Tribunal Administratif de Nîmes — Décision N° TA30-2200111

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 10 janvier 2022, M. A B, M. C B, la société civile immobilière de l'Eze, la société à responsabilité limitée SGTL, la société civile immobilière Résidence des Rigauds et la société civile immobilière JBR, représentés par Me Loiseau, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 5 juillet 2021 par laquelle le conseil municipal de Villelaure a approuvé la révision générale du plan local d'urbanisme communal, ainsi que la décision implicite rejetant leur recours gracieux dirigé contre cette délibération ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Villelaure la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- les dispositions des articles L. 2121-10 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ont été méconnues ;

- les modifications apportées au projet de plan arrêté à la suite de l'enquête publique ayant bouleversé l'économie générale du projet, une nouvelle enquête publique aurait dû être ouverte après un nouvel arrêt du projet de plan ;

- les dispositions du dernier alinéa de l'article L. 123-16 du code de l'environnement ont été méconnues ;

- la création du sous-secteur Nx est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- la délibération litigieuse est entachée d'un détournement de pouvoir en tant qu'elle institue le sous-secteur Nx.

Par un mémoire en défense enregistré le 7 juin 2022, la commune de Villelaure, représentée par la SCP Territoires Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens invoqués par les requérants ne sont pas fondés.

Par lettres du 7 février 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7-3 du code de justice administrative, de ce que le tribunal était susceptible de prononcer d'office une injonction assortie d'une astreinte.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le décret n° 2015-1783 du 28 décembre 2015 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Mouret,

- les conclusions de Mme Bourjade, rapporteure publique,

- les observations de Me Loiseau, représentant les requérants, et celles de Me Teles, représentant la commune de Villelaure.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 5 juillet 2021, le conseil municipal de Villelaure a approuvé la révision générale du plan local d'urbanisme communal. Par un courrier reçu le 8 septembre suivant en mairie, MM. B ainsi que quatre sociétés ont formé, en vain, un recours gracieux à l'encontre de cette délibération qui approuve notamment la création d'un unique sous-secteur Nx. MM. B et autres demandent l'annulation pour excès de pouvoir de la délibération du 5 juillet 2021 et de la décision implicite rejetant leur recours gracieux.

Sur la légalité de la délibération et de la décision implicite en litige :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire ". Selon l'article L. 153-33 du même code : " La révision est effectuée selon les modalités définies par la section 3 du présent chapitre relative à l'élaboration du plan local d'urbanisme () ".

3. Aux termes du dernier alinéa de l'article L. 123-16 du code de l'environnement :

" Tout projet d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public de coopération intercommunale ayant donné lieu à des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête doit faire l'objet d'une délibération motivée réitérant la demande d'autorisation ou de déclaration d'utilité publique de l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement de coopération concerné ". Ces dispositions n'exigent pas que l'organe délibérant débatte spécifiquement des conclusions du commissaire enquêteur, mais lui imposent seulement de délibérer sur le projet en ayant eu connaissance du sens et du contenu des conclusions du commissaire enquêteur.

4. Il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur a émis un avis favorable au projet de plan local d'urbanisme en l'assortissant de plusieurs réserves, dont celle tendant à ce que le sous-secteur Nx soit remplacé par un secteur de taille et de capacité d'accueil limitées. D'une part, aucune disposition législative ou réglementaire n'imposait au conseil municipal de Villelaure de lever les réserves émises par le commissaire enquêteur dans ses conclusions formulées à l'issue de l'enquête publique relative au projet de plan local d'urbanisme. D'autre part, il n'est pas établi, ni même allégué, que les conseillers municipaux n'auraient pas eu connaissance du sens et du contenu des conclusions du commissaire enquêteur antérieurement à la délibération contestée qui vise notamment ces conclusions. Dans ces conditions, à supposer même que les procédures d'adoption et d'évolution des plans locaux d'urbanisme entrent dans le champ d'application des dispositions citées ci-dessus de l'article L. 123-16 du code de l'environnement, le moyen tiré du non-respect de ces dispositions ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : () / 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8 ".

6. Il résulte de ces dispositions que le projet de plan local d'urbanisme ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et procèdent de l'enquête.

7. Si les requérants soutiennent que les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme à l'issue de l'enquête publique sont, en raison de leur nombre, de leur importance et de leur objet, de nature à remettre en cause l'économie générale du projet, ils ne l'établissent pas en se bornant à inviter le tribunal à comparer le plan de zonage arrêté et celui approuvé et à évoquer en des termes généraux la question de la prise en compte du risque d'inondation par les auteurs de la révision du plan local d'urbanisme de Villelaure. Par suite, le moyen - au soutien duquel les requérants invoquent inutilement l'article L. 153-43 du code de l'urbanisme, ces dispositions étant applicables aux seules procédures de modification de droit commun des plans locaux d'urbanisme - tiré de ce que les modifications apportées au projet de plan arrêté auraient dû donner lieu à une nouvelle enquête publique doit être écarté.

8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. () Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ". L'article L. 2121-13 du même code dispose que : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". Il résulte de ces dernières dispositions que les membres du conseil municipal tiennent de leur qualité de membres de cette assemblée appelés à délibérer sur les affaires de la commune, le droit d'être informés de tout ce qui touche à ces affaires dans des conditions leur permettant de remplir normalement leur mandat. S'ils doivent disposer des projets de délibération et des documents préparatoires qui les accompagnent au début des séances au cours desquelles ces projets doivent être soumis au vote du conseil municipal, aucune disposition ni aucun principe n'impose au maire de communiquer aux conseillers municipaux, en l'absence d'une demande de leur part, le projet de plan local d'urbanisme préalablement à la séance au cours de laquelle son approbation est soumise à leur vote.

9. D'une part, alors que la délibération du 5 juillet 2021 en litige fait expressément état de la convocation régulière du conseil municipal, les requérants n'avancent aucun élément de nature à remettre en cause cette mention qui fait foi jusqu'à preuve du contraire. D'autre part, il n'apparaît pas que les élus auraient été privés de la possibilité de consulter les pièces et documents nécessaires à leur information lors de la séance du conseil municipal du 5 juillet 2021, ni que le maire de Villelaure aurait, avant cette séance, refusé de communiquer à au moins l'un d'entre eux les documents nécessaires à l'examen du projet de plan local d'urbanisme révisé. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que les élus n'auraient pas été mis à même de délibérer de manière éclairée, ni d'exercer, en tant que de besoin, la faculté dont ils disposaient de solliciter des documents ou explications complémentaires concernant la révision générale du plan local d'urbanisme de Villelaure. Il suit de là que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions citées ci-dessus du code général des collectivités territoriales doit être écarté.

10. En quatrième et dernier lieu, aux termes du premier alinéa de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire () ". Selon l'article R. 123-8 du même code, dont les dispositions sont désormais reprises à son article R. 151-24, peuvent être classés en zone naturelle et forestière les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l'existence d'une exploitation forestière, soit de leur caractère d'espaces naturels.

11. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés par les dispositions réglementaires évoquées au point précédent, un secteur, même équipé, qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

12. L'axe 3 du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme en litige comporte un objectif n° 13, intitulé " Permettre le maintien et le développement des activités économiques sur le territoire communal ". Il est notamment prévu, au titre de cet objectif, de " maintenir l'entreprise de BTP existante au sein de la plaine agricole ". La carte associée à cet axe 3 identifie le secteur concerné par cet objectif de maintien de " l'entreprise de BTP existante ". Le préambule du règlement de la zone naturelle (N) de ce plan indique que celle-ci comprend notamment un sous-secteur Nx correspondant à " l'activité de l'entreprise de BTP existante ". Il résulte des articles N 1 et N 2 de ce règlement que les constructions nouvelles et les extensions ne sont pas admises dans ce sous-secteur Nx.

13. Il ressort des pièces du dossier que le plan local d'urbanisme en litige classe en sous-secteur Nx le tènement litigieux qui est enclavé au sein d'une vaste zone agricole et composé de plusieurs parcelles ainsi que de parties de parcelles d'une superficie totale d'environ cinq hectares. Il accueille depuis plusieurs décennies l'activité de l'entreprise de bâtiments et travaux publics mentionnée dans l'axe 3 du projet d'aménagement et de développement durables, supporte plusieurs constructions et aménagements nécessaires à cette activité et se trouve ainsi largement artificialisé. Dans ces conditions, et compte tenu en particulier de la nature de l'activité en cause que les auteurs du plan local d'urbanisme litigieux ont pris le parti de maintenir, les parcelles et parties de parcelles incluses dans ce sous-secteur Nx ne présentent pas les caractéristiques des secteurs à protéger au sens et pour l'application des dispositions réglementaires du code de l'urbanisme mentionnées au point 10. D'ailleurs, dans son avis relatif au projet de plan local d'urbanisme arrêté, le préfet de Vaucluse, après avoir rappelé que le classement du secteur en zone agricole de l'ancien plan local d'urbanisme, approuvé le 2 novembre 2011, avait été censuré par un jugement du tribunal administratif de Nîmes du

19 octobre 2012, a préconisé la création, au lieu du sous-secteur Nx inconstructible, d'un secteur de taille et de capacité d'accueil limitées en application de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme. Au demeurant, ainsi qu'il a été dit, le commissaire enquêteur a assorti ses conclusions d'une réserve relative au classement litigieux de ce tènement en sous-secteur Nx et tendant à la création d'un tel secteur de taille et de capacité d'accueil limitées. Au regard de l'ensemble de ces éléments, et alors même que le rapport de présentation fait état, outre du maintien de l'activité existante sur le site considéré, d'un objectif de limitation de la consommation d'espace dans ce secteur, le classement du tènement litigieux en sous-secteur Nx est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

14. Pour l'application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens invoqués par les requérants pour contester la légalité de l'institution du sous-secteur Nx n'est, en l'état de l'instruction, de nature à fonder l'annulation dans cette mesure de la délibération du 5 juillet 2021.

15. Il résulte de tout ce qui précède que MM. B et autres sont seulement fondés à demander l'annulation de la délibération du conseil municipal de Villelaure du 5 juillet 2021 en tant qu'elle institue un sous-secteur Nx. La décision implicite rejetant le recours gracieux dirigé contre cette délibération doit être annulée dans la même mesure.

Sur le prononcé d'office d'une injonction sous astreinte :

16. Aux termes de l'article L. 153-7 du code de l'urbanisme : " En cas d'annulation partielle par voie juridictionnelle d'un plan local d'urbanisme, l'autorité compétente élabore sans délai les nouvelles dispositions du plan applicables à la partie du territoire communal concernée par l'annulation () ". Ces dispositions font obligation à l'autorité compétente d'élaborer, dans le respect de l'autorité de la chose jugée par la décision juridictionnelle ayant partiellement annulé un plan local d'urbanisme, de nouvelles dispositions se substituant à celles qui ont été annulées par le juge, alors même que l'annulation contentieuse aurait eu pour effet de remettre en vigueur, en application des dispositions de l'article L. 600-12 du même code ou de son article L. 174-6, des dispositions d'un plan local d'urbanisme ou, pour une durée maximale de vingt-quatre mois, des dispositions d'un plan d'occupation des sols qui ne méconnaîtraient pas l'autorité de la chose jugée par ce même jugement d'annulation.

17. En revanche, les dispositions de l'article L. 153-7 du code de l'urbanisme n'ont pas pour effet de permettre à l'autorité compétente de s'affranchir, pour l'édiction de ces nouvelles dispositions, des règles qui régissent les procédures de révision, de modification ou de modification simplifiée du plan local d'urbanisme prévues, respectivement, par les articles

L. 153-31, L. 153-41 et L. 153-45 du même code. Ainsi, lorsque l'exécution d'une décision juridictionnelle prononçant l'annulation partielle d'un plan local d'urbanisme implique nécessairement qu'une commune modifie le règlement de son plan local d'urbanisme dans un sens déterminé, il appartient à la commune de faire application, selon la nature et l'importance de la modification requise, de l'une de ces procédures, en se fondant le cas échéant, dans le respect de l'autorité de la chose jugée, sur certains actes de procédure accomplis pour l'adoption des dispositions censurées par le juge.

18. Aux termes de l'article L. 911-2 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public () prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. / La juridiction peut également prescrire d'office l'intervention de cette nouvelle décision ". L'article L. 911-3 du même code dispose que : " La juridiction peut assortir, dans la même décision, l'injonction prescrite en application des articles L. 911-1 et L. 911-2 d'une astreinte qu'elle prononce dans les conditions prévues au présent livre et dont elle fixe la date d'effet ". Selon l'article R. 611-7-3 de ce code : " Lorsque la décision lui paraît susceptible d'impliquer le prononcé d'office d'une injonction, assortie le cas échéant d'une astreinte, le président de la formation de jugement ou le président de la chambre chargée de l'instruction en informe les parties avant la séance de jugement et fixe le délai dans lequel elles peuvent, sans qu'y fasse obstacle la clôture éventuelle de l'instruction, présenter leurs observations ".

19. L'exécution du présent jugement, qui prononce l'annulation partielle du plan local d'urbanisme en litige, en tant qu'il institue un sous-secteur Nx, implique nécessairement que le maire de Villelaure inscrive à l'ordre du jour d'une séance du conseil municipal la question de l'élaboration des nouvelles dispositions du plan applicables à la partie du territoire communal concernée par cette annulation partielle et qu'une délibération approuvant ces nouvelles dispositions soit adoptée dans un délai de quatre mois à compter de sa notification, sous astreinte de 100 euros par jour de retard.

Sur les frais liés au litige :

20. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre une somme globale de 1 500 euros à la charge de la commune de Villelaure en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, ces dispositions s'opposent à ce qu'une quelconque somme soit mise à la charge de MM. B et autres qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance.

D É C I D E :

Article 1er : La délibération du conseil municipal de Villelaure du 5 juillet 2021, en tant qu'elle institue un sous-secteur Nx, ainsi que, dans la même mesure, la décision implicite rejetant le recours gracieux dirigé contre cette délibération, sont annulées.

Article 2 : Il est enjoint au maire de Villelaure d'inscrire à l'ordre du jour d'une séance du conseil municipal la question de l'élaboration des nouvelles dispositions du plan local d'urbanisme applicables à la partie du territoire communal concernée par l'annulation partielle prononcée à l'article 1er du présent jugement, afin qu'une délibération approuvant ces nouvelles dispositions soit adoptée dans un délai de quatre mois à compter de sa notification, sous astreinte de 100 euros par jour de retard.

Article 3 : La commune de Villelaure versera aux requérants une somme globale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. A B, premier dénommé pour l'ensemble des requérants, et à la commune de Villelaure.

Délibéré après l'audience du 13 février 2024, à laquelle siégeaient :

M. Roux, président,

M. Mouret, premier conseiller,

Mme Lahmar, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 février 2024.

Le rapporteur,

R. MOURETLe président,

G. ROUX

La greffière,

A. OLSZEWSKI

La République mande et ordonne à la préfète de Vaucluse en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.