Tribunal Administratif de Besançon — Décision N° TA25-2301832

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 25 septembre 2023 et 18 juin 2024, M. D A, représenté par Me Tronche, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 24 juillet 2023 par lequel le maire de la commune des Granges Narboz s'est opposé à la déclaration préalable qu'il a déposée en vue de la construction d'une piscine enterrée ;

2°) d'enjoindre à la commune des Granges Narboz de prendre une décision de non-opposition à déclaration préalable ou, à défaut, de réexaminer sa demande dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement et ce, sous astreinte de 50 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune des Granges Narboz une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. A soutient que :

- il est titulaire d'une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable ;

- l'arrêté attaqué a été pris en méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration dès lors qu'il n'a pas été soumis au respect d'une procédure contradictoire préalable ;

- il est, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme, insuffisamment motivé dès lors qu'il n'est pas possible, à sa seule lecture, de connaitre les raisons pour lesquelles son projet ne respecterait pas les conditions posées par l'article UY 1 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune des Granges Narboz ;

- il est entaché d'une erreur de droit et d'une erreur d'appréciation dès lors que la piscine forme avec la maison, alors autorisée par un permis de construire du 30 novembre 2021, un ensemble indissociable de sorte que les conditions posées par l'article UY 1 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune des Granges Narboz n'ont pas été méconnues.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 28 novembre 2023 et 26 juin 2024, la commune des Granges Narboz, représentée par Me Maurin, conclut au rejet de la requête et, en outre, à ce que M. A lui verse une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune fait valoir que :

- le moyen tenant à l'existence d'une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable est irrecevable au motif que le débat était cristallisé ;

- les autres moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés ;

- subsidiairement, le projet litigieux ne constitue pas une extension limitée d'un bâtiment d'habitation.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Marquesuzaa,

- les conclusions de M. E,

- les observations de Me Tronche pour M. A et de Me Maurin pour la commune des Granges Narboz.

Considérant ce qui suit :

1. Le 12 juin 2023, M. A a déposé une déclaration préalable en vue de la construction d'une piscine enterrée d'une superficie de 30,4 mètres carrés sur une parcelle cadastrée située sur la commune des Granges Narboz. Par un arrêté du 24 juillet 2023, dont M. A demande l'annulation, le maire de la commune des Granges Narboz s'est opposé à cette déclaration préalable.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'État. / Le dossier joint à ces demandes et déclarations ne peut comprendre que les pièces nécessaires à la vérification du respect du droit de l'Union européenne, des règles relatives à l'utilisation des sols et à l'implantation, à la destination, à la nature, à l'architecture, aux dimensions et à l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords ainsi que des dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ou relevant d'une autre législation dans les cas prévus au chapitre V du présent titre. / () / Aucune prolongation du délai d'instruction n'est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. / () ".

3. S'agissant du dépôt et de l'instruction des déclarations préalables, l'article R. 423-22 du code de l'urbanisme prévoit que : " () le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ". L'article R. 423-23 du même code fixe à un mois le délai d'instruction de droit commun pour les déclarations préalables. L'article R. 423-38 dispose que : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du [livre IV de la partie réglementaire du code relatif au régime applicable aux constructions, aménagements et démolitions], l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception () indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". Aux termes de l'article R. 423-39 : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ". Aux termes de l'article R. 423-41 du même code dans sa rédaction issue du décret du 21 mai 2019 modifiant diverses dispositions du code de l'urbanisme pris pour l'application de la loi du 23 novembre 2018 : " Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R. 423-38 ou ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R. 423-23 à R. 423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R. 423-42 à R. 423-49 ". Enfin, l'article R. 424-1 du même code prévoit qu'à défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction, déterminé comme il vient d'être dit, le silence gardé par l'autorité compétente vaut décision de non-opposition à la déclaration préalable.

4. Il résulte de ces dispositions qu'à l'expiration du délai d'instruction tel qu'il résulte de l'application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code de l'urbanisme relatives à l'instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. En application de ces dispositions, le délai d'instruction n'est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l'expiration du délai d'instruction, sans qu'une telle demande puisse y faire obstacle.

5. En l'espèce, la demande de M. A du 12 juin 2023 a fait l'objet d'une demande de pièces complémentaires adressée à l'intéressé le 23 juin suivant par M. B C, vice-président de la communauté de communes du Grand Pontarlier en charge de l'urbanisme. A cet égard, le requérant soutient que M. C n'avait pas la compétence de réaliser une telle demande au motif qu'il n'est pas justifié de ce que le maire de la commune des Granges Narboz aurait délégué la signature des actes d'instruction en matière d'urbanisme au président de la communauté de communes du Grand Pontarlier ou au vice-président en charge de l'urbanisme. Toutefois, il ressort des pièces du dossier et notamment d'une délibération du 15 décembre 2024 du conseil municipal de la commune des Granges Narboz, que ce dernier a approuvé le transfert de la compétence relative à " l'instruction des autorisations d'occupation du sol à compter du 1er juillet 2015 " à la communauté de communes du Grand Pontarlier. Dans ces conditions, M. A n'est pas fondé à soutenir que la demande de pièces complémentaires qui lui a été adressée serait illégale et n'aurait pas eu pour effet d'interrompre le délai d'instruction de sa demande, ni, par conséquent, qu'il était titulaire d'une décision de non-opposition au 12 juillet 2023. Par suite, le moyen tiré de l'existence d'une décision de non-opposition à déclaration préalable doit être écarté, sans qu'il soit besoin d'examiner sa recevabilité.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Aux termes de l'article L. 211-2 du même code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits () ".

7. Il résulte de ce qui a été dit au point 5 que M. A n'était pas titulaire d'une décision de non-opposition à déclaration préalable. Dans ces conditions, le requérant n'est pas fondé à soutenir que l'arrêté litigieux doit être regardé comme un acte retirant cette décision qui aurait alors dû être soumis au respect d'une procédure contradictoire préalable. Par suite, ce moyen doit être écarté comme inopérant.

8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée () ". Aux termes de l'article A. 424-3 du même code : " L'arrêté indique, selon les cas ; / () / b) Si le permis est refusé ou si la déclaration préalable fait l'objet d'une opposition () ". Aux termes de l'article A. 424-4 de ce code : " Dans les cas prévus aux b à f de l'article A. 424-3, l'arrêté précise les circonstances de droit et de fait qui motivent la décision et indique les voies et délais de recours ".

9. En l'espèce, l'arrêté en litige vise le code de l'urbanisme et cite les dispositions du plan local d'urbanisme de la commune des Granges Narboz qui précisent que " la zone UY () autorise les constructions à usage d'habitation à condition que celles-ci soient destinées au gardiennage ". Dans ces conditions, la décision attaquée doit être regardée comme suffisamment motivée en droit. L'arrêté indique également que l'installation d'une piscine enterrée n'est pas nécessaire pour une maison de gardiennage. Il est ainsi suffisamment motivé en fait et ce, à supposer même que cette assertion relève d'une appréciation subjective. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme doit être écarté.

10. En quatrième lieu, aux termes de l'article UY1 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune des Granges Narboz : " Toutes les occupations et utilisations du sol sont interdites, sauf : " () / les constructions à usage d'habitation aux conditions cumulées : / - qu'elles soient destinées au gardiennage, à la surveillance, à la direction ou " au bon " fonctionnement des constructions et installations des activités autorisées, / - dans la limite d'un logement par entreprise, / la surface de plancher du logement né dépasse ni la moitié de la surface de planchers dédié à l'activité, ni 200 m2, / que ces constructions soient intégrées aux bâtiments principaux d'activités, / que l'installation des activités admises soit antérieure ou simultanée à la réalisation des constructions à usage d'habitation. / l'amélioration, la réhabilitation ou l'extension limitée des bâtiments d'habitation pré-existants à l'approbation du PLU, non liés aux activités admises ".

11. En l'espèce, pour refuser de délivrer une décision de non-opposition à déclaration préalable, le maire de la commune des Granges Narboz s'est fondé sur la circonstance que " l'installation d'une piscine enterrée n'est pas nécessaire pour une maison de gardiennage ". Toutefois, ainsi que le relève le requérant, ce motif n'est pas au nombre, notamment au regard des dispositions précitées, de ceux qui peuvent légalement justifier une telle décision. Ainsi, en justifiant sa décision pour un motif qui n'est pas prévu par les textes, le maire de la commune des Grandes Narboz a commis une erreur de droit. Par suite, ce moyen est fondé et doit être accueilli.

12. Toutefois, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

13. Pour établir que la décision attaquée était légale, la commune doit être regardée comme invoquant, dans son mémoire en défense, un autre motif tiré de ce que le projet ne constitue pas une extension d'un bâtiment d'habitation préexistant à l'approbation du plan local d'urbanisme de la commune des Granges Narboz, non liée aux activités admises.

14. Il ressort des pièces du dossier que, si la piscine litigieuse constitue une extension limitée d'un bâtiment d'habitation non liée aux activités admises, cette construction, alors autorisée en 2021, ne préexiste pas à l'approbation du plan local d'urbanisme de la commune des Granges Narboz approuvé en juin 2013. Il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif, lequel pouvait légalement fonder la décision en litige. Par suite, et dès lors que le requérant n'a été privé d'aucune garantie procédurale, il y a lieu d'accueillir la demande de substitution de motif.

15. En dernier lieu, le moyen tiré de l'erreur d'appréciation n'est pas assorti de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé. Par suite, ce moyen doit être écarté.

16. Il résulte de ce qui précède que M. A n'est pas fondé à demander l'annulation de l'arrêté du 24 juillet 2023.

Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :

17. Le présent jugement, qui rejette les conclusions aux fins d'annulation présentées par M. A, n'appelle, par lui-même, aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte présentées par le requérant doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune des Granges Narboz, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. A demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. A la somme demandée par la commune des Granges Narboz au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune des Granges Narboz présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. D A et à la commune des Granges Narboz.

Délibéré après l'audience du 5 septembre 2024, à laquelle siégeaient :

- Mme Grossrieder, présidente,

- M. Seytel, conseiller,

- Mme Marquesuzaa, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 septembre 2024.

La rapporteure,

A. MarquesuzaaLa présidente,

S. GrossriederLa greffière,

C. Quelos

La République mande et ordonne au préfet du Doubs en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière