Tribunal Administratif de Besançon — N° TA25-2202040

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 14 décembre 2022 et 6 juin 2023, les associations Ferus, One Voice et Pôle Grands Prédateurs, représentées par Me Bronzani, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté n° 25-2022-10-10-00004 du 10 octobre 2022 par lequel le préfet du Doubs a autorisé le GAEC de la Vie Pont à effectuer des tirs de défense simple en vue de la défense de son troupeau d'ovins contre la prédation du loup, canis lupus ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- l'arrêté du 10 octobre 2022 méconnaît le III de l'article 6 de l'arrêté ministériel du 23 octobre 2020 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup, en raison de l'absence d'étude au cas par cas permettant de reconnaitre le troupeau comme non protégeable ;

- il méconnaît l'article 31 de ce même arrêté ministériel du 23 octobre 2020 en l'absence de désignation d'une zone non protégeable ;

- il méconnaît l'article L. 411-2 4° du code de l'environnement, en raison de l'atteinte au maintien du loup dans un état de conservation favorable ;

- il est illégal du fait de l'illégalité et de l'inopposabilité de la note technique du 28 juin 2019 établissant le caractère non protégeable des troupeaux bovins et équins ;

- il méconnaît l'article L. 411-2 4° du code de l'environnement, les trois conditions tenant à l'absence de solution alternative satisfaisante, au maintien dans un état de conservation favorable et à la justification de mesure de protection suffisante n'étant pas remplies.

Par des mémoires en défenses enregistrés les 18 avril et 18 août 2023, le préfet du Doubs conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par les associations requérantes ne sont pas fondés.

En application des dispositions de l'article R. 222-17 du code de justice administrative, la présidente du tribunal a désigné Mme Diebold, première conseillère, pour présider la première chambre du tribunal, en cas de vacance ou d'empêchement.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 ;

- l'arrêté ministériel du 23 octobre 2020 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup ;

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Goyer-Tholon, conseillère ;

- les conclusions de Mme Guitard, rapporteure publique ;

- et les observations de Me Bronzani pour les associations requérantes, et de M. A pour la préfecture du Doubs.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 10 octobre 2022, le préfet du Doubs a autorisé le GAEC de la Vie Pont à effectuer des tirs de défense simple en vue de la défense de son troupeau d'ovins contre la prédation du loup. Les associations Ferus, One Voice et Pôle Grands Prédateurs demandent l'annulation de cet arrêté.

Sur le cadre juridique applicable au litige :

2. Aux termes de l'article 12 de la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, dite " directive Habitats " : " 1. Les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour instaurer un système de protection stricte des espèces animales figurant à l'annexe IV point a), dans leur aire de répartition naturelle, interdisant : a) toute forme de capture ou de mort intentionnelle de spécimens de ces espèces dans la nature ; b) la perturbation intentionnelle de ces espèces, notamment durant la période de reproduction et de dépendance () ". Le loup est au nombre des espèces figurant au point a) de cette annexe IV de la directive. L'article 16 de la même directive énonce toutefois : " 1. A condition qu'il n'existe pas une autre solution satisfaisante et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle, les Etats membres peuvent déroger aux dispositions des articles 12, 13, 14 et de l'article 15 points a) et b) : () b) pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l'élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d'autres formes de propriété ".

3. Aux termes du I de l'article L. 411-1 du code de l'environnement, pris pour la transposition des dispositions précitées de la directive du 21 mai 1992 : " Lorsqu'un intérêt scientifique particulier, le rôle essentiel dans l'écosystème ou les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation () d'espèces animales non domestiques () et de leurs habitats, sont interdits : 1° () la mutilation, la destruction, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d'animaux de ces espèces () ". Aux termes de l'article L. 411-2 du même code, pris pour la transposition de l'article 16 de cette même directive : " I. - Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions dans lesquelles sont fixées : 1° La liste limitative des habitats naturels, des espèces animales non domestiques () ainsi protégés ; 2° La durée et les modalités de mise en œuvre des interdictions prises en application du I de l'article L. 411-1 ; 3° La partie du territoire sur laquelle elles s'appliquent () ; 4° La délivrance de dérogations aux interdictions mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l'article L. 411-1, à condition qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante, pouvant être évaluée par une tierce expertise menée, à la demande de l'autorité compétente, par un organisme extérieur choisi en accord avec elle, aux frais du pétitionnaire, et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle : / a) Dans l'intérêt de la protection de la faune et de la flore sauvages et de la conservation des habitats naturels ; b) Pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l'élevage () et à d'autres formes de propriété ". Pour l'application de ces dernières dispositions, l'article R. 411-1 du code de l'environnement prévoit que la liste des espèces animales non domestiques faisant l'objet des interdictions définies à l'article L. 411-1 est établie par arrêté conjoint du ministre chargé de la protection de la nature et du ministre chargé de l'agriculture. L'article R. 411-6 du même code précise : " Les dérogations définies au 4° de l'article L. 411-2 sont accordées par le préfet, sauf dans les cas prévus aux articles R. 411-7 et R. 411-8. / () ". Le 2° de l'article R. 411-13 de ce code prévoit que les ministres chargés de la protection de la nature et de l'agriculture fixent par arrêté conjoint, pris après avis du Conseil national de la protection de la nature, " () si nécessaire, pour certaines espèces dont l'aire de répartition excède le territoire d'un département, les conditions et limites dans lesquelles les dérogations sont accordées afin de garantir le respect des dispositions du 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement ".

4. En application de ces dispositions, un arrêté du 23 octobre 2020 a fixé les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup en vue de la protection des troupeaux domestiques pour y prévenir la survenue de dommages importants. Cet arrêté fixe le cadre des opérations de destruction, notamment des tirs de défense, simple ou renforcée, mis en œuvre sur les pâturages, surfaces, les parcours mis en valeur par le bénéficiaire de la dérogation et à proximité immédiate du troupeau concerné.

Sur la légalité de l'arrêté du 10 octobre 2022 :

5. Aux termes de l'article 6 de l'arrêté ministériel du 23 octobre 2020 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus) : " I. - Le préfet de département détermine les bénéficiaires auxquels des dérogations sont accordées (éleveurs exploitant à titre individuel ou sous forme sociétaire, groupements pastoraux, ou propriétaires publics ou privés d'une exploitation agricole d'élevage mettant en valeur des surfaces pâturées, présidents de société de chasse, responsables de battues aux grands gibiers). / () III. - On entend par " mise en œuvre " des mesures de protection, l'installation effective et proportionnée de moyens de prévention de la prédation par le loup dans le cadre de l'opération de protection de l'environnement dans les espaces ruraux portant sur la protection des troupeaux contre la prédation, en application de l'arrêté du 28 novembre 2019 susvisé, ou de mesures jugées équivalentes par les directions départementales des territoires (DDT) et des territoires et de la mer (DDTM). / Sur la base d'une analyse technico-économique réalisée au cas par cas et soumise pour avis au préfet coordonnateur du plan national d'actions sur le loup, un ou plusieurs troupeaux ou une partie d'un troupeau peuvent être reconnus comme ne pouvant être protégés par le préfet de département. ". Aux termes de l'article 14 du même arrêté : " Les tirs de défense simple peuvent intervenir dès lors que des mesures de protection sont mises en œuvre ou que le troupeau est reconnu comme ne pouvant être protégé au sens du III de l'article 6. ".

6. Il résulte des dispositions citées au points 3° et 5° qu'il appartient à l'autorité administrative, lorsqu'elle déroge aux interdictions mentionnées au 1° de l'article L. 411-1, d'apporter la preuve que les trois conditions cumulatives tenant à l'absence de solution alternative satisfaisante, au maintien dans un état de conservation favorable et à la justification de la dérogation par l'un des motifs qu'il fixe, sont remplies. Ces dérogations doivent être limitées, par une motivation précise et adéquate, à ce qui est strictement proportionné et nécessaire aux objectifs poursuivis. En cas de contestation, il appartient à l'autorité administrative d'apporter la preuve de ce que les conditions permettant d'accorder une dérogation sont remplies.

7. En l'espèce, pour accorder l'autorisation au GAEC de la Vie Pont d'effectuer des tirs de défense simple en vue de la défense de son troupeau d'ovins contre la prédation du loup, le préfet du Doubs s'est fondé, notamment, sur la nécessité de prévenir des " dommages importants " et la présence de " mesures de protection " au sens des dispositions précitées. Le préfet du Doubs fait notamment valoir que deux attaques attribuées au loup ont visé le troupeau de bovins du GAEC de la Vie Pont les 8 et 14 octobre 2022, et que des attaques ont visé les ovins en 2011. Toutefois, il résulte des pièces du dossier que les deux troupeaux en question sont distincts, géographiquement proches mais séparés l'un de l'autre par une route départementale, et que les deux récentes attaques de loup n'ont visé que le troupeau de bovins, situé à proximité d'un bois. Le troupeau d'ovins, qui se situe sur une zone de pâturage moins boisée, n'a pas subi d'attaque depuis plus de treize ans. Ainsi, dès lors que seul le troupeau d'ovins est concerné par l'arrêté attaqué et en l'absence de tout autre élément mettant en évidence un risque d'attaque pesant sur ce troupeau, le critère tenant à la prévention de dommages importants n'est pas rempli. Au surplus, si le préfet du Doubs affirme que des mesures de protection au sens des dispositions précitées ont été mises en place, il n'en n'apporte pas la preuve, qui lui incombe. Par suite, les associations requérantes sont fondées à soutenir que l'arrêté attaqué est entaché d'illégalité.

8. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que les associations requérantes sont fondées à demander l'annulation de l'arrêté attaqué.

Sur les frais liés au litige :

9. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le versement aux associations requérantes d'une somme totale de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté n° 25-2022-10-10-00004 du 10 octobre 2022, par lequel le préfet du Doubs a autorisé le GAEC de la Vie Pont à effectuer des tirs de défense simple en vue de la défense de son troupeau d'ovins contre la prédation du loup, est annulé.

Article 2 : L'Etat versera aux associations Ferus, One Voice et Pôle Grands Prédateurs une somme totale de 1 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié aux associations Ferus, One Voice et Pôle Grands Prédateurs et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera transmise, pour information, au préfet du Doubs et au GAEC de la Vie Pont.

Délibéré après l'audience du 28 mai 2024, à laquelle siégeaient :

- Mme Diebold, première conseillère faisant fonction de présidente ;

- Mme Goyer-Tholon, conseillère ;

- Mme Kiefer, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 juin 2024.

La rapporteure,

C. Goyer-Tholon

La première conseillère faisant fonction de présidente,

N. DieboldLa greffière,

E. Cartier

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires., en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière