Tribunal Administratif de Nîmes — Décision N° TA30-2201301

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 22 avril 2022, 3 novembre 2023 et 19 février 2024, M. A B, représenté par la SCP Berenger - Blanc - Burtez - Doucede et associés, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 17 décembre 2021 par lequel le maire de Junas a refusé de lui délivrer un permis de construire, ensemble la décision du 15 mars 2022 de rejet de son recours gracieux ;

2°) d'annuler la décision implicite par laquelle le préfet de la région Occitanie a rejeté le recours préalable présenté contre l'avis défavorable de l'architecte des Bâtiments de France du 29 octobre 2021 ;

3°) d'enjoindre au maire de Junas de lui délivrer le permis de construire demandé dans un délai de huit jours suivant la notification du jugement à intervenir sous astreinte de 500 euros par jour de retard ou, à défaut, de réexaminer sa demande de permis de construire dans les mêmes conditions ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Junas la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'arrêté attaqué est insuffisamment motivé ;

- il s'analyse en une décision de retrait du permis de construire tacite dont il était titulaire, laquelle est intervenue irrégulièrement en l'absence de procédure contradictoire préalable ;

- le motif tiré de la méconnaissance de l'article A2 du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) est illégal ; le bâtiment concerné par le projet est identifié au plan de zonage du PLU ;

- l'avis défavorable émis par l'architecte des Bâtiments de France est illégal ; lemaire, en s'estimant lié par un tel avis, a entaché sa décision d'un vice de procédure ;

- le motif tiré de l'existence d'un risque pour la sécurité publique en méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme est infondé ; le permis aurait pu être délivré en étant assorti de prescriptions ;

- les motifs tirés de la composition du dossier de demande de permis de construire sont infondés ; le service instructeur était en mesure de lui adresser une demande de pièces complémentaires sur ces points.

Par un mémoire en défense enregistré le 13 octobre 2022, le préfet de la région Occitanie conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés dans la requête ne sont pas fondés.

Par des mémoires en défense enregistrés les 14 décembre 2023 et 27 février 2024, la commune de Junas, représentée par Me Ducroux, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge du requérant en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Par courrier du 31 mai 2024, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions tendant à l'annulation de la décision du préfet de la région Occitanie en tant qu'elles sont dirigées contre un acte insusceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir.

Par courrier du 6 juin 2024, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de ce qu'en appliquant à la partie du projet relevant du bâtiment identifié sur le règlement graphique du plan local d'urbanisme d'autres dispositions que celles spécifiquement applicables au changement de destination de tels bâtiments aux termes de l'article A2 du règlement écrit du plan local d'urbanisme, le maire de Junas a méconnu le champ d'application de ces dispositions.

Un mémoire, présenté pour la commune de Junas en réponse à cette communication, a été enregistré le 11 juin 2024 et communiqué.

Un mémoire, présenté pour le requérant en réponse à cette communication, a été enregistré le 13 juin 2024 et communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code du patrimoine ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Lahmar,

- les conclusions de Mme Bourjade, rapporteure publique,

- les observations de Me Claveau pour le requérant et celles de Me Mouakil pour la commune de Junas.

Deux notes en délibéré, respectivement présentées pour M. B et pour la commune de Junas, ont été enregistrées le 4 juillet 2024.

Considérant ce qui suit :

1. Le 26 août 2021, M. B a déposé auprès des services de la commune de Junas une demande de permis de construire portant sur la régularisation de trois gîtes ruraux créés dans le volume de bâtiments agricoles, sur un terrain situé chemin de Christin, parcelles cadastrées section C nos 5 à 7, 426, 427, 430, 437, 439 et 589, classées en zone agricole du PLU. L'architecte des Bâtiments de France a émis un avis défavorable au projet le 29 octobre 2021, contre lequel M. B a formé le 23 décembre 2021un recours préalable auprès du préfet de la région Occitanie qui l'a rejeté implicitement. Par ailleurs, par arrêté du 17 décembre 2021, le maire de Junas a refusé de délivrer le permis de construire sollicité. M. B demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 17 décembre 2021, la décision du 15 mars 2022 par laquelle le maire a rejeté le recours gracieux formé à son encontre et la décision implicite par laquelle le préfet de la région Occitanie a rejeté son recours préalable.

Sur les conclusions dirigées contre la décision du préfet de la région Occitanie :

2. D'une part, aux termes de l'article L. 621-30 du code du patrimoine : " I.- () La protection au titre des abords a le caractère de servitude d'utilité publique affectant l'utilisation des sols dans un but de protection, de conservation et de mise en valeur du patrimoine culturel. / II. - La protection au titre des abords s'applique à tout immeuble, bâti ou non bâti, situé dans un périmètre délimité par l'autorité administrative dans les conditions fixées à l'article L. 621-31. Ce périmètre peut être commun à plusieurs monuments historiques. / En l'absence de périmètre délimité, la protection au titre des abords s'applique à tout immeuble, bâti ou non bâti, visible du monument historique ou visible en même temps que lui et situé à moins de cinq cents mètres de celui-ci. () ". Aux termes de l'article L. 621-32 du même code : " Les travaux susceptibles de modifier l'aspect extérieur d'un immeuble, bâti ou non bâti, protégé au titre des abords sont soumis à une autorisation préalable. / L'autorisation peut être refusée ou assortie de prescriptions lorsque les travaux sont susceptibles de porter atteinte à la conservation ou à la mise en valeur d'un monument historique ou des abords. Lorsqu'elle porte sur des travaux soumis à formalité au titre du code de l'urbanisme ou au titre du code de l'environnement, l'autorisation prévue au présent article est délivrée dans les conditions et selon les modalités de recours prévues à l'article L. 632-2 du présent code ". L'article L. 632-2 de ce code précise : " I. - L'autorisation prévue à l'article L. 632-1 est, sous réserve de l'article L. 632-2-1, subordonnée à l'accord de l'architecte des Bâtiments de France, le cas échéant assorti de prescriptions motivées. A ce titre, ce dernier s'assure du respect de l'intérêt public attaché au patrimoine, à l'architecture, au paysage naturel ou urbain, à la qualité des constructions et à leur insertion harmonieuse dans le milieu environnant. () "

3. D'autre part, l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme dispose que : " Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, le demandeur peut, en cas d'opposition à une déclaration préalable ou de refus de permis fondé sur un refus d'accord de l'architecte des Bâtiments de France, saisir le préfet de région, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, d'un recours contre cette décision dans le délai de deux mois à compter de la notification de l'opposition ou du refus. () Le délai à l'issue duquel le préfet de région est réputé avoir confirmé la décision de l'autorité compétente en cas de recours du demandeur est de deux mois à compter de la réception de ce recours. () "

4. Il résulte de ces dispositions que le pétitionnaire doit, avant de former un recours pour excès de pouvoir contre une décision de refus de permis de construire portant sur des travaux à réaliser dans le champ de visibilité d'un édifice classé ou inscrit et en co-visibilité avec celui-ci, et faisant suite à un avis défavorable de l'architecte des bâtiments de France, saisir le préfet de région d'une contestation de cet avis. L'ouverture d'un tel recours administratif n'a cependant ni pour objet ni pour effet de permettre l'exercice d'un recours contentieux contre l'avis de l'architecte des bâtiments de France, dont la régularité et le bien-fondé, de même que ceux, le cas échéant, de la décision du préfet de région qui s'y substitue, ne peuvent être contestés qu'à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision s'opposant à la déclaration préalable de travaux. Il s'ensuit que les conclusions dirigées contre la décision implicite par laquelle le préfet de la région Occitanie a confirmé l'avis défavorable émis par l'architecte des Bâtiments de France sur le projet sont irrecevables et doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme, " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition () ".

6. L'arrêté en litige vise les dispositions sur lesquelles il est fondé, à savoir notamment les articles A2 du règlement du PLU, R. 111-2, R. 425-1, R. 431-9 et R. 431-5 du code de l'urbanisme, de même que les considérations de fait ayant conduit le maire de Junas à refuser de délivrer le permis de construire en litige. Il est, par suite, suffisamment motivé.

7. En deuxième lieu, d'une part, l'article R. 424-1 du code de l'urbanisme dispose que : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : () b) Permis de construire, permis d'aménager ou permis de démolir tacite. () " Selon l'article R. 424-3 de ce code : " Par exception au b de l'article R*424-1, le défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction vaut décision implicite de rejet lorsque la décision est soumise à l'accord de l'architecte des Bâtiments de France et que celui-ci a notifié, dans les délais mentionnés aux articles R. * 423-59 et R. * 423-67, un avis défavorable ou un avis favorable assorti de prescriptions. Il en est de même, en cas de recours de l'autorité compétente contre l'avis de l'architecte des Bâtiments de France, lorsque le préfet de région a rejeté le recours. " S'il incombe à l'architecte des Bâtiments de France d'adresser au demandeur d'un permis de construire dont la délivrance est soumise à son accord copie de son avis lorsque celui-ci est défavorable ou favorable mais assorti de prescriptions et d'informer alors le demandeur qu'il ne pourra pas se prévaloir d'un permis tacite, la non-exécution de cette formalité, dont le seul objet est l'information du demandeur, ne peut avoir pour effet l'acquisition d'un permis tacite.

8. D'autre part, l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme dispose que : " Le délai d'instruction de droit commun est de : () b) Deux mois pour les demandes de permis de démolir et pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle, au sens du titre III du livre II du code de la construction et de l'habitation, ou ses annexes ; c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis d'aménager. " En application de l'article R. 423-24 du même code : " Le délai d'instruction de droit commun prévu par l'article R. 423-23 est majoré d'un mois : () c) Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques () ". Selon l'article R. 423-42 de ce code : " Lorsque le délai d'instruction de droit commun est modifié en application des articles R. 423-24 à R. 423-33, l'autorité compétente indique au demandeur ou à l'auteur de la déclaration, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie : a) Le nouveau délai et, le cas échéant, son nouveau point de départ ; b) Les motifs de la modification de délai ; c) Lorsque le projet entre dans les cas prévus à l'article R. 424-2, qu'à l'issue du délai, le silence éventuel de l'autorité compétente vaudra refus tacite du permis. "

9. Ainsi qu'exposé au point 1, le projet, situé dans les abords du Mas de Christin, bâtiment inscrit au titre des monuments historiques, a fait l'objet d'un avis défavorable de l'architecte des Bâtiments de France. Aucun permis tacite n'avait donc pu naître au bénéfice de M. B à l'issue du délai d'instruction de sa demande de permis de construire, conformément aux dispositions précitées de l'article R. 424-3 du code de l'urbanisme. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que par courrier du 22 septembre 2021, présenté pour la première fois à l'adresse déclarée du requérant le 26 septembre suivant au plus tard, le maire de Junas l'a informé que le délai d'instruction de sa demande était porté à quatre mois au titre du c) de l'article R. 423-24 du code de l'urbanisme, de sorte que celui-ci n'expirait qu'au 26 décembre 2021. Il s'ensuit que M. B n'est, en tout état de cause, pas fondé à soutenir que l'arrêté contesté du 17 décembre 2021 a eu pour effet de retirer irrégulièrement le permis de construire tacite dont il serait devenu titulaire.

10. En troisième lieu, l'article R. 425-1 du code de l'urbanisme dispose que : " Lorsque le projet est situé dans les abords des monuments historiques, le permis de construire, le permis d'aménager, le permis de démolir ou la décision prise sur la déclaration préalable tient lieu de l'autorisation prévue à l'article L. 621-32 du code du patrimoine si l'architecte des Bâtiments de France a donné son accord, le cas échéant assorti de prescriptions motivées, ou son avis pour les projets mentionnés à l'article L. 632-2-1 du code du patrimoine. "

11. Pour refuser de délivrer le permis de construire en litige, le maire de Junas s'est notamment fondé sur l'avis défavorable émis par l'architecte des Bâtiments de France dans le cadre des dispositions citées au point 2, auquel s'est substituée la décision implicite par laquelle le préfet de la région Occitanie l'a confirmé. A cet égard, il n'est pas contesté par le requérant, qui indique lui-même qu'une partie de l'un des gîtes projetés est visible depuis le Mas de Christin, dont il est constant qu'il est situé à moins de 500 mètres des bâtiments concernés, que la protection au titre des abords de ce monument historique s'appliquait au projet. Il ressort cependant des pièces du dossier que les trois gîtes en cause sont répartis sur deux bâtiments qui sont séparés du Mas de Christin par une autre partie de l'ensemble bâti composant le domaine de Christin, de sorte que l'impact visuel du projet sur ce monument historique demeure réduit. Il ressort, en outre, des mêmes pièces que le projet, qui implique des modifications des ouvertures des bâtiments en cause ainsi que le ravalement des enduits de leurs façades dans des tons neutres et comparables à ceux du Mas de Christin, n'entraîne qu'une transformation limitée de l'aspect des constructions en cause et n'est pas de nature à porter atteinte à la conservation ou à la mise en valeur du Mas de Christin. Il en résulte qu'en confirmant l'avis par lequel l'architecte des Bâtiments de France a estimé que le projet était de nature à porter atteinte aux abords de ce monument, le préfet de la région Occitanie a commis une erreur d'appréciation. Il s'ensuit que c'est à tort que le maire de Junas s'est fondé sur cet avis défavorable.

12. En quatrième lieu, l'article A2 du règlement du PLU dispose que sont autorisés en zone agricole, sous conditions : " - Dans le cadre d'exploitation agricoles constituées, la création de gîtes ruraux et chambres d'hôtes réalisés dans le volume des bâtiments d'exploitation existants, à condition que ces installations restent une activité annexe à l'activité agricole ; - Le changement de destination des bâtiments identifiés sur les plans de zonage par une étoile, sans augmentation de la surface de plancher et dans le respect de leurs caractéristiques architecturales ; les destinations autorisées sont les suivantes : hébergement hôtelier et assimilé (gîtes et chambres d'hôtes), salle de réception et de réunion ".

13. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le projet porte sur la création, au sein de deux bâtiments agricoles reliés par une passerelle, de trois gîtes ruraux. Il en ressort également que l'un de ces deux bâtiments, qui abritera deux des gîtes en litige, est identifié par une étoile sur le plan de zonage du PLU. N'étaient donc applicables à cette partie du projet que les dispositions de l'article A2 spécifiquement applicables au changement de destination des bâtiments identifiés, de sorte qu'en opposant à l'ensemble du projet les dispositions de ce même article relatives à la création de gîtes ruraux au sein des bâtiments d'exploitation non identifiés, le maire de Junas a méconnu leur champ d'application. Par ailleurs, contrairement à ce que fait valoir la commune dans ses observations en réponse à la communication relative au moyen relevé d'office sur ce point, le projet litigieux, dont l'impact sur l'aspect du bâtiment en cause demeure limité ainsi qu'exposé au point 11, n'en méconnaît pas les caractéristiques architecturales. Il s'ensuit que le motif tiré de la violation de l'article A2 du règlement du PLU, en ce qui concerne la partie du projet concernant le bâtiment identifié au plan de zonage du PLU, est illégal.

14. D'autre part, pour refuser de délivrer le permis de construire en litige au regard des dispositions de l'article A2 du règlement du PLU, le maire de Junas a notamment relevé que l'exploitation agricole de M. B ne pouvait être regardée comme constituée pour leur application. A ce titre, pour établir la consistance de son activité agricole, M. B a produit à l'instance une attestation selon laquelle il est affilié à la Mutualité sociale agricole en la qualité de chef d'exploitation à titre principal, un certificat d'inscription au Répertoire des entreprises et des établissements, un relevé d'exploitation, une attestation de la société coopérative agricole dont il fait partie et une fiche de compte de son exploitation. Il a, en outre, déclaré dans la fiche de renseignement préalable à toute construction en zone agricole que son exploitation était composée de 51 hectares de terres correspondant à des vignes et prairies, ainsi que d'un cheptel de treize chevaux. Toutefois, ces éléments, ne permettent pas d'évaluer la production réalisée ni les revenus qu'il en tire et ainsi de démontrer que son exploitation agricole serait constituée au sens et pour l'application des dispositions précitées de l'article A2 du règlement du PLU. Dès lors, en considérant que la partie du projet relative au bâtiment non identifié au plan de zonage du PLU n'était pas conforme aux dispositions l'article A2 pour ce motif, le maire de Junas n'a pas commis d'erreur d'appréciation.

15. En cinquième lieu, l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme dispose que : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". En vertu de ces dispositions, lorsqu'un projet de construction est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique, le permis de construire ne peut être refusé que si l'autorité compétente estime, sous le contrôle du juge, qu'il n'est pas légalement possible, au vu du dossier et de l'instruction de la demande de permis, d'accorder le permis en l'assortissant de prescriptions spéciales qui, sans apporter au projet de modifications substantielles nécessitant la présentation d'une nouvelle demande, permettraient d'assurer la conformité de la construction aux dispositions législatives et réglementaires dont l'administration est chargée d'assurer le respect.

16. Il ressort des pièces du dossier que la cartographie du porter à connaissance approuvé par la préfète du Gard le 11 octobre 2021 pour la prise en compte du risque de feu de forêt, qui pouvait être utilisé par le maire de Junas en tant qu'élément d'information dans l'appréciation du risque pour la sécurité publique susceptible d'être créé par le projet, identifie les bâtiments concernés comme étant classés en zone d'aléa très fort, à l'exception d'une faible portion au sud classée en zone d'aléa modéré. Le porter à connaissance préconise, à cet égard, de proscrire les constructions dans les zones non urbanisées, tel que le secteur dans lequel se trouve le terrain d'assiette du projet, affectées par un aléa très fort. Le projet, qui concerne des bâtiments existants, n'implique toutefois qu'une augmentation restreinte de la vulnérabilité des personnes et biens exposés au risque de feu de forêt compte tenu du nombre de gîtes créés. De plus, le requérant fait valoir sans être utilement contredit par la commune de Junas que le permis en litige aurait pu être délivré en étant assorti de prescriptions, relatives notamment au renforcement des dispositifs de lutte contre l'incendie ou à la modification des caractéristiques des voies d'accès. Il s'ensuit qu'en refusant de délivrer le permis de construire litigieux au motif que le projet présentait un risque pour la sécurité publique, le maire de Junas a commis une erreur d'appréciation.

17. Il résulte de l'instruction que le maire de Junas aurait pris la même décision de refus concernant la partie du projet relative au bâtiment non identifié au plan de zonage du PLU s'il ne s'était fondé que sur le motif tiré de la violation de l'article A2 du règlement du PLU. M. B n'est, par suite, fondé à demander l'annulation de l'arrêté attaqué et de la décision de rejet de son recours gracieux qu'en ce qui concerne la partie du projet relative au bâtiment identifié au plan de zonage du PLU.

Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte :

18. Eu égard à ses motifs, le présent jugement implique seulement que le maire de Junas délivre le permis de construire sollicité en tant qu'il concerne la partie du projet relative au bâtiment identifié au plan de zonage du PLU. Il y a lieu de lui accorder, pour ce faire, un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement. Il n'y a, en revanche, pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

19. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : L'arrêté du maire de Junas du 17 décembre 2021 et la décision de rejet du recours gracieux formé par M. B sont annulés en tant qu'ils concernent la partie du projet relative au bâtiment identifié au plan de zonage du plan local d'urbanisme.

Article 2 : Il est enjoint au maire de Junas de délivrer le permis de construire sollicité, dans la mesure fixée au point 18 du jugement, dans un délai de trois mois à compter de la notification du jugement à intervenir.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la commune de Junas.

Délibéré après l'audience du 2 juillet 2024 où siégeaient :

- Mme Boyer, présidente,

- Mme Lahmar, conseillère,

- Mme Hoenen, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 16 juillet 2024.

La rapporteure,

L. LAHMAR

La présidente,

C. BOYER

La greffière,

N. LASNIER

La République mande et ordonne au préfet du Gard en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.