Tribunal Administratif de Besançon — Décision N° TA25-2300786

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 9 mai 2023 et 18 octobre 2024, le groupe hospitalier de la Haute-Saône (GH 70), représenté par Me Brocheton, demande au tribunal :

1°) d'enjoindre au syndicat CFDT santé sociaux de la Haute-Saône de libérer sans délai le bureau n° 27 du bâtiment " administration " du centre hospitalier de Gray, sous astreinte de 250 euros par jour de retard à compter de la notification du jugement à intervenir ;

2°) de mettre à la charge de syndicat CFDT santé sociaux de la Haute-Saône la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le syndicat CFDT santé sociaux de la Haute-Saône occupe sans droit ni titre le bureau n° 27 du bâtiment " administration " du centre hospitalier de Gray ;

- un autre local est mis à la disposition du syndicat depuis le 20 octobre 2022 au plus tard, à savoir le bureau n° 22 situé dans le bâtiment " administration " du centre hospitalier de Gray ;

- la libération des lieux par ledit syndicat ne porte pas atteinte à la liberté syndicale.

Par un mémoire en défense enregistré le 23 septembre 2024 et un mémoire enregistré le 2 avril 2025 non communiqué, le syndicat CFDT santé sociaux de la Haute-Saône, représenté par Me Brey, conclut au rejet de la requête et, en outre, à ce que le GH 70 lui verse une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- la requête est irrecevable dès lors qu'elle ne tend pas à l'annulation d'une décision administrative mais uniquement à ce qu'une injonction soit adressée ;

- il occupe le bureau n° 27 après autorisation du GH 70 ;

- le nouveau bureau proposé est d'une surface insuffisante pour accueillir les activités du syndicat.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Goyer-Tholon, conseillère ;

- les conclusions de Mme Guitard, rapporteure publique ;

- et les observations de Me Brocheton, pour le GH 70, et de Me Brey, pour le syndicat CFDT santé sociaux de la Haute-Saône.

Considérant ce qui suit :

1. Le groupe hospitalier de la Haute-Saône (GH70) est implanté sur quatre sites principaux à Vesoul, Lure, Luxeuil et Gray et met pour chaque site à la disposition des organisations syndicales représentées en son sein, à savoir la CGT, Force Ouvrière et la CFDT, des locaux pour exercer leurs activités et recevoir leurs adhérents. Historiquement, s'agissant du site de Gray, le syndicat CFDT Santé sociaux de la Haute-Saône occupait des locaux d'une surface de 75 m2 au sein de l'Hôtel Dieu. Au cours de l'année 2022, la direction du GH70 a souhaité placer les organisations syndicales sur un pied d'égalité, s'agissant notamment de la superficie des locaux mis à disposition. Pour le site de Gray, la direction du GH70 a proposé aux trois organisations syndicales représentatives des bureaux au deuxième étage du bâtiment administration du centre hospitalier de Gray. A cette occasion, le syndicat CFDT santé sociaux de la Haute-Saône a décidé d'occuper le bureau n° 27, qui était vacant, au mois de juillet 2022. Cependant, ce bureau est situé à l'écart des bureaux 21 et 24 qui ont été attribués aux autres syndicats et d'une superficie de 21 m2 nettement supérieure aux 9 m2 des autres bureaux. La direction du GH70 a par conséquent demandé au syndicat CFDT santé sociaux de la Haute-Saône de déplacer son activité dans le bureau n° 22 situé dans le même bâtiment à côté de ceux des autres organisations syndicales par mesure d'équité. Face au refus réitéré du syndicat CFDT santé sociaux de la Haute-Saône de changer de bureau, le GH 70 demande au tribunal qu'il lui soit enjoint de quitter le bureau n° 27, sous astreinte.

Sur la compétence de la juridiction administrative :

2. Lorsque le juge administratif est saisi d'une demande tendant à l'expulsion d'un occupant d'une dépendance appartenant à une personne publique, il lui incombe, pour déterminer si la juridiction administrative est compétente pour se prononcer sur ces conclusions, de vérifier que cette dépendance relève du domaine public à la date à laquelle il statue. Il lui appartient de rechercher si cette dépendance a été incorporée au domaine public, en vertu des règles applicables à la date de l'incorporation, et, si tel est le cas, de vérifier, en outre, qu'à la date à laquelle il se prononce, aucune disposition législative ou, au vu des éléments qui lui sont soumis, aucune décision prise par l'autorité compétente n'a procédé à son déclassement.

3. Aux termes de l'article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l'usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public. ". Avant l'entrée en vigueur, le 1er juillet 2006, du code général de la propriété des personnes publiques, l'appartenance au domaine public d'un bien était, sauf si ce bien était directement affecté à l'usage du public, subordonnée à la double condition que le bien ait été affecté au service public et spécialement aménagé en vue du service public auquel il était destiné ou affecté à l'usage direct du public après, si nécessaire, son aménagement. Par ailleurs, un bien constitue un accessoire au domaine public en cas de lien physique et fonctionnel d'un bien appartenant au domaine public. Enfin, en l'absence de toute disposition en ce sens, l'entrée en vigueur du code général de la propriété des personnes publiques n'a pu, par elle-même, avoir pour effet d'entraîner le déclassement de dépendances qui appartenaient antérieurement au domaine public et qui, depuis le 1er juillet 2006, ne rempliraient plus les conditions désormais fixées par son article L. 2111-1.

4. En l'espèce, il est constant que le local en litige est situé dans l'enceinte du centre hospitalier de Gray, dont les bâtiments sont affectés au service public hospitalier et aménagés à cet effet. Il n'est pas contesté que le GH 70 en soit propriétaire et il ne ressort pas des pièces versées dans l'instance qu'il aurait fait l'objet d'un déclassement, de sorte qu'il doit être regardé comme constituant une dépendance du domaine public hospitalier, qu'il ait été édifié avant ou après l'entrée en vigueur du code général de la propriété des personnes publiques. Par suite, le présent litige ressortit à la compétence de la juridiction administrative.

Sur la fin de non-recevoir opposée par le syndicat CFDT santé sociaux de la Haute-Saône :

5. Aux termes de l'article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 ou l'utiliser dans des limites dépassant le droit d'usage qui appartient à tous ". Aux termes de l'article L. 1 du même code : " Le présent code s'applique aux biens et aux droits, à caractère mobilier ou immobilier, appartenant à l'État, aux collectivités territoriales et à leurs groupements, ainsi qu'aux établissements publics ".

6. Les autorités chargées de la police et de la conservation du domaine public sont tenues, par application des principes régissant la domanialité publique, de veiller à la conformité de son utilisation à sa destination et d'exercer à cet effet les pouvoirs qu'elles tiennent de la législation en vigueur pour faire cesser les occupations sans titre. L'autorité propriétaire ou gestionnaire du domaine public est recevable à demander au juge administratif l'expulsion de l'occupant irrégulier du domaine public. Par suite, la fin de non-recevoir soulevée par le syndicat CFDT santé sociaux de la Haute-Saône et tirée de l'irrecevabilité des conclusions en injonction présentées à titre principal doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d'expulsion :

7. Aux termes de l'article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 ou l'utiliser dans des limites dépassant le droit d'usage qui appartient à tous ". Aux termes de l'article L. 2122-2 de ce code : " L'occupation ou l'utilisation du domaine public ne peut être que temporaire. ". Aux termes de l'article L. 2122-3 de ce code : " L'autorisation mentionnée à l'article L. 2122-1 présente un caractère précaire et révocable. ". Il résulte de ces dispositions que nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public. Eu égard aux exigences qui découlent tant de l'affectation normale du domaine public que des impératifs de protection et de bonne gestion de ce domaine, l'existence de relations contractuelles en autorisant l'occupation privative ne peut se déduire de sa seule occupation effective, même si celle-ci a été tolérée par l'autorité gestionnaire et a donné lieu au versement de redevances domaniale. En conséquence, une convention d'occupation du domaine public ne peut être tacite et doit revêtir un caractère écrit.

8. Il résulte des principes rappelés au point 7 que la seule occupation effective du bureau n° 27 par le syndicat CFDT santé sociaux de la Haute-Saône ne saurait être regardée comme établissant l'existence d'une autorisation d'occupation du domaine public. En outre et en tout état de cause, une autorisation d'occupation du domaine public n'est délivrée qu'à titre précaire et révocable. Dès lors, à supposer même que le courriel du 21 juillet 2022 émanant de l'attachée référente administrative du site de Gray, concernant le déménagement du syndicat CFDT dans le bureau n° 27, puisse être considérée comme une telle autorisation, le GH 70 était en droit de la révoquer à tout moment pour attribuer au syndicat un autre local, et ce sans que la liberté syndicale y fasse obstacle ni l'importance de la représentativité dudit syndicat. Il est à cet égard sans incidence que le syndicat CFDT santé sociaux de la Haute-Saône dispose d'un droit à l'octroi de locaux distincts, dès lors qu'il résulte de l'instruction que le GH 70 met à sa disposition un autre bureau, au même titre que les deux autres organisations syndicales disposant de ce droit. Enfin, s'agissant d'une demande concernant l'expulsion d'un occupant sans titre du domaine public, le syndicat CFDT ne saurait utilement se prévaloir d'une rupture d'égalité dans l'attribution des bureaux, ou de l'existence d'une mesure de rétorsion et de discrimination syndicale eu égard à ses activités depuis l'automne 2022 qui l'ont conduit à s'opposer à la direction du GH70. Par suite, le syndicat CFDT santé sociaux de la Haute-Saône ne dispose d'aucun droit ni titre l'habilitant à occuper le bureau n° 27 du bâtiment " administration " du centre hospitalier de Gray.

9. Dès lors qu'il est constant que le syndicat CFDT santé sociaux de la Haute-Saône n'a pas quitté les lieux à la date du présent jugement, il y a lieu de lui enjoindre de libérer les lieux sans délai.

10. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte d'un montant de 50 euros par jour de retard, à compter de l'expiration d'un délai de huit jours après la notification du présent jugement.

Sur les frais liés au litige :

11. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du syndicat CFDT santé sociaux de la Haute-Saône le versement au GH 70 d'une somme au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

12. Le GH 70 n'étant pas, dans la présente instance, partie perdante, les conclusions présentées par le syndicat CFDT santé sociaux de la Haute-Saône au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : Il est enjoint au syndicat CFDT santé sociaux de la Haute-Saône de libérer le bureau n° 27 du bâtiment " administration " du centre hospitalier de Gray, sans délai, sous astreinte de 50 euros par jour de retard à compter de l'expiration d'un délai de huit jours après la notification du présent jugement.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 3 : Les conclusions du syndicat CFDT santé sociaux de la Haute-Saône présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié au groupement hospitalier de Haute-Saône et au syndicat CFDT santé sociaux de la Haute-Saône.

Délibéré après l'audience du 8 avril 2025, à laquelle siégeaient :

- Mme Michel, présidente ;

- Mme Goyer-Tholon, conseillère ;

- Mme Kiefer, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 mai 2025.

La rapporteure,

C. Goyer-Tholon

La présidente,

F. MichelLa greffière,

E. Cartier

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière