Tribunal Administratif de Besançon — Décision N° TA25-2402046

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 24 octobre 2024, Mme B... A..., représentée par Me Guyon, demande au tribunal :

1°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 216 539 euros au titre des préjudices qu’elle estime avoir subis ;

2°) d’enjoindre à l’Etat de lui verser cette somme dans un délai deux mois à compter de la notification du présent jugement et sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Mme A... soutient que :

* elle est fondée à engager la responsabilité pour faute de l’Etat dès lors que :
- la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire a porté une atteinte grave et manifestement illégale à son droit à une vie privée et familiale, notamment son droit à l’épanouissement personnel, à une vie normale, à la santé et en raison de l’absence de toute rémunération lorsqu’elle était suspendue de ses fonctions,
- l’Etat n’a pas assuré l’équilibre entre le droit de propriété et la protection de la santé publique,
- l’Etat a tardé à lever l’obligation vaccinale,
- l’obligation vaccinale contre la covid-19 est disproportionnée compte tenu de la durée de la suspension de ses fonctions, des préjudices qu’elle a subis, des fonctions occupées et de l’insuffisance « de sécurité et de fiabilité » de la vaccination ;

* elle est fondée à engager la responsabilité sans faute de l’Etat dès lors qu’elle a subi des conséquences graves et importantes du fait de l’exécution de la loi du 5 août 2021 qui répondent aux conditions d’un préjudice spécial et anormal ;

* elle a subi des préjudices :
en raison de la perte de 20 mois de traitement, de ses droits à la retraite pendant la période au cours de laquelle elle a été suspendue de ses fonctions, de la perte de chance d’obtenir la nouvelle bonification indiciaire sur cette période, la prime « Segur », et de la perte de chance de cumuler des jours de congés payés,
en raison de la méconnaissance de l’obligation de reclassement, de l’absence d’avancement pendant sa suspension de fonctions et des frais engagés pour son reclassement, sa formation et son changement de poste,
d’impréparation, moral, liés aux troubles dans les conditions d’existence et d’anxiété ;

* il existe un lien de causalité entre ses préjudices et la faute de l’Etat ;

* elle a subi des préjudices qui doivent être évalués et indemnisés à hauteur de 216 395 euros

Par un mémoire en défense, enregistré le 2 octobre 2025, la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles conclut au rejet de la requête.

La ministre fait valoir que :
- les fautes alléguées par Mme A... ne sont pas établies ;
- le législateur n’a pas entendu indemniser le personnel suspendu de ses fonctions et en tout état de cause le préjudice de Mme A... ne présente pas un caractère anormal et spécial ;
- la réalité des préjudices allégués n’est pas établie.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales :
- la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ;
- le pacte international relatif aux droits civils et politiques signé à New York le 19 décembre 1966 ;
- le protocole additionnel de convention sur les droits de l'homme et la biomédecine, signée à Oviedo le 4 avril 1997 ;
- la directive (CE) n°2001/20 du Parlement européen et du Conseil du 4 avril 2001 ;
- la déclaration universelle sur la bioéthique des droits de l’Homme ;
- la déclaration d’Helsinki de l’association médicale mondiale signée en juin 1964 ;
- le loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ;
- le code général de la fonction publique ;
- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.


Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de M. Seytel,
- les conclusions de M. C....


Considérant ce qui suit :

Mme A..., recrutée en 2004 en qualité d’agent de service hospitalier, a été affectée en octobre 2020 à la direction des ressources économiques et logistiques de l’Hôpital Nord Franche-Comté. Par une décision du 10 septembre 2021, cet établissement l’a suspendue de ses fonctions à compter du 15 septembre 2021 en application de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire. Par un courrier daté du 24 octobre 2024, Mme A... a formé une demande indemnitaire préalable de l’Etat au titre des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait de la suspension de ses fonctions. Par la présente requête, elle demande la condamnation de l’Etat à lui verser la somme de 216 539 euros.

Sur la demande indemnitaire :

La responsabilité de l’Etat du fait des lois est susceptible d’être engagée, d’une part, sur le fondement de l’égalité des citoyens devant les charges publiques, pour assurer la réparation de préjudices nés de l’adoption d’une loi à la condition que cette loi n’ait pas entendu exclure toute indemnisation et que le préjudice dont il est demandé réparation, revêtant un caractère grave et spécial, ne puisse, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés, d’autre part, en raison des obligations qui sont les siennes pour assurer le respect des conventions internationales par les autorités publiques, pour réparer l’ensemble des préjudices qui résultent de l’intervention d’une loi adoptée en méconnaissance des engagements internationaux de la France.

En ce qui concerne la responsabilité pour faute :

En premier lieu, aux termes de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance ». Aux termes de l’article L. 711-2 du code général de la fonction publique : « Il n'y a pas service fait : / 1° Lorsque l'agent public s'abstient d'effectuer tout ou partie de ses heures de service (…) ».

La loi du 5 août 2021 a défini le champ de l’obligation de vaccination contre la covid-19 en retenant notamment pour objet de protéger les personnes accueillies par les établissements hospitaliers qui présentent une vulnérabilité particulière au virus de la covid-19. Il s’ensuit que suspendre temporairement le personnel exerçant dans un établissement de santé et qui n’aurait pas satisfait à l’obligation vaccinale contre la covid-19 ne saurait être regardé comme portant une atteinte disproportionnée au droit à une vie privée et familiale au regard de l’objectif de santé publique poursuivi. En outre, la décision de suspendre Mme A... de ses fonctions du 10 juillet 2021 n’avait pas pour effet de la contraindre à accepter de se faire vacciner. Enfin, en l’absence de service fait pendant la période au cours de laquelle Mme A... a été suspendue, celle-ci ne peut utilement soutenir qu’elle a été illégalement privée de sa rémunération. Par suite, la décision du 10 juillet 2021 n’a pas porté atteinte au droit à une vie privée et familiale normale de Mme A....

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 711-2 du code général de la fonction publique : « Il n'y a pas service fait : / 1° Lorsque l'agent public s'abstient d'effectuer tout ou partie de ses heures de service (…) ». En l’absence de service fait, un agent public n’a droit à aucune rémunération. Par suite, si, en exécution de la loi du 5 août 2021, Mme A... a été privée de sa rémunération pendant la période au cours de laquelle elle était suspendue de ses fonctions, la décision contestée n’a pas pour autant méconnu l’obligation d’un « équilibre entre le droit de propriété et la protection de la santé publique ».

En troisième lieu, aux termes de l’article 23-1 de la loi organique du 10 décembre 2009 relative à l'application de l'article 61-1 de la Constitution : « Devant les juridictions relevant du Conseil d'État ou de la Cour de cassation, le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est, à peine d'irrecevabilité, présenté dans un écrit distinct et motivé (…) ». En soutenant que les personnels soignants non vaccinés « subiront une discrimination puisqu’ils ne pourront plus exercer, rencontreront des difficultés d’accès à l’emploi et ne seront pas reclassés », Mme A... soutient que la loi du 5 août 2021 qui constitue la base légale de la décision du 10 juillet 2021 méconnaît le principe constitutionnel d’égalité. Or, à défaut d’être présenté dans un mémoire distinct, le moyen tiré de la méconnaissance par la loi d’un principe constitutionnel doit être écarté comme irrecevable.

En quatrième lieu, la seule circonstance que la Haute Autorité de Santé, qui ne dispose d’aucun pouvoir réglementaire, ait préconisé dès le 23 février 2023 la levée de l’obligation vaccinale pour le personnel des établissements hospitaliers n’obligeait pas l’Etat à abroger la loi du 5 août 2021. Par suite, le moyen tiré de ce qu’à partir du 23 février 2023, la loi du 5 août 2021 était devenue disproportionnée doit être écarté.

En cinquième lieu, en soutenant que la durée de suspension de ses fonctions était excessive, que cette décision ne tient pas compte de ses fonctions au sein de l’établissement hospitalier et que la vaccination ne serait ni sûre, ni fiable, Mme A... conteste le principe même de l’obligation vaccinale prévue par la loi du 5 août 2021. Or, il n’appartient pas au tribunal administratif saisi d’un recours indemnitaire d’examiner la pertinence et l’efficacité de l’obligation de vaccination des personnels soignants des établissements hospitaliers. Par conséquent, le moyen tiré de ce que l’obligation vaccinale contre la covid-19 serait disproportionnée ne peut qu’être écarté.

En dernier lieu, aucune disposition législative ou réglementaire ni aucun principe général du droit ne prévoit une obligation de reclassement qui s’imposerait à l’administration préalablement à la suspension de ses fonctions d’un agent public. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l’obligation de reclassement ne peut, en l’espèce, qu’être écarté.

En ce qui concerne la responsabilité sans faute :

Au regard du nombre d’agents dans la même situation que Mme A..., les préjudices qu’elle aurait subis en raison de la décision de suspension de ses fonctions pour absence de vaccination ne peuvent pas être regardés comme spéciaux. Par suite, et sans avoir à déterminer si les préjudices subis seraient anormaux, la requérante n’est pas fondée à rechercher la responsabilité sans faute de l’Etat sur le fondement de la rupture de l’égalité devant les charges publiques.

Il résulte de tout ce qui précède que Mme A... n’est pas fondée à demander la condamnation de l’Etat en raison des préjudices qu’elle a subis. Par suite, sa demande indemnitaire et ses demandes accessoires doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :


Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de l’Etat qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante.


D E C I D E :


Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme B... A..., au premier ministre et à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées.


Délibéré après l'audience du 8 janvier 2026 à laquelle siégeaient :

Mme Grossrieder, présidente,
M. Seytel, premier conseiller.
Mme Daix, conseillère,


Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 janvier 2026.


Le rapporteur,

J. Seytel
La présidente,

S. Grossrieder

La greffière,




C. Quelos


La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,
Le greffier
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