Tribunal Administratif de Nîmes — Décision N° TA30-2200601

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 26 février 2022 et 18 décembre 2023, M. F C, M. B A et Mme E D, représentés par Me Hequet, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 24 septembre 2021 par lequel le maire de Laudun-L'Ardoise a sursis à statuer sur la demande de permis de construire déposée par M. A, ensemble la décision implicite de rejet de leur recours gracieux ;

2°) d'enjoindre au maire de Laudun-L'Ardoise de réexaminer la demande de permis de construire dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Laudun-L'Ardoise la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- l'arrêté attaqué est entaché d'incompétence ;

- il s'analyse comme une décision de retrait de permis de construire tacite, laquelle est intervenue irrégulièrement en l'absence de procédure contradictoire préalable ;

- il est insuffisamment motivé ;

- le sursis à statuer est illégal dès lors que :

* le certificat d'urbanisme opérationnel délivré le 10 mai 2019 concernant la parcelle ne mentionne pas la possibilité qu'un sursis à statuer puisse être opposé à la demande ;

* il n'est pas démontré que le plan local d'urbanisme avait atteint un état d'avancement suffisant pour qu'un sursis à statuer puisse être adopté, ni que le projet est susceptible d'en compromettre l'exécution ou de la rendre plus onéreuse ;

* le plan local d'urbanisme ne pourrait légalement prévoir le classement de la parcelle en zone naturelle.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 16 novembre 2022 et 2 janvier 2024, la commune de Laudun-L'Ardoise, représentée par la SELARL Gil-Cros-Crespy, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de M. C et autres en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les moyens de la requête ne sont pas fondés ;

- le projet nécessitait la délivrance d'une autorisation de défrichement au titre de l'article L. 425-6 du code de l'urbanisme, de sorte que le maire était tenu de s'opposer au projet.

Un courrier du 9 novembre 2023 adressé aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les a informées de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et a indiqué la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2.

Par ordonnance du 15 janvier 2024, la clôture de l'instruction a été fixée à sa date d'émission en application de l'article R. 613-1 du code de justice administrative.

Un mémoire présenté pour les requérants a été enregistré le 12 février 2024, postérieurement à la clôture de l'instruction, et n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Lahmar,

- les conclusions de Mme Bourjade, rapporteure publique,

- les observations de Me Hequet pour les requérants et celles de Me Faixa pour la commune de Laudun-L'Ardoise.

Une note en délibéré, présentée pour M. C et autres, a été enregistrée le 18 avril 2024.

Considérant ce qui suit :

1. Le 26 juillet 2021, M. A a déposé auprès des services de la commune de Laudun-L'Ardoise une demande de permis de construire une maison individuelle sur un terrain situé " la Cale des Caplans ", parcelle cadastrée section YC n° 39. M. C, propriétaire du terrain, M. A et Mme D, pétitionnaires titulaires d'une promesse de vente sur le terrain litigieux, demandent au tribunal de prononcer l'annulation de l'arrêté du 24 septembre 2021 par lequel le maire de Laudun-L'Ardoise a sursis à statuer sur cette demande, ensemble la décision implicite de rejet du recours gracieux qu'ils ont formé le 19 novembre suivant.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction de droit commun est de : () b) Deux mois pour les demandes de permis de démolir et pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle, au sens du titre III du livre II du code de la construction et de l'habitation, ou ses annexes () ". Aux termes de l'article R. 423-19 du même code : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet. ". Aux termes de l'article R. 423-22 de ce code : " () le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41. ". Aux termes de l'article R. 424-1 du même code : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : () ; b) Permis de construire, permis d'aménager ou permis de démolir tacite (). "

3. Il ressort des pièces du dossier que le délai d'instruction de la demande de permis de construire, déposée le 26 juillet 2021 et qui portait sur la construction d'une maison individuelle, était de deux mois. Si la commune fait valoir en défense que le projet nécessitait la délivrance d'une autorisation de défrichement, et à supposer même que cette pièce ait été réglementairement exigible, il ressort des pièces du dossier que le service instructeur n'a ni adressé au pétitionnaire une demande de pièces complémentaires au titre de l'article R. 423-39 du code de l'urbanisme, ni une modification du délai d'instruction au titre de l'article R. 431-19 du même code. Le dossier de demande de permis de construire était donc réputé complet au 26 août 2021 et le délai d'instruction expirait le 26 septembre 2021. Il n'est pas contesté par la commune que l'arrêté en cause n'a pas été notifié à M. A avant cette date, de sorte qu'il était devenu titulaire d'un permis de construire tacite au retrait duquel a procédé la décision litigieuse.

4. D'autre part, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 () sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". L'article L. 121-2 de ce code prévoit que : " Les dispositions de l'article L. 121-1 ne sont pas applicables : / 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles () ". L'article L. 122-1 du même code dispose que : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales () ". Selon l'article L. 211-2 de ce code : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () / 4° Retirent () une décision créatrice de droits () ".

5. La décision portant retrait d'un permis de construire est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Elle doit, par suite et en principe, être précédée d'une procédure contradictoire permettant au titulaire de cette autorisation d'urbanisme d'être informé de la mesure qu'il est envisagé de prendre et des motifs qui la fonderaient et de bénéficier d'un délai suffisant pour présenter ses observations. Le respect, par l'autorité administrative compétente, de la procédure contradictoire prévue par les dispositions de l'article L. 121-1 du même code constitue une garantie pour le titulaire d'un permis de construire que cette autorité entend retirer. La décision de retrait est illégale s'il ressort de l'ensemble des circonstances de l'espèce que le bénéficiaire a été effectivement privé de cette garantie.

6. En l'absence de pièce établissant la mise en œuvre d'une procédure contradictoire préalable au retrait du permis de construire et alors qu'il n'est pas fait état en défense d'une situation d'urgence ni de l'une des autres circonstances mentionnées à l'article L. 121-2 du code des relations entre le public et l'administration, l'édiction de la décision de retrait du permis de construire tacite se trouve affectée d'un vice de procédure qui, pour avoir privé le pétitionnaire d'une garantie, entache l'arrêté en litige d'illégalité.

7. En second lieu, l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme dispose que : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. Lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. Lorsque le projet est soumis à avis ou accord d'un service de l'Etat, les certificats d'urbanisme le mentionnent expressément. Il en est de même lorsqu'un sursis à statuer serait opposable à une déclaration préalable ou à une demande de permis. Le certificat d'urbanisme précise alors expressément laquelle ou lesquelles des circonstances prévues aux deuxième à sixième alinéas de l'article L. 424-1 permettraient d'opposer le sursis à statuer. "

8. Il résulte de la combinaison des articles L. 153-11, L. 424-1 et L. 410-1 du code de l'urbanisme que tout certificat d'urbanisme délivré sur le fondement de l'article L. 410-1 a pour effet de garantir à son titulaire un droit à voir toute demande d'autorisation ou de déclaration préalable déposée dans le délai indiqué examinée au regard des règles d'urbanisme applicables à la date de la délivrance du certificat. Figure cependant parmi ces règles la possibilité de se voir opposer un sursis à statuer à une déclaration préalable ou à une demande de permis, lorsqu'est remplie, à la date de délivrance du certificat, l'une des conditions énumérées à l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme. Si l'omission de la mention d'une telle possibilité dans le certificat d'urbanisme peut être de nature à constituer un motif d'illégalité de ce certificat, elle ne fait pas obstacle à ce que l'autorité compétente oppose un sursis à statuer à une déclaration préalable ou à une demande de permis ultérieure concernant le terrain objet du certificat d'urbanisme.

9. Il ressort des pièces du dossier que le 10 mai 2019, le maire de Laudun-L'Ardoise a délivré un certificat d'urbanisme déclarant réalisable l'édification d'une maison individuelle sur la parcelle en cause. La durée de validité de ce certificat a été prorogée jusqu'au 10 novembre 2021 par un arrêté du maire du 3 novembre 2020. Si aucune de ces décisions ne mentionne la possibilité qu'un sursis à statuer soit opposé à la demande, il résulte de ce qui vient d'être dit qu'une telle omission ne faisait pas, par elle-même, obstacle à ce que le maire puisse ultérieurement adopter la décision litigieuse. Il convient en revanche d'apprécier si les conditions d'opposabilité d'un sursis à statuer étaient réunies au 10 mai 2019, date à laquelle le certificat a été délivré.

10. A cet égard, un sursis à statuer ne peut être opposé à une demande de permis de construire que lorsque l'état d'avancement des travaux d'élaboration du nouveau plan local d'urbanisme permet de préciser la portée exacte des modifications projetées. Il ne peut, en outre, être opposé qu'en vertu d'orientations ou de règles que le futur plan local d'urbanisme pourrait légalement prévoir, et à la condition que la construction, l'installation ou l'opération envisagée soit de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse son exécution.

11. Pour surseoir à statuer sur la demande de permis de construire de M. A, le maire de Laudun-L'Ardoise a relevé que le plan local d'urbanisme en cours de révision prévoyait de classer le terrain en zone naturelle interdisant les nouvelles constructions, de sorte que la réalisation du projet était de nature à rendre plus onéreuse ou à en compromettre l'exécution. Les seules pièces dont fait état la commune concernant le parti d'aménagement projeté sur le terrain sont, d'une part, le diagnostic territorial établi en mars 2015 identifiant le secteur dans lequel il s'insère comme situé dans l'emprise des zones viticoles d'appellation d'origine contrôlée (AOC) du territoire communal et, d'autre part, le projet d'aménagement et de développement durable (PADD), sur lequel le conseil municipal a débattu le 28 juin 2017, qui désigne la zone comme constituant une unité paysagère à préserver faisant partie des espaces entre lesquels le PADD préconise de renforcer les liens dans l'objectif de développer et favoriser les continuités écologiques du territoire. La commune n'a, malgré une mesure d'instruction en ce sens et alors qu'il est fait état de cette pièce dans la décision attaquée, pas produit le projet de zonage établi dans le cadre de la révision du plan local d'urbanisme qui aurait prévu le classement en zone naturelle de la parcelle. Il ne ressort pas des éléments produits que les travaux de révision du plan local d'urbanisme étaient, à la date à laquelle le certificat d'urbanisme susvisé a été délivré, suffisamment avancés pour considérer que le projet, qui vise à la construction d'une maison individuelle, serait de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution de ce plan. Les requérants sont, par suite, fondés à soutenir qu'en décidant de surseoir à statuer sur la demande de permis de construire en litige, le maire de Laudun-L'Ardoise a commis une erreur d'appréciation.

12. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, les autres moyens de la requête ne sont pas susceptibles de fonder l'annulation de la décision attaquée.

13. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

14. Si la commune de Laudun-L'Ardoise fait valoir en défense qu'en l'absence de production d'une autorisation de défrichement par le pétitionnaire, son maire était " tenu de s'opposer au projet ", un tel motif n'est susceptible de fonder qu'une décision de refus de permis de construire, et non une décision de sursis telle que la décision attaquée. Au surplus, ainsi qu'exposé au point 3, à supposer que cette pièce ait été exigible, son absence de production n'aurait légalement pu fonder une décision de refus de permis de construire que dans l'hypothèse où une demande de pièces complémentaires aurait été régulièrement adressée au pétitionnaire. Il s'ensuit que la demande de substitution de motif sollicitée par la commune sur ce point doit être écartée.

15. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants sont fondés à demander l'annulation de l'arrêté du maire de Laudun-L'Ardoise du 26 juillet 2021 et de la décision implicite de rejet de leur recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

16. L'exécution du présent jugement, qui annule la mesure de retrait du permis de construire tacite dont M. A est devenu titulaire, n'implique pas que le maire de Laudun-L'Ardoise procède à une nouvelle instruction de sa demande de permis de construire. Les conclusions tendant à cette fin doivent, par conséquent, être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge des requérants, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Laudun-L'Ardoise la somme de 1 200 euros à verser aux requérants au titre des mêmes dispositions.

D É C I D E :

Article 1er : L'arrêté du maire de Laudun-L'Ardoise du 26 juillet 2021 et la décision implicite de rejet du recours gracieux formé par les requérants le 19 novembre 2021 sont annulés.

Article 2 : La commune de Laudun-L'Ardoise versera aux requérants une somme de 1 200 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de M. C et autres et les conclusions présentées par la commune de Laudun-L'Ardoise sont rejetés.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. F C, M. B A, Mme E D et à la commune de Laudun-L'Ardoise.

Délibéré après l'audience du 16 avril 2024 où siégeaient :

M. Ciréfice, président,

Mme Lahmar, conseillère,

Mme Hoenen, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mai 2024.

La rapporteure,

L. LAHMAR

Le président,

C. CIREFICELa greffière,

N. LASNIER

La République mande et ordonne au préfet du Gard en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.