Tribunal Administratif de Nîmes — Décision N° TA30-2101887

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 14 juin et 22 décembre 2021, M. B A, représenté par Me Gimenez, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision implicite de rejet opposée par le ministre de l'intérieur à sa demande du 15 février 2021 tendant à ce que le ministre de l'intérieur adopte la décision explicite annoncée dans son courrier du 11 avril 2017, relative au bénéfice de l'allocation spécifique d'ancienneté ;

2°) d'enjoindre au ministre de l'intérieur de lui accorder le bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté à compter du 5 septembre 2005, de procéder à la reconstitution de sa carrière à compter de cette date et de lui verser les arriérés de traitement résultant de la régularisation de sa carrière ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- sa requête tend bien à l'annulation d'un acte décisoire ;

- sa requête ne tend pas au paiement d'une créance ;

- le ministre a reconnu son éligibilité au bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté à raison de ses affectations entre le 1er septembre 2005 et le 16 décembre 2015 ; il lui appartenait de le confirmer par une décision expresse ;

- la décision implicite attaquée est entachée d'une erreur de fait et méconnaît les dispositions de l'article 11 de la loi du 26 juillet 1991 et des articles 1 et 2 du décret du 21 mars 1995.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 juillet 2021, le préfet de la zone de défense et de sécurité sud conclut à son incompétence pour présenter des observations dans la présente instance.

Pas un mémoire en défense, enregistré le 18 novembre 2021, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête de M. A.

Il fait valoir que :

- la requête est irrecevable à défaut d'être dirigée contre un acte décisoire : d'une part, le courrier du 11 avril 2017 est purement informatif et ne comporte aucun refus de reconstitution de carrière, d'autre part, le requérant ne justifie pas de l'envoi d'une demande de reconstitution de carrière de nature à avoir fait naître une décision implicite de refus ;

- en tout état de cause, la créance de l'Etat est prescrite pour la période antérieure au 1er janvier 2013.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;

- la loi n° 91-715 du 26 juillet 1991 ;

- le décret n° 95-313 du 21 mars 1995 ;

- l'arrêté du 17 janvier 2001 fixant la liste des secteurs prévue au 1° de l'article 1er du décret n° 95-313 du 21 mars 1995 ;

- l'arrêté du 3 décembre 2015 fixant la liste des circonscriptions de police prévues au 1° de l'article 1er du décret n° 95-313 du 21 mars 1995 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Achour,

- les conclusions de Mme Bala, rapporteure publique,

- les observations de Me Gimenez, représentant M. A.

Considérant ce qui suit :

1. M. A, fonctionnaire de la police nationale, a sollicité, le 8 mars 2017, le bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté avec reconstitution de sa carrière à compter du 5 septembre 2005 compte tenu de ses affectations au sein de la circonscription de sécurité publique de Cavaillon et de la circonscription interdépartementale de sécurité publique Vaucluse-Gard, ainsi que l'attribution rétroactive des effets pécuniaires de cette reconstitution. Par courrier du 11 avril 2017, le préfet de la zone de défense et de sécurité Sud l'a informé qu'il était éligible à cet avantage à raison de certaines de ses affectations entre 1995 et 2015 et l'a informé que sa situation ne serait pas régularisée immédiatement compte tenu d'un nombre important de demandes mais selon un calendrier définissant un ordre prioritaire de traitement de celles-ci. Par un jugement n° 1702226 du 5 juillet 2019, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté la requête de M. A tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet née du silence gardé par le ministre de l'intérieur sur sa demande tendant à l'attribution des effets pécuniaires de la reconstitution de sa carrière compte tenu de son éligibilité au bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté, en considérant, notamment, que l'administration n'était pas revenue sur son accord de principe contenue dans le courrier du 11 avril 2017 et qu'il appartenait à M. A " de solliciter du ministre de l'intérieur qu'il prenne à son bénéfice la décision explicite annoncée par ce courrier et, en cas de rejet de cette demande, de saisir à nouveau le tribunal, s'il s'y estime recevable et fondé ". Par lettre du 15 février 2021, M. A a sollicité auprès du préfet de la zone de défense et de sécurité Sud la formalisation de la décision annoncée dans le courrier du 11 avril 2017. M. A demande au tribunal d'annuler la décision implicite de refus née du silence de l'administration opposée à cette demande.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

2. Le ministre de l'intérieur oppose à la requête une fin de non-recevoir tirée du défaut de décision faisant grief, d'une part, en ce que le bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté n'aurait pas été refusé, d'autre part, en ce que M. A ne justifierait pas avoir effectivement saisi l'administration d'une demande de reconstitution de carrière, postérieurement au courrier du 11 avril 2017 lui reconnaissant un droit au bénéfice de cet avantage.

3. Il ressort toutefois des pièces du dossier que M. A démontre avoir transmis, par la voie hiérarchique, la lettre du 15 février 2021 sollicitant auprès du préfet de la zone de défense et de sécurité Sud la formalisation de la décision annoncée dans le courrier du 11 avril 2017, reconnaissant son droit au bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté. Ce courrier a été visé par les supérieurs hiérarchiques du requérant les 17 et 18 février 2021. Par suite, M. A démontre avoir effectivement saisi l'administration de sa demande, qui tendait à la détermination et à la mise en œuvre de son droit au bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté tel qu'annoncé dans le courrier du 11 avril 2017. Il est constant qu'aucune décision n'avait été prise à la suite de ce courrier, précisant ou mettant en œuvre l'accord de principe annoncé. Le silence de l'administration à la suite de la réception de la demande de M. A du 15 février 2021 a ainsi fait naître une décision implicite de refus d'octroi de l'avantage spécifique d'ancienneté dont M. A est recevable à demander l'annulation.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

4. Aux termes de l'article 11 de la loi du 26 juillet 1991 portant diverses dispositions relatives à la fonction publique, dans sa rédaction applicable à l'espèce : " Les fonctionnaires de l'Etat () affectés pendant une durée fixée par décret en Conseil d'Etat dans un quartier urbain où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles, ont droit, pour le calcul de l'ancienneté requise au titre de l'avancement d'échelon, à un avantage spécifique d'ancienneté dans des conditions fixées par ce même décret ". Aux termes de l'article 1er du décret du 21 mars 1995 pris pour l'application de ces dispositions, les quartiers urbains où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles doivent correspondre " en ce qui concerne les fonctionnaires de police, à des circonscriptions de police ou à des subdivisions de ces circonscriptions désignées par arrêté conjoint du ministre chargé de la sécurité, du ministre chargé de la ville, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget ".

5. Un arrêté interministériel du 17 janvier 2001 a d'abord limité le bénéfice de cet avantage aux fonctionnaires de police en fonction dans les circonscriptions de police relevant des secrétariats généraux pour l'administration de la police de Paris et de Versailles. Par une décision n° 327428 du 16 mars 2011, le Conseil d'État statuant au contentieux a jugé que ces dispositions étaient illégales en ce qu'elles écartaient par principe du bénéfice de cet avantage tout fonctionnaire de police affecté hors de ces deux circonscriptions. Un arrêté interministériel du 3 décembre 2015, publié le 16 décembre suivant, a alors défini les nouveaux secteurs d'affectation concernés par cet avantage et une directive du 9 mars 2016 a redéfini, à titre rétroactif, les circonscriptions de police devant être regardées comme ouvrant droit à l'avantage spécifique d'ancienneté entre le 1er janvier 1995 et le 16 décembre 2016.

6. Il n'est pas contesté que M. A justifie d'un droit à l'avantage spécifique d'ancienneté au titre de certaines de ses affectations antérieures au 16 décembre 2015, ainsi que l'a d'ailleurs reconnu le courrier du 11 avril 2017 donnant un accord de principe à sa demande tendant au bénéfice de cet avantage, notamment au titre de son affectation au sein de la circonscription de sécurité publique de Cavaillon, sous réserve de précisions futures.

7. Par suite, M. A est fondé à soutenir que le refus implicite opposé à sa demande tendant à la détermination et à la mise en œuvre de son droit au bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté au titre de ses affectations antérieures au 16 décembre 2015 méconnaît l'article 11 de la loi du 26 juillet 1991 et à en demander, pour ce motif, l'annulation.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

8. Eu égard au motif d'annulation énoncé ci-dessus, l'exécution du présent jugement implique nécessairement que le ministre de l'intérieur procède à l'examen du droit de M. A au bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté au titre de ses affectations antérieures au 16 décembre 2015 dans des circonscriptions de police où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles pour en déterminer l'étendue et procède à la reconstitution de sa carrière en conséquence. La prescription de la créance détenue par M. A sur l'Etat, invoquée par le ministre de l'intérieur, est toutefois de nature à limiter les effets pécuniaires de cette reconstitution.

9. Aux termes de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'Etat, les départements, les communes et les établissements publics : " Sont prescrites, au profit de l'Etat, (), toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis () ". Aux termes de l'article 2 de cette loi : " La prescription est interrompue par : / Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l'autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l'existence, au montant ou au paiement de la créance () ". Aux termes de son article 3 : " La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même () soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l'existence de sa créance () ". Lorsqu'un litige oppose un agent public à son administration sur le montant des rémunérations auxquelles il a droit, le fait générateur de la créance se trouve en principe dans les services accomplis par l'intéressé. Dans ce cas, le délai de prescription de la créance relative à ces services court, sous réserve des cas prévus à l'article 3 cité ci-dessus, à compter du 1er janvier de l'année suivant celle au titre de laquelle ils auraient dû être rémunérés.

10. La circonstance que l'interprétation des textes faite à l'époque par l'administration ait été ultérieurement censurée par le Conseil d'Etat statuant au contentieux n'est pas de nature à faire regarder légitimement M. A comme ayant ignoré l'existence de sa créance, alors qu'il lui était loisible de présenter une demande et, en cas de refus de l'administration, de former un recours contentieux pour faire valoir ses droits, et ce, dès la publication de l'arrêté du 17 janvier 2001 intervenu pour l'application de la loi du 26 juillet 1991 et du décret du 21 mars 1995.

11. Par suite, quelles que soient les fautes qui auraient été commises par l'administration dans la détermination des secteurs ouvrant droit au bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté et la complexité de la détermination de ces secteurs, qui a notamment nécessité l'utilisation d'une méthode statistique, M. A ne peut être regardé comme ayant été dans l'ignorance légitime de sa créance, au sens de l'article 3 précité de la loi du 31 décembre 1968, avant la publication le 16 décembre 2015 au Journal officiel de l'arrêté du 3 décembre 2015, qui a défini les circonscriptions de sécurité publique ouvrant droit au bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté, et la publication de la directive du 9 mars 2016, intervenue le 15 avril 2016 au bulletin officiel du ministère de l'intérieur afin de prendre en compte la situation des fonctionnaires de police au titre de la période antérieure à celle ouverte par cet arrêté.

12. Le délai de la prescription quadriennale a donc commencé à courir à compter du premier jour de l'année suivant la ou les années au cours de laquelle ou desquelles le fonctionnaire de police, après trois années de services continus accomplis dans un quartier urbain ouvrant droit au bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté, a été, avant régularisation rétroactive de sa situation, privé à tort du bénéfice de cet avantage et où, par suite, la créance est née. Toutefois, compte tenu de ce qui a été dit au point précédent, ce délai n'a pu commencer à courir avant le 1er janvier 2002, premier jour de l'année suivant celle de la publication de l'arrêté du 17 janvier 2001 fixant la liste des secteurs ouvrant droit au bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté. En application des dispositions précitées de l'article 2 de la loi du 31 décembre 1968, ce délai a, le cas échéant, été interrompu par une demande de l'agent tendant au bénéfice de cet avantage. Enfin, la directive du 9 mars 2016 doit être regardée comme une cause d'interruption du délai de la prescription quadriennale.

13. Il ressort des énonciations du jugement rendu par le tribunal le 5 juillet 2019 sous le n° 1702226 que, M. A justifiant d'un droit au bénéficie de l'avantage spécifique d'ancienneté à compter de l'année 2005 compte tenu notamment de son affectation à Cavaillon, le délai de la prescription quadriennale a commencé à courir à compter du 1er janvier 2006, puis à compter du premier jour de l'année suivante pour les créances postérieures à 2005. Il s'ensuit qu'en application des dispositions précitées de la loi du 31 décembre 1968, l'administration est fondée à opposer la prescription quadriennale de la créance du requérant sur l'Etat au titre de la période se rapportant aux années antérieures à l'année 2012 incluse, en tenant compte de l'intervention de la directive du 9 mars 2016.

14. Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu d'enjoindre au ministre de l'intérieur, dans un délai de trois mois, de déterminer l'étendue du droit de M. A au bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté au titre de ses affectations antérieures au 16 décembre 2015 dans des circonscriptions de police où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles et de procéder à la reconstitution de sa carrière en conséquence, sous réserve de la prescription de la créance de l'intéressé, acquise avant le 1er janvier 2013, quant aux effets pécuniaires de cette reconstitution.

Sur les frais liés au litige :

15. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 200 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La décision implicite par laquelle le ministre de l'intérieur a refusé de déterminer les droits de M. A au bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au ministre de l'intérieur, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement, de déterminer l'étendue du droit de M. A au bénéfice de l'avantage spécifique d'ancienneté au titre de ses affectations antérieures au 16 décembre 2015 dans des circonscriptions de police où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles et de procéder à la reconstitution de sa carrière en conséquence, sous réserve de la prescription de la créance de l'intéressé, acquise avant le 1er janvier 2013, quant aux effets pécuniaires de cette reconstitution.

Article 3 : L'Etat versera à M. A la somme de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. B A, au préfet de la zone de défense et de sécurité sud et au ministre de l'intérieur.

Délibéré après l'audience du 27 février 2024, à laquelle siégeaient :

M. Ciréfice, président,

Mme Achour, première conseillère,

Mme Galtier, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 mars 2024.

La rapporteure,

P. ACHOUR

Le président,

C. CIREFICE

La greffière,

B. MAS-JAY

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.