Tribunal Administratif de Nîmes — Décision N° TA30-2102890

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 7 septembre 2021 et 25 mai 2022, Mme C D, représentée par Me Harutyunyan, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le centre communal d'action sociale (CCAS) d'Avignon a refusé de lui communiquer divers documents de son dossier médico-administratif ;

2°) d'enjoindre au CCAS d'Avignon de lui délivrer une copie desdits documents dans le délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement ;

3°) de mettre à la charge du CCAS d'Avignon la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable ;

- les documents communiqués n'étaient pas numérotés en méconnaissance de l'article 18 de la loi 83-634 du 13 juillet 1993 ;

- le refus est illégal dès lors que la commission d'accès aux documents administratifs a émis un avis favorable à la communication desdits documents.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 13 mai 2022 et 25 janvier 2023, le CCAS d'Avignon, représenté par Me Urien, conclut :

1°) au rejet de la requête ;

2°) à ce que soit mis à la charge de la requérante la somme de 1 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la requête est tardive ;

- les conclusions dirigées contre le refus de communication des échanges entre le centre de gestion 84 et lui sont irrecevables dès lors qu'il a communiqué ces documents avant l'introduction de la requête ;

- les conclusions dirigées contre le refus de communication des échanges concernant la requérante entre la mutuelle nationale territoriale et lui sont irrecevables faute de demande préalable en ce sens ;

- les conclusions dirigées contre le refus de communication des échanges entre la mutuelle nationale territoriale et lui sont irrecevables dès lors qu'il a communiqué ces documents avant l'introduction de la requête ;

- les conclusions dirigées contre le refus de communication des documents uniques annuels établis au titre des années 2010 à 2017 sont irrecevables dès lors qu'elles portent sur des documents inexistants ;

- la demande de communication de documents administratifs formée par la requérante revêt un caractère abusif.

Par ordonnance du 13 mai 2022 la clôture d'instruction a été fixée au 31 mai 2022.

Vu :

- l'avis n° 20203158 du 29 octobre 2020 de la commission d'accès aux documents administratifs ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code du travail ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M. Peretti, vice-président, en application de l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

L'instruction a été close le 13 mars 2023 par une ordonnance de clôture avec effet immédiat.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Après avoir, au cours de l'audience publique, M. B a lu son rapport et entendu :

- les conclusions de Mme Wendy Lellig, rapporteure publique ;

- et les observations de Me Rigaud, représentant Mme D, et de Me Urien, représentant le CCAS d'Avignon.

Considérant ce qui suit :

1. Le 29 octobre 2020, saisie par Mme D, la commission d'accès aux documents administratifs (CADA), a émis un avis favorable à la communication à cette dernière des échanges entre le CCAS d'Avignon et le comité médical du centre de gestion de la fonction publique territoriale (CDGFPT) de Vaucluse, des échanges la concernant entre le CCAS d'Avignon et la mutuelle nationale territoriale entre 2017 et 2020 ainsi que de la partie relative à l'antenne de Montfavet du document unique annuel relatif aux risques psycho-sociaux établis pour au titre des années 2010 à 2017. Par la présente requête, Mme D doit être regardée comme demandant l'annulation de la décision implicite, née dans les conditions prévues par les articles R. 343-4 et R. 343-5 du code des relations entre le public et l'administration, par laquelle le CCAS d'Avignon a refusé de lui communiquer les documents.

Sur les fins de non-recevoir :

En ce qui concerne la tardiveté :

2. D'une part, aux termes de l'article R. 343-3 du code des relations entre le public et l'administration : " La commission notifie son avis à l'intéressé et à l'administration mise en cause, dans un délai d'un mois à compter de l'enregistrement de la demande au secrétariat. Cette administration informe la commission, dans le délai d'un mois qui suit la réception de cet avis, de la suite qu'elle entend donner à la demande. ". Selon l'article R. 343-4 dudit code : " Le silence gardé pendant le délai prévu à l'article R. 343-5 par l'administration mise en cause vaut décision de refus. ". Aux termes de l'article R. 343-5 de ce même code : " Le délai au terme duquel intervient la décision implicite de refus mentionnée à l'article R. 343-4 est de deux mois à compter de l'enregistrement de la demande de l'intéressé par la commission. ".

3. D'autre part, aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. () ". Aux termes de l'article R. 421-5 du code de justice administrative : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. ".

4. Toutefois, le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance.

5. Les règles énoncées au point précédent, relatives au délai raisonnable au-delà duquel le destinataire d'une décision ne peut exercer de recours juridictionnel, qui ne peut en règle générale excéder un an sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, sont également applicables à la contestation d'une décision implicite de rejet née du silence gardé par l'administration sur une demande présentée devant elle, lorsqu'il est établi que le demandeur a eu connaissance de la décision. La preuve d'une telle connaissance ne saurait résulter du seul écoulement du temps depuis la présentation de la demande. Elle peut en revanche résulter de ce qu'il est établi, soit que l'intéressé a été clairement informé des conditions de naissance d'une décision implicite lors de la présentation de sa demande, soit que la décision a par la suite été expressément mentionnée au cours de ses échanges avec l'administration, notamment à l'occasion d'un recours gracieux dirigé contre cette décision. Le demandeur, s'il n'a pas été informé des voies et délais de recours dans les conditions prévues par les textes, dispose alors, pour saisir le juge, d'un délai raisonnable qui court, dans la première hypothèse, de la date de naissance de la décision implicite et, dans la seconde, de la date de l'événement établissant qu'il a eu connaissance de la décision.

6. Il ressort des pièces du dossier que la demande de Mme D auprès de la CADA a été enregistrée le 11 septembre 2020. Du fait du silence gardé par le CCAS d'Avignon, une décision implicite de refus de communiquer les documents sollicités est née le 11 novembre 2020. A supposer même que Mme D ait eu connaissance de cette décision dès sa naissance, la requête a été enregistré le 7 septembre 2021, soit dans un délai raisonnable, inférieur à un an. Par suite, le CCAS d'Avignon n'est pas fondé à soutenir que la requête doit être rejetée comme tardive.

En ce qui concerne les échanges entre le CCAS et le comité médical du CDGFPT de Vaucluse :

7. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du courrier du CCAS d'Avignon du 20 janvier 2020, que les échanges qu'il a entretenus avec le comité médical du CDGFPT de Vaucluse ont bien été communiqués à Mme D. D'une part, si la requérante fait valoir que le CCAS s'est abstenu de lui communiquer les échanges au titre de l'année 2019, elle ne conteste cependant pas avoir reçu ledit courrier du 20 janvier 2020 et ses pièces jointes, lesquelles comprenaient notamment les lettres de saisine du comité médical ainsi que les rapports dudit comité établis aux mois d'aout, septembre et octobre 2019. D'autre part, si la requérante fait valoir que le CCAS se serait également abstenu de lui communiquer le rapport du docteur A du 10 janvier 2018, elle produit elle-même ce document à l'appui de sa requête. Enfin, pour alléguer, sans toutefois démontrer, qu'elle n'a obtenu qu'une communication partielle de ces documents, elle se prévaut de ce que les documents n'étaient pas numérotés en méconnaissance de l'article 18 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1993. Toutefois, ce moyen, au demeurant inopérant à l'appui de telles conclusions, doit être regardé comme étant dirigé, par voie d'exception, à l'encontre de la décision du 20 janvier 2020. Dès lors que la décision contestée, et née dans les conditions exposées au point 1, ne constitue pas une mesure d'application de la décision du 20 janvier 2020, ni ne la tient pour base légale, elle n'est pas recevable à s'en prévaloir. Par suite, les conclusions dirigées contre le refus de communiquer les échanges entre le CCAS d'Avignon et le comité médical du CDGFPT de Vaucluse étaient dépourvues d'objet dès leur introduction, et doivent être rejetées comme irrecevables. Par voie de conséquence, doivent également être rejetées les conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint au CCAS d'Avignon de communiquer ces échanges.

En ce qui concerne le document unique annuel établi pour les années 2010 à 2017 :

8. Aux termes de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. / () ". Aux termes de l'article L. 311-1 du même code : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ".

9. Si une autorité administrative est tenue de communiquer les documents administratifs qu'elle détient aux personnes qui en font la demande, ce droit à communication ne s'applique toutefois qu'à des documents existants et n'a ni pour objet, ni pour effet de contraindre l'administration à établir un document qui n'existe pas, l'administration n'étant pas davantage tenue d'établir un document en vue de procurer les renseignements ou l'information souhaités. La communication d'un document inexistant est toutefois imposée, dans l'hypothèse où celui-ci peut être obtenu par un traitement automatisé d'usage courant.

10. D'une part, il ressort des pièces du dossier, et notamment du compte-rendu de la réunion du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail du 8 décembre 2016, que le document unique annuel relatif aux risques psycho-sociaux était inexistant à cette date. D'autre part, Le CCAS soutient, sans être contesté, qu'un tel document n'a pas établi au titre de l'année 2017. Dans ces conditions, et nonobstant la circonstance que ce document est obligatoire en application des articles R. 4121-1 et suivants du code du travail, le CCAS d'Avignon se trouvait dans l'impossibilité matérielle de communiquer un document inexistant et son refus de le communiquer ne saurait donc être entaché d'illégalité. Dès lors, les conclusions dirigées contre le refus de communiquer lesdits documents, en raison de leur inexistence, étaient dépourvues d'objet dès leur introduction, et ne peuvent qu'être rejetées comme irrecevables.

En ce qui concerne les échanges entre le CCAS et la mutuelle nationale territoriale :

11. Pour soutenir que la requérante n'est pas recevable à demander l'annulation de la décision par laquelle le CCAS d'Avignon a refusé de communiquer ses échanges avec la mutuelle nationale territoriale, ce dernier fait valoir qu'il n'a jamais été amené à se prononcer sur une telle demande. Toutefois, la décision litigieuse du 11 novembre 2020, née dans les conditions exposées aux points 2 et 6, a bien pour effet de refuser la communication de ses échanges avec la mutuelle nationale territoriale dès lors qu'il était demandé à la CADA de se prononcer sur leur caractère communicable. Le CCAS d'Avignon n'est donc pas fondé à soutenir que les conclusions dirigées contre le refus de communication des échanges qu'il a entretenu avec le CCAS sont irrecevables.

12. En cinquième lieu, le CCAS fait valoir que ces conclusions étaient dépourvues d'objet dès leur introduction dès lors qu'il les a adressés à la requérante par courrier du 17 aout 2020. Toutefois, ce courrier ne constitue pas une communication desdits documents au sens des dispositions de l'article L. 311-9 du code des relations entre le public et l'administration, mais une simple information sur la teneur de ces derniers. Par suite, le CCAS n'est pas fondé à soutenir que les conclusions étaient dépourvues d'objet dès leur introduction.

Sur les conclusions tendant à l'annulation du refus de communiquer les échanges entre le CCAS et la mutuelle nationale territoriale :

13. En premier lieu, aux termes de article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. () ". Selon l'article L. 311-1 du même code : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre. ". Aux termes de l'article L. 311-6 du même code : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical et au secret des affaires, lequel comprend le secret des procédés, des informations économiques et financières et des stratégies commerciales ou industrielles et est apprécié en tenant compte, le cas échéant, du fait que la mission de service public de l'administration mentionnée au premier alinéa de l'article L. 300-2 est soumise à la concurrence ; / 2° Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ; / 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. () ". Aux termes de l'article L. 311-7 de ce même code : " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ".

14. Les échanges concernant la requérante entre le CCAS d'Avignon et la mutuelle nationale territoriale constituent des documents administratifs qui lui sont communicables en application des dispositions citées au point précédent et sous réserve de l'occultation préalable d'éventuelles mentions concernant des tiers et qui relèveraient des intérêts protégés par ces dispositions.

15. En second lieu, aux termes du dernier alinéa de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration n'est pas tenue de donner

suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre ou leur caractère répétitif ou

systématique ". Revêt un caractère abusif, au sens de ces dispositions, la demande qui a pour objet de perturber le bon fonctionnement de l'administration sollicitée ou qui aurait pour effet de faire peser sur elle une charge disproportionnée au regard des moyens dont elle dispose.

16. A supposer même que le CCAS d'Avignon ait entendu se prévaloir du caractère abusif de la demande Mme D tendant à ce que lui soit communiqué les échanges la concernant qu'il a entretenu avec la mutuelle nationale territoriale, il ne démontre pas que cette demande tend à perturber son bon fonctionnement ni qu'elle ferait peser sur lui une charge disproportionnée au regard des moyens dont il dispose.

17. Il résulte de tout ce qui précède que Mme D est fondée à demander l'annulation de la décision implicite du 11 novembre 2020, en tant que la communication des échanges entre le CCAS d'Avignon et la mutuelle nationale territoriale lui a été refusée.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

18. Le présent jugement implique nécessairement que le CCAS d'Avignon communique à Mme D les échanges la concernant qu'il a entretenu entre 2017 et 2020 avec la mutuelle nationale territoriale. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de lui enjoindre de procéder à cette communication dans un délai d'un mois à compter de la mise à disposition au greffe du présent jugement.

Sur les frais liés au litige :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme D, qui n'est pas la partie perdante, la somme demandée par le CCAS d'Avignon au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de ce dernier une quelconque somme au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La décision implicite par laquelle le CCAS d'Avignon a refusé de communiquer à Mme D les documents demandés est annulée en tant seulement qu'elle concerne la demande de communication des échanges la concernant entre le CCAS d'Avignon et la mutuelle nationale territoriale entre 2017 et 2020.

Article 2 : Il est enjoint au CCAS d'Avignon de communiquer à Mme D, dans le délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement, s'il ne l'a pas déjà fait, les échanges la concernant qu'il a entretenu entre 2017 et 2020 avec la mutuelle nationale territoriale sous réserve de l'occultation des mentions concernant les tiers et relevant des intérêts protégés par les dispositions de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme C D et au centre communal d'action sociale d'Avignon.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 mai 2023.

Le magistrat désigné,

P. B

Le greffier,

D. BERTHOD

La République mande et ordonne à la préfète de Vaucluse en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.