Tribunal Administratif de Nîmes — Décision N° TA30-2104039

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 26 novembre 2021 et le 10 août 2023, la société en nom collectif Lidl, représentée par la SELARL Leonem Avocats, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 17 juin 2021 par lequel la maire d'Avignon a refusé de lui délivrer un permis de démolir ;

2°) d'enjoindre à la maire d'Avignon de lui délivrer le permis de démolir sollicité ou un certificat de permis de démolir tacite mentionnant la date à laquelle le dossier de demande a été transmis au représentant de l'Etat dans le département, dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à venir et sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune d'Avignon la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté contesté a été signé par une autorité incompétente ;

- le préfet a commis une erreur d'appréciation en confirmant l'avis défavorable de l'architecte des Bâtiments de France en l'absence de situation de visibilité ou de covisibilité ;

- le projet litigieux n'est pas susceptible de porter atteinte à la conservation ou à la mise en valeur de la chapelle de l'ancien couvent de Saint-Véran ou aux abords de ce monument historique ;

- la circonstance que la réalisation de son futur projet de construction constituerait une " importante perturbation dans le tissu urbain pavillonnaire " est sans lien avec l'objet de la demande de permis de démolir ;

- le motif de refus fondé sur l'avis défavorable de l'architecte conseil de la commune d'Avignon est insuffisamment motivé, cet avis n'étant pas annexé à l'arrêté contesté ;

- le motif de refus fondé sur les articles R. 111-27 du code de l'urbanisme et UB 11 du règlement du plan local d'urbanisme est entaché d'illégalité ;

- à supposer que la commune d'Avignon ait entendu présenter une demande de substitution de motifs, celle-ci devra être écartée dès lors qu'un motif de nature à justifier un sursis à statuer ne peut être utilement invoqué dans le cadre d'un litige relatif à un refus de permis et que les conditions du sursis à statuer ne sont, en tout état de cause, pas réunies.

Par un mémoire en défense enregistré le 13 juillet 2023, la commune d'Avignon conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- les moyens invoqués par la société Lidl ne sont pas fondés ;

- il aurait dû être sursis à statuer en application de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme, la maison dont la démolition est prévue étant identifiée comme un édifice à protéger par le nouveau plan local d'urbanisme communal.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code du patrimoine ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Mouret,

- les conclusions de Mme Bourjade, rapporteure publique,

- les observations de Me Fortune, représentant la société Lidl, et celles de Mme A, représentant la commune d'Avignon.

Considérant ce qui suit :

1. La société Lidl a déposé, le 18 février 2021, une demande de permis de démolir une maison et ses annexes, un muret ainsi qu'un portail sur un terrain situé route de Lyon sur le territoire de la commune d'Avignon. Consulté dans le cadre de l'instruction de cette demande qui a été complétée le 22 mars 2021, l'architecte des Bâtiments de France a émis un avis conforme défavorable au projet le 21 mai suivant. Par un arrêté du 17 juin 2021, la maire d'Avignon a refusé de délivrer le permis de démolir sollicité. La société Lidl a ensuite formé, en application de l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme, un recours administratif contre l'avis de l'architecte des Bâtiments de France. Le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur a rejeté ce recours administratif préalable obligatoire par une décision du 27 septembre 2021 qui s'est substituée à cet avis. La société Lidl demande l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté de la maire d'Avignon du 17 juin 2021 rejetant sa demande de permis de démolir.

Sur la légalité du refus de permis de démolir en litige :

2. Pour refuser de délivrer le permis de démolir sollicité par la société Lidl, la maire d'Avignon s'est d'abord fondée sur l'avis conforme défavorable émis le 21 mai 2021 par l'architecte des Bâtiments de France, lequel avis a été confirmé par la décision du préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur du 27 septembre 2021 mentionnée au point 1. Elle a ensuite relevé le caractère défavorable de l'avis émis par l'architecte conseil de la commune et estimé que le projet de démolition de la société pétitionnaire méconnaît l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme ainsi que l'article UB 11 du règlement du plan local d'urbanisme communal.

3. En premier lieu, à l'appui de ses conclusions dirigées contre le refus de permis de démolir en litige, la société Lidl conteste, ainsi qu'elle est recevable à le faire, le bien-fondé de la décision du préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur du 27 septembre 2021, laquelle s'est substituée à l'avis défavorable de l'architecte des Bâtiments de France du 21 mai 2021.

4. Aux termes de l'article L. 621-30 du code du patrimoine : " I. - Les immeubles ou ensembles d'immeubles qui forment avec un monument historique un ensemble cohérent ou qui sont susceptibles de contribuer à sa conservation ou à sa mise en valeur sont protégés au titre des abords. () / II. - La protection au titre des abords s'applique à tout immeuble, bâti ou non bâti, situé dans un périmètre délimité par l'autorité administrative dans les conditions fixées à l'article L. 621-31. () / En l'absence de périmètre délimité, la protection au titre des abords s'applique à tout immeuble, bâti ou non bâti, visible du monument historique ou visible en même temps que lui et situé à moins de cinq cents mètres de celui-ci () ". L'article L. 621-32 du même code dispose que : " Les travaux susceptibles de modifier l'aspect extérieur d'un immeuble, bâti ou non bâti, protégé au titre des abords sont soumis à une autorisation préalable. / L'autorisation peut être refusée ou assortie de prescriptions lorsque les travaux sont susceptibles de porter atteinte à la conservation ou à la mise en valeur d'un monument historique ou des abords. / Lorsqu'elle porte sur des travaux soumis à formalité au titre du code de l'urbanisme ou au titre du code de l'environnement, l'autorisation prévue au présent article est délivrée dans les conditions et selon les modalités de recours prévues aux articles L. 632-2 et L. 632-2-1 ". Selon le premier alinéa du I de l'article L. 632-2 de ce code : " L'autorisation prévue à l'article L. 632-1 est, sous réserve de l'article L. 632-2-1, subordonnée à l'accord de l'architecte des Bâtiments de France, le cas échéant assorti de prescriptions motivées () ". En vertu du deuxième alinéa de ce I, " le permis de démolir () tient lieu de l'autorisation prévue à l'article L. 632-1 du présent code si l'architecte des Bâtiments de France a donné son accord, dans les conditions prévues au premier alinéa du présent I ".

5. Aux termes de l'article L. 425-1 du code de l'urbanisme : " Lorsque les constructions ou travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-4 sont soumis, en raison de leur emplacement, de leur utilisation ou de leur nature, à un régime d'autorisation ou à des prescriptions prévus par d'autres législations ou réglementations que le code de l'urbanisme, () le permis de démolir () tient lieu d'autorisation au titre de ces législations ou réglementations, dans les cas prévus par décret en Conseil d'Etat, dès lors que la décision a fait l'objet d'un accord de l'autorité compétente ". Selon l'article R. 425-1 du même code : " Lorsque le projet est situé dans les abords des monuments historiques, () le permis de démolir () tient lieu de l'autorisation prévue à l'article L. 621-32 du code du patrimoine si l'architecte des Bâtiments de France a donné son accord, le cas échéant assorti de prescriptions motivées, ou son avis pour les projets mentionnés à l'article L. 632-2-1 du code du patrimoine ". L'article R. 424-14 de ce code dispose que : " Lorsque le projet est situé () dans les abords des monuments historiques, le demandeur peut, en cas () de refus de permis fondé sur un refus d'accord de l'architecte des Bâtiments de France, saisir le préfet de région, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, d'un recours contre cette décision dans le délai de deux mois à compter de la notification de l'opposition ou du refus () ".

6. Il résulte de la combinaison des dispositions citées aux deux points précédents que ne peuvent être délivrés qu'avec l'accord de l'architecte des Bâtiments de France les permis de démolir portant sur des immeubles situés, en l'absence de périmètre délimité, à moins de cinq cents mètres d'un édifice classé ou inscrit au titre des monuments historiques, s'ils sont visibles à l'œil nu de cet édifice ou en même temps que lui depuis un lieu normalement accessible au public, y compris lorsque ce lieu est situé en dehors du périmètre de cinq cents mètres entourant l'édifice en cause.

7. Pour rejeter le recours préalable formé par la société Lidl contre l'avis défavorable émis le 21 mai 2021 par l'architecte des Bâtiments de France, le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur a notamment estimé que le projet litigieux " est situé aux abords et dans le champ de visibilité de la chapelle de l'ancien couvent de Saint Véran " et que " la zone du projet et la chapelle classée sont visibles simultanément dans la perspective de la route de Lyon, tandis que la masse arborée du parc et la toiture de la maison prévue à démolir sont visibles depuis le monument ". Il est constant que le terrain d'assiette du projet concerné par la demande de permis de démolir de la société Lidl est situé, dans son intégralité, à moins de cinq cents mètres de la chapelle de l'ancien couvent de Saint Véran, monument historique. Toutefois, la société requérante, qui produit une photographie dont il ressort qu'un imposant immeuble est implanté entre le terrain d'assiette et le monument historique concerné, soutient, sans être contredite sur ces points, que, d'une part, compte tenu de la présence de cet immeuble, les éléments à démolir ne sont pas visibles à l'œil nu depuis la chapelle en cause dont la toiture n'est pas accessible au public et que, d'autre part, eu égard à la densité de l'urbanisation du secteur, il est impossible d'observer simultanément, en particulier depuis la route de Lyon, ces éléments à démolir et l'édifice classé. Il ne ressort pas des seules pièces du dossier, alors notamment qu'aucun élément photographique probant n'est produit en défense, que les constructions et autres éléments dont le projet prévoit la démolition seraient visibles depuis le monument historique en cause ou en même temps que lui depuis un lieu normalement accessible au public. Dans ces conditions, la société Lidl est fondée à exciper de l'illégalité de la décision du préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur du 27 septembre 2021. Il suit de là que, contrairement à ce que soutient la commune défenderesse, la maire d'Avignon n'était pas tenue de se conformer à l'avis défavorable auquel cette décision s'est substituée.

8. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 111-1 du code de l'urbanisme : " Le règlement national d'urbanisme est applicable aux constructions et aménagements faisant l'objet d'un permis de construire, d'un permis d'aménager ou d'une déclaration préalable ainsi qu'aux autres utilisations du sol régies par le présent code ". L'article R. 111-27 du même code dispose que : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ".

9. Il résulte des dispositions citées au point précédent que l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme n'est applicable qu'aux demandes d'autorisation d'urbanisme prévoyant l'édification de constructions ou la réalisation d'aménagements. Le projet litigieux portant uniquement sur la réalisation de travaux de démolition, la maire d'Avignon ne pouvait légalement se fonder sur les dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme pour refuser de délivrer le permis de démolir sollicité par la société pétitionnaire.

10. En troisième lieu, il résulte des termes mêmes de l'article UB 11 du règlement du plan local d'urbanisme d'Avignon, dans sa rédaction alors en vigueur, que les dispositions de cet article ne sont, à l'instar de celles mentionnées au point précédent, pas applicables aux travaux de démolition. La demande de permis déposée par la société pétitionnaire portant uniquement sur de tels travaux ainsi qu'il a été dit, la maire d'Avignon ne pouvait légalement se fonder sur les dispositions de cet article UB 11 citées dans l'arrêté contesté pour rejeter cette demande.

11. En quatrième lieu, aux termes du second alinéa de l'article L. 421-6 du code de l'urbanisme : " Le permis de démolir peut être refusé ou n'être accordé que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les travaux envisagés sont de nature à compromettre la protection ou la mise en valeur du patrimoine bâti ou non bâti, du patrimoine archéologique, des quartiers, des monuments et des sites ".

12. L'arrêté contesté, qui vise les articles L. 421-1 et suivants du code de l'urbanisme, précise, dans ses motifs, que l'architecte conseil de commune, consulté à titre facultatif par la maire d'Avignon, a émis un avis défavorable au projet, avant de se référer à " l'abattage des arbres ", à la " suppression des murets et (du) portail " et à " l'intérêt patrimonial du bâti à démolir ". Ce faisant, la maire d'Avignon doit être regardée comme ayant entendu fonder ce motif sur les dispositions citées ci-dessus du second alinéa de l'article L. 421-6 du code de l'urbanisme.

13. Il ne résulte pas de l'instruction, au regard des seuls éléments versés aux débats par la commune d'Avignon, que la maire d'Avignon aurait pris la même décision en se fondant sur ce seul motif.

14. En cinquième et dernier lieu, l'administration peut faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

15. La commune défenderesse fait valoir que la maire d'Avignon aurait dû surseoir à statuer sur la demande de permis de démolir de la société pétitionnaire en application de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme, le bâtiment à démolir étant identifié comme un élément bâti à protéger par le plan local d'urbanisme communal alors en cours de révision générale. Toutefois, la circonstance dont se prévaut ainsi la commune d'Avignon n'est pas de nature à démontrer que la même décision de refus de permis de démolir aurait pu légalement être prise. Cette circonstance est seulement susceptible de démontrer que la maire d'Avignon aurait éventuellement pu opposer un sursis à statuer. Par suite, la demande présentée par la commune défenderesse sur ce point ne reposant pas sur un motif susceptible de fonder légalement un refus de permis de démolir, il ne saurait, en tout état de cause, y être fait droit.

16. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est de nature à entraîner l'annulation de l'arrêté contesté.

17. Il résulte de tout ce qui précède que la société Lidl est fondée à demander l'annulation de l'arrêté de la maire d'Avignon du 17 juin 2021.

Sur l'injonction et l'astreinte :

18. L'annulation pour excès de pouvoir d'une décision administrative fondée sur plusieurs motifs, dont certains n'ont pas été censurés par le juge, implique seulement que l'administration procède à un nouvel examen de la demande dont elle est de nouveau saisie par l'effet de cette annulation. Il en va ainsi alors même que le juge s'est fondé sur ce qu'il ne résultait pas de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision en ne retenant que le ou les motifs qui n'ont pas été censurés. En conséquence, le juge ne peut prononcer qu'une injonction de reprendre une décision, sur le fondement de l'article L. 911-2 du code de justice administrative, et non une injonction de prendre une décision dans un sens déterminé, sur le fondement de l'article L. 911-1 du même code.

19. L'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté contesté, dont l'un des motifs n'est pas censuré par le présent jugement, implique seulement que la maire d'Avignon procède à une nouvelle instruction de la demande de permis de démolir de la société Lidl. Il y a lieu d'enjoindre à cette autorité de prendre une nouvelle décision dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

20. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la société Lidl sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : L'arrêté de la maire d'Avignon du 17 juin 2021 est annulé.

Article 2 : Il est enjoint à la maire d'Avignon de procéder à une nouvelle instruction de la demande de permis de démolir de la société Lidl et de prendre une nouvelle décision dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de la société Lidl est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société en nom collectif Lidl et à la commune d'Avignon.

Copie en sera adressée au préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur.

Délibéré après l'audience du 16 janvier 2024, à laquelle siégeaient :

M. Roux, président,

M. Mouret, premier conseiller,

Mme Lahmar, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 janvier 2024.

Le rapporteur,

R. MOURETLe président,

G. ROUX

La greffière,

A. OLSZEWSKI

La République mande et ordonne à la préfète de Vaucluse en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.