuve d'une connaissance, par celle-ci, de l'existence d'une décision implicite de rejet ne pouvait résulter du seul écoulement du temps depuis la présentation de sa demande. Par suite, les fins de non-recevoir opposées par l'Association hospitalière de Bourgogne- Franche-Comté et tirées de la tardiveté de la requête, de la saisine d'un service dépourvu de personnalité morale et de la caducité de l'avis de la CADA, doivent être écartées.

7. En dernier lieu, comme il résulte notamment des articles L. 300-1 et L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration, l'association, déclarée à la préfecture de Paris le 14 décembre 1974 et disposant de la personnalité morale, n'a en principe pas à se prévaloir d'un intérêt particulier à obtenir communication des documents demandés, notamment au regard de ses statuts. Aucun défaut d'intérêt à agir ni aucune incapacité ne sauraient donc lui être opposés en l'espèce.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

8. En premier lieu, aux termes de l'article L. 3222-5-1 du code de santé publique, issu de la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 : " L'isolement et la contention sont des pratiques de dernier recours. Il ne peut y être procédé que pour prévenir un dommage immédiat ou imminent pour le patient ou autrui, sur décision d'un psychiatre, prise pour une durée limitée. Leur mise en œuvre doit faire l'objet d'une surveillance stricte confiée par l'établissement à des professionnels de santé désignés à cette fin. / Un registre est tenu dans chaque établissement de santé autorisé en psychiatrie et désigné par le directeur général de l'agence régionale de santé pour assurer des soins psychiatriques sans consentement en application du I de l'article L. 3222-1. Pour chaque mesure d'isolement ou de contention, ce registre mentionne le nom du psychiatre ayant décidé cette mesure, sa date et son heure, sa durée et le nom des professionnels de santé l'ayant surveillée. Le registre, qui peut être établi sous forme numérique, doit être présenté, sur leur demande, à la commission départementale des soins psychiatriques, au Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires. / L'établissement établit annuellement un rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention, la politique définie pour limiter le recours à ces pratiques et l'évaluation de sa mise en œuvre. Ce rapport est transmis pour avis à la commission des usagers prévue à l'article L. 1112-3 et au conseil de surveillance prévu à l'article L. 6143-1 ".

9. Comme l'a relevé la CADA dans son avis du 25 novembre 2021, le registre des mesures d'isolement et de contention ainsi que le rapport annuel rendant compte de ces pratiques, qui sont produits et détenus par les établissements de santé dans le cadre de leur mission de service public, constituent des documents administratifs et sont donc communicables en application des dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration sous réserve, le cas échéant, et conformément à l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration, de l'occultation des mentions dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée de personnes physiques ou qui feraient apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice, tels que les éléments permettant d'identifier les patients concernés.

10. Les dispositions de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, citées au point 8 qui prévoient, d'une part, que le registre de contention et d'isolement doit être présenté, sur leur demande, à la commission départementale des soins psychiatriques, au Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires et, d'autre part, que le rapport annuel rendant compte de ces pratiques est transmis pour avis à la commission des usagers et au conseil de surveillance de l'établissement, n'ont ni pour objet ni pour effet de soustraire ces documents aux règles du code des relations entre le public et l'administration régissant le droit d'accès aux documents administratifs.

11. Ainsi, en ce qui concerne les noms des professionnels de santé qui sont consignés dans le registre en application de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, ces derniers n'ont, en principe, pas à faire l'objet d'une occultation, cette mention n'étant pas couverte par le secret de la vie privée, s'agissant de personnels de santé intervenant dans le cadre de leurs fonctions dans une structure publique. Il en va différemment s'il apparaît que la divulgation de l'identité d'un de ces professionnels est susceptible de révéler de sa part un comportement dont la divulgation serait susceptible de lui porter préjudice, ou s'il apparaît que l'administration requise peut légitimement craindre que la divulgation de l'identité d'un professionnel de santé pourrait conduire à des représailles ciblées sur cette personne et, ce faisant, conduire à porter atteinte à la sécurité publique ou à la sécurité des personnes. Toutefois, il ressort des pièces des dossiers que l'association requérante renonce à connaître l'identité des professionnels de santé figurant sur le registre. Dans ces conditions, les documents sollicités devront être communiqués après occultation du nom des personnels soignants.

12. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier et il n'est pas démontré que la mention de l'identifiant anonymisé des patients permettrait d'identifier ces derniers et, ainsi, pourrait porter atteinte à la protection de leur vie privée, au secret médical ou pourrait faire apparaître leur comportement et, ce faisant, pourrait leur porter préjudice. Cet identifiant non nominatif doit être distingué d'un " identifiant permanent du patient ", dit A, mention dont l'occultation s'impose.

13. En second lieu, aux termes de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration : " () L'administration n'est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique ".

14. Il ne ressort pas des pièces des dossiers que les demandes adressées au centre hospitalier spécialisé défendeur auraient eu pour objet ou pour effet de perturber son fonctionnement ou de faire peser sur cet établissement une charge disproportionnée au regard des moyens dont il dispose. La circonstance que l'association requérante manifeste une hostilité notoire, non pas seulement aux modalités de la prise en charge hospitalière de la psychiatrie mais, en réalité, au principe même de cette prise en charge, n'est pas de nature à la priver du droit à la communication de ces documents qu'elle tient de l'article L. 300-1 du code des relations entre le public et l'administration. La demande de la CCDH ne revêt dès lors pas un caractère abusif.

15. Il résulte de ce qui précède que l'association requérante est fondée à demander l'annulation de la décision implicite par laquelle l'Association hospitalière de Bourgogne- Franche-Comté a refusé de lui communiquer une copie du registre des mesures d'isolement et de contention établi pour la période du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2020 ainsi qu'une copie du rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention établi pour l'année 2020, sous réserve toutefois, d'une part, de l'occultation des données concernant les personnels de santé et, d'autre part, en ce qui concerne les patients, que les registres ne contiennent que les données personnelles prévues par l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique.

Sur les conclusions à fin d'injonction sous astreinte :

16. L'exécution du jugement à intervenir implique nécessairement qu'il soit enjoint à l'Association hospitalière de Bourgogne- Franche-Comté de communiquer à l'association requérante, dans un délai qu'il y a lieu de fixer à trois mois à compter de la notification de ce jugement, d'une part, une copie du registre des mesures d'isolement et de contention établi pour la période du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2020 et, d'autre part, une copie du rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention établi pour l'année 2020 par l'établissement. Ces documents occulteront tous éléments, nominatifs comme non nominatifs, permettant d'identifier les patients ainsi que les médecins et autres personnels de santé concernés. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article R. 741-12 du code de justice administrative :

17. Aux termes de l'article R. 741-12 du code de justice administrative : " Le juge peut infliger à l'auteur d'une requête qu'il estime abusive une amende dont le montant ne peut excéder 10 000 euros. ". La faculté prévue par les dispositions précitées de l'article R. 741-12 du code de justice administrative constitue un pouvoir propre du juge. Les conclusions du CH Saint Rémy tendant à ce qu'une amende pour recours abusif soit infligée à la CCDH, défendeur sont donc irrecevables.

Sur les frais liés au litige :

18. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. "

19. Ces dispositions font obstacle à ce que la somme demandée à ce titre par l'Association hospitalière de Bourgogne- Franche-Comté soit mise à la charge de l'association CCDH qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Association hospitalière de Bourgogne- Franche-Comté la somme que la commission des citoyens pour les droits de l'Homme demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La décision implicite par laquelle le directeur l'Association hospitalière de Bourgogne- Franche-Comté a maintenu son refus de communiquer la copie des registres de contention et d'isolement de l'établissement établis du 1er janvier au 31 décembre 2020 et ainsi que le rapport annuel établi pour l'année 2020 relatifs aux pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention au sein de cet établissement, sont annulées.

Article 2 : Il est enjoint à l'Association hospitalière de Bourgogne- Franche-Comté de procéder à la communication à l'association CCDH des documents visés à l'article 1er selon les modalités prévues aux points 11 et 12 du présent jugement, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à l'association CCDH et à l'Association hospitalière de Bourgogne Franche-Comté.

Une copie de ce jugement sera transmise, pour information à la commission d'accès aux documents administratifs.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 décembre 2022.

La magistrate désignée,

S. GROSSRIEDERLa greffière,

N. VIENNET

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Saône, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière