Tribunal Administratif de Nîmes — Décision N° TA30-2200792

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 16 mars 2022, l'Association Avignon développement responsable et mobilités, la confédération des petites et moyennes entreprises de Vaucluse (CPEM 84) et M. D C, représentés par Me Sindres de la SELARL Sindres, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté 22-AP-0003 du 21 janvier 2022 portant réglementation de la circulation dans les secteurs Ceinture verte et Sud rocade ;

2°) d'annuler l'arrêté 22-AP-0023 du 1er février 2022 portant réglementation de la circulation sur le Boulevard Jacques Monod ;

3°) d'annuler l'arrêté 22-AP-0027 du 3 février 2022 portant réglementation de la circulation Rue Universelle ;

4°) d'enjoindre au maire de la commune d'Avignon de prendre les mesures nécessaires au rétablissement de la circulation à double sens au niveau de la rue Universelle, de la rue des Villas et jusqu'à la place Jules Guesde, d'une part, du boulevard Jacques Monod et de la rue des Villas, jusqu'à l'Avenue Sainte Ruf, d'autre part, dans le sens ouest/est ;

5°) d'enjoindre au maire de la commune d'Avignon de prendre les mesures nécessaires à la suppression des mises en impasse et de toutes les restrictions prescrites par l'arrêté du 21 janvier 2022 et les arrêtés des 1er et 3 février 2022 ;

6°) de mettre à la charge de la commune d'Avignon la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le maire de la commune d'Avignon était incompétent pour prescrire les mesures de police dans la mesure où elles ont un impact sur les communes limitrophes ;

- la compétence du signataire des arrêtés n'est pas établie ;

- la motivation des arrêtés des 1er et 3 février est insuffisante dès lors qu'elle se borne à rappeler de grands principes sans identifier les circonstances objectives de temps et de lieu qui seraient de nature à établir qu'il existe, au moment où les mesures sont adoptées, un risque pour la tranquillité ou la santé des Avignonnais(es) ;

- le plan " zéro transit zéro degré " sur lequel se fonde les arrêtés des 1er et 3 février 2022 n'est pas intégré dans l'ordonnancement juridique faute d'avoir fait l'objet d'une délibération l'approuvant ;

- en l'absence de plan, la nécessité des mesures de police n'est pas démontrée ;

- l'instauration des sens uniques et autres restrictions à la circulation sur les voies ouvertes à la circulation publique, visées par les arrêtés, n'est ni adaptée, ni proportionnée à la protection de l'environnement ou de la tranquillité des riverains dès lors que :

*les itinéraires d'évitement et, plus largement les solutions de report moda,l sont inexistantes ou largement insuffisantes pour éviter l'engorgement des voies concernées par les arrêtés en litige ;

* les mesures prescrites aux pages 4 à 6 de l'arrêté du 21 janvier 2022 sont donc, de fait, inadaptées et, à tout le moins, disproportionnées ;

* les mesures prescrites par les arrêtés des 1er et 3 février 2022, qui visent le même objectif que celui énoncé dans l'arrêté du 21 janvier 2022 : éradiquer la circulation dite de " transit ", c'est-à-dire les passages des automobilistes qui viennent de communes limitrophes et qui n'ont pas d'autre choix que d'emprunter les axes qui traversent Avignon sont inadaptées et disproportionnées ;

* les arrêtés en litige ne reposent sur aucun motif tiré de ce que la circulation automobile sur les voies concernées serait de nature à compromettre la qualité de l'air, la tranquillité des riverains ou la mise en valeur d'un site ;

* il ne ressort ni des arrêtés ni de travaux préparatoires ou études préalables que la circulation automobile, dans sa configuration antérieure, était de nature à compromettre la qualité de l'air ;

*les arrêtés ont des effets délétères au niveau de la pollution atmosphérique ;

*les arrêtés ont un effet délétère au regard de la congestion des voies ouvertes à la circulation publiques concernées par la règlementation ;

- l'atteinte qu'elle porte à la liberté du commerce et de l'industrie, en particulier, est disproportionnée par rapport au but recherché, lequel n'est pas atteint et ne le sera pas avec la réglementation contestée ; les arrêtés en litige prescrivent des interdictions et limitations qui constituent une atteinte disproportionnée à la liberté d'aller et de venir, ainsi qu'à la liberté du commerce et de l'industrie ;

Par acte enregistré le 7 août 2022 au greffe du tribunal, la confédération des petites et moyennes entreprises s'est désistée de sa requête.

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 juillet 2023, la commune d'Avignon, représentée par Me Maillot de la SELARL Maillot Avocats et Associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge solidaire des requérants.

Elle fait valoir que :

- le maire de la commune d'Avignon est bien compétent ratione loci ;

- il est justifié de la délégation de compétence du signataire des arrêtés ;

- le moyen tiré d'une absence de nécessité, d'une disproportion et d'une inadaptation des mesures de police n'est pas fondé, dès lors que :

* la modification des sens de circulation constitue la mise en œuvre du plan Faubourg pris en tenant compte des demandes des riverains et des ateliers de concertation qui ont eu lieu entre le 23 septembre 2021 et le 20 octobre 2021 et reposant sur des études préalables réalisées au cours des années 2020 et 2021 et aboutissant à un document finalisé en décembre 2021 énonçant des objectifs déterminés ;

* la mise en place de la nouvelle règlementation a conduit à une baisse du trafic sur la quasi-totalité des axes des faubourgs. Si le trafic a augmenté sur l'avenue Saint-Ruf et sur l'avenue de Tarascon, les aménagements qui y ont été faits ont toutefois permis de fluidifier la circulation ; les modifications intervenues sur les rues Monot et Universelle ont permis de rendre plus difficile le passage de la circulation de transit ;

* la pollution de l'air est liée au trafic dès lors que sur une période trop brève le parc automobile n'a pu être modifié, ainsi elle a mathématiquement diminué en proportion sur tous les axes impactés, excepté la section centrale de St Ruf/Tarascon et dans une moindre mesure la rocade Charles de Gaulle ;

* le Plan Faubourg a permis de créer 7,5 km d'aménagements cyclables, piétons, ou bus au cœur des quartiers, desservant les habitants, les commerces, les équipements publics, et permettant à la ville de mettre en réseau ses aménagements pour maximiser leur utilité et une augmentation de leur fréquentation est importante ;

- le moyen tiré d'une atteinte disproportionnée à la liberté d'aller et de venir, ainsi qu'à la liberté du commerce et de l'industrie n'est pas fondé ; l'impact sur les professions médicales n'est pas démontré, ni le ralentissement invoqué des véhicules de secours, l'organisation des transports s'est faite en concertation avec Grand Avignon, autorité organisatrice des transports, et la société Orizo, exploitant du réseau de transport du Grand Avignon, ont donné leur avis positif sur le dossier de carrefour 44, qui acte la mise à sens unique des boulevards Monod et Isnard, objet des arrêtés attaqués.

Par un mémoire, enregistré le 24 novembre 2023, l'Association développement responsable et mobilités informe le tribunal du décès de M. D C.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code du travail ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Boyer,

- les conclusions de Mme F,

- et les observations de Me Raynal, représentant la commune d'Avignon.

Considérant ce qui suit :

1. La ville d'Avignon a mis en place un plan Faubourg destiné notamment à repousser la circulation de transit en dehors des faubourgs vers les axes routiers principaux afin de limiter le trafic automobile dans les différents quartiers de la ville. Pour la réalisation de cet objectifs différents arrêtés règlementant la circulation ont été adoptés dont trois sont contestés dans la présente instance. L'Association Avignon développement responsable et mobilités, la confédération des petites et moyennes entreprises de Vaucluse (CPEM 84) et M. D C demandent l'annulation de l'arrêté 22-AP-0003 du 21 janvier 2022 portant réglementation de la circulation dans les secteurs ceinture verte et Sud rocade, de l'arrêté 22-AP-0023 du 1er février 2022 portant réglementation de la circulation sur le Boulevard Jacques Monod et de l'arrêté 22-AP-0027 du 3 février 2022 portant réglementation de la circulation Rue Universelle.

Sur le désistement :

2. Par acte enregistré le 7 août 2022 au greffe du tribunal, la confédération des petites et moyennes entreprises s'est désistée de sa requête. Le désistement est pur et simple, rien ne s'oppose à ce qu'il en soit donné acte.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales : " Le maire exerce la police de la circulation sur les routes nationales, les routes départementales et l'ensemble des voies publiques ou privées ouvertes à la circulation publique à l'intérieur des agglomérations ".

4. Si l'association requérante soutient que le maire était incompétent pour prendre les arrêtés contestés, la commune d'Avignon fait valoir sans être contestée, ni par les requérants ni par les plans versés au dossier, que les voies règlementées par les arrêtés se situent à l'intérieur de l'agglomération avignonnaise. La circonstance que la modification des flux induite par cette règlementation aurait des incidences sur la circulation dans les communes voisines est sans incidence sur la détermination de l'autorité compétente pour l'édicter. Par suite, le moyen tiré de ce que la maire d'Avignon était incompétente pour prendre les arrêtés contestés doit être écarté.

5. Les arrêtés attaqués ont été signés par Mme E B, directrice générale adjointe des services de la commune d'Avignon en charge du pôle " paysages urbains ". Par un arrêté du 20 juillet 2021, le maire d'Avignon a accordé une délégation de signature à Mme B notamment pour les arrêtés, y compris de police, relevant du département de l'aménagement et de la mobilité. Cet arrêté a été transmis à la préfecture de Vaucluse le 20 juillet 2021 et affiché le même jour. Le moyen tiré de ce que la compétence du signataire des arrêtés contestés ne serait pas établie doit, dès lors, être écarté.

6. En deuxième lieu, l'obligation de motivation prévue à l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ne s'applique, selon les termes mêmes de cet article, qu'aux " décisions administratives individuelles défavorables ". Les arrêtés attaqués, qui sont des actes réglementaires, n'avait donc pas à être motivés en application des dispositions de cet article, non plus que d'aucune autre disposition ni d'aucun principe.

7. En troisième lieu, les requérants soutiennent que les arrêtés contestés ont été pris pour l'application du " plan zéro transit zéro degré " qui n'est pas intégré dans l'ordonnancement juridique faute d'avoir fait l'objet d'une délibération l'approuvant. S'il est vrai que le conseil municipal dans sa séance du 6 mars 2021 a seulement pris acte de la démarche " zéro transit zéro degré ", les arrêtés contestés ont été pris en application du pouvoir de police du maire sur le fondement des articles L.2213-1 et suivants du code général des collectivités territoriales. Par suite ils ne peuvent être regardés comme étant dépourvus de base légale et le moyen doit, par suite, être écarté.

8. En quatrième lieu, il appartient au juge administratif, saisi d'un recours pour excès de pouvoir contre une mesure de police, de vérifier qu'elle est justifiée par la nécessité de prévenir ou faire cesser un trouble à l'ordre public et de contrôler son caractère proportionné en tenant compte de ses conséquences pour les personnes dont elle affecte la situation, en particulier lorsqu'elle apporte une restriction à l'exercice de droits.

9. Les requérants soutiennent que les mises en impasse de la rue de la Garance, du chemin de la Coupe d'Or et du chemin de la Grande Chaussée et en sens unique d'autres voies décidées par l'arrêté du 21 janvier 2022, la règlementation du Boulevard Jacques Monod en instaurant sur une partie de la voie un sens unique par l'arrêté du 1er février 2022 et l'instauration d'un sens unique sur une partie de la Rue Universelle, en direction de l'Avenue St Ruf par l'arrêté du 3 février 2022, ne sont ni nécessaires ni proportionnées dès lors qu'elles s'avèrent inadaptées aux buts poursuivis d'éradiquer la circulation de transit dans les Faubourgs, de fluidifier la circulation et de préserver la tranquillité des riverains. Ils ajoutent que les axes d'évitement sont saturés et que la règlementation a pour effet de congestionner la circulation et d'augmenter les nuisances notamment sonores et d'entraîner une nette augmentation de la pollution atmosphérique.

10. La commune d'Avignon fait valoir que son action s'inscrit dans le cadre du plan Faubourg finalisé en 2021, dressé après constat des difficultés relatives à la circulation de transit dans la zone sud rocade dans laquelle s'insère la ceinture verte composée de voiries rurales destinées à la desserte locale, de loisir et agricole, d'espaces naturels et de voies sur des zones classées zone naturelle et agricole dans le plan local d'urbanisme, peu adapté à recevoir la circulation de contournement des grands axes permettant la traversée de la ville et que l'accessibilité de ces lieux naturels favorise l'apparition de décharges sauvages, que la population a été consultée, que les modifications de la circulation instaurées par les arrêtés contestés, lesquels s'inscrivent dans une règlementation plus vaste, ont pour objet de repousser le trafic de transit au-delà d'une ceinture verte, que l'arrêté du 21 janvier 2022 définit une ceinture verte dont les voies ne sont pas adaptées à une circulation routière intense, et organise le renvoi de la circulation de transit sur des axes principaux à savoir l'avenue de Tarascon, la rocade Charles de Gaulle, la route de Marseille, côté Bouches du Rhône la déviation de Rognonas, le premier tronçon de la voie LEO et toujours côté Bouches du Rhône, la RD570, RD571, RD28 jusqu'au pont de Bonpas et la RN7 pour la desserte du sud est d'Avignon. Au soutien de leurs allégations les requérants se bornent à produire, d'une part, des articles de presse relatant le mécontentement des commerçants, artisans et profession libérale et les difficultés de circulation dues à la mise en place du plan Faubourg qui sous-tend l'action de la commune et, d'autre part, un article de presse de Vaucluse Matin en date du 4 février 2022 ainsi qu'une lettre peu circonstanciée du Dr A G à l'entête de l'ARS du 24 février 2022 relatant l'augmentation de la pollution sur le territoire de la commune. La commune d'Avignon produit quant à elle des analyses précises de comptage sur les voies concernées ou impactées par les arrêtés permettant de démontrer une baisse généralisée de la circulation dans le périmètre de la ceinture verte et donc une amélioration corrélative de la qualité de l'air en cohérence avec l'objectif affiché des mesures contestées. Si ainsi que les arrêtés le prévoient la circulation est reportée sur les axes principaux avec les nuisances qui lui sont corrélatives, il ressort des comptages produits que les augmentations de fréquentation enregistrées entre octobre 2021 et mars 2022 ne sont pas d'une ampleur suffisante pour démontrer le caractère disproportionné des mesures en litige. En outre l'association requérante ne conteste pas le motif tiré du développement des décharges sauvages et n'apporte aucun élément permettant de contester le constat de la commune sur l'augmentation de la circulation dans une zone naturelle peu adaptée à un passage de transit et dont la protection s'avère nécessaire. Par suite, le moyen tiré de ce que les mesures contestées ne seraient pas nécessaires doit être écarté.

11. L'association requérante soutient également que les mesures envisagées sont disproportionnées et portent une atteinte excessive à la liberté du commerce et de l'industrie et à la liberté d'aller et venir. Toutefois la règlementation des sens de circulation ne fait pas par elle-même obstacle ni à la liberté du commerce et de l'industrie ni à la liberté d'aller et venir. Pour justifier du caractère excessif de telles atteintes, l'association requérante se borne à produire des articles de presse. En outre, les arrêtés du 21 janvier 2022 et du 1er février 2022 prévoient de nombreuses dérogations s'agissant des voies en sens unique pour les véhicules de secours, les véhicules d'entretien des espaces publics et des canaux, les riverains de la ceinture verte et les engins agricoles et s'agissant des voies en impasse pour les riverains, les livreurs, les entreprises de travaux, les dépanneurs, les aidants et professionnels de santé, les agriculteurs dont l'accès à l'exploitation se fait par la ceinture verte, les taxis et VTC, les ambulances, véhicules de police et de secours, personnels à mobilité réduite, personnel administratif et enseignant des écoles situées dans le périmètre. En outre, la commune d'Avignon fait valoir sans être contredite que les mesures notamment de mise en sens unique permettent un aménagement de la circulation douce favorable à la réduction des nuisances sonores et de la pollution induite par les déplacements. Par suite, le moyen tiré du caractère disproportionné des mesures litigieuses doit être écarté.

Sur les frais liés au litige :

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune d'Avignon, qui n'est pas la partie perdante, la somme que l'association demande sur leur fondement. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l'Association Avignon développement responsable et mobilités une somme de 1 200 euros au titre des frais d'instance exposés par la commune d'Avignon.

D E C I D E :

Article 1er : Il est donné acte du désistement d'instance de la Confédération des petites et moyennes entreprises.

Article 2 : La requête est rejetée.

Article 3 : L'Association Avignon développement responsable et mobilités versera à la commune d'Avignon la somme de 1 200 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à l'Association Avignon développement responsable et mobilités, à la Confédération des petites et moyennes entreprises et à la commune d'Avignon.

Délibéré après l'audience du 21 mars 2024, à laquelle siégeaient :

- Mme Boyer, présidente,

- M. H, premier-conseiller,

- M. I, premier-conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 avril 2024.

La présidente rapporteure,

C. BOYER

L'assesseur le plus ancien,

M. H

La greffière,

F. DESMOULIÈRES

La République mande et ordonne au préfet de Vaucluse en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent arrêt.