Tribunal Administratif de Nîmes — Décision N° TA30-2201772

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 7 juin 2022 et 8 septembre 2023, la société par action simplifiée (SAS) Terra Loti, représentée par la SCP Verbateam, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 9 décembre 2021 par lequel le maire de Bourdic a refusé de lui délivrer un permis d'aménager en vue de la création d'un lotissement de quatorze lots à bâtir sise chemin des Cruelles, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Bourdic la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté méconnait les dispositions de l'article L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration en l'absence de motivation ;

- le projet n'est pas incompatible avec l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) de la zone du Ponteil ;

- il n'existe aucune incompatibilité entre le projet et les deux emplacements réservés ER 1 et ER 2 pour la création de voies publiques ;

- le motif tiré de la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme est infondé ; le projet ne comprenant pas une voie en impasse supérieure à 50 mètres, l'aire de retournement n'était pas obligatoire ; le SIVOM de Collorgues n'avait pas qualité pour se prononcer sur le risque incendie d'autant que le SDIS avait émis un avis favorable au projet.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 18 juillet 2023 et 18 janvier 2024, la commune de Bourdic, représentée par la SELARL DL Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la SAS Terra Loti au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par lettres du 28 mars 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7-3 du code de justice administrative, de ce que le tribunal était susceptible de prononcer d'office une injonction et invitées à présenter leurs observations sur ce point.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Hoenen,

- les conclusions de Mme Bourjade, rapporteure publique,

- et les observations de Me Remy, représentant la SAS Terra Loti, et de Me Durand, représentant la commune de Bourdic.

Une note en délibéré, présentée pour la commune de Bourdic, a été enregistrée le 5 avril 2024.

Considérant ce qui suit :

1. La SAS Terra Loti a déposé, le 13 septembre 2021, une demande de permis d'aménager en vue de la création d'un lotissement de quatorze lots à bâtir sur un terrain situé chemin des Cruelles, sur le territoire de la commune de Bourdic. Par un arrêté du 9 décembre 2021, le maire de Bourdic a refusé de délivrer le permis d'aménager sollicité. La société Terra Loti demande au tribunal de prononcer l'annulation pour excès de pouvoir de cet arrêté, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : () / 3° Des orientations d'aménagement et de programmation ; () / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. () ". Aux termes de l'article L. 152-1 du même code : " L'exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et l'ouverture d'installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont conformes au règlement et à ses documents graphiques. / Ces travaux ou opérations sont, en outre, compatibles, lorsqu'elles existent, avec les orientations d'aménagement et de programmation. ". Aux termes de l'article L. 151-6 du même code : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements () ", et aux termes de son article l'article L. 151-7 : " I. - Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : / 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune ; () / 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager ; / 5° Prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ; () ".

3. En matière d'aménagement, une orientation d'aménagement et de programmation implique un ensemble d'orientations définissant des actions ou opérations visant, dans un souci de cohérence à l'échelle du périmètre qu'elle couvre, à mettre en valeur des éléments de l'environnement naturel ou urbain ou à réhabiliter, restructurer ou aménager un quartier ou un secteur. Si les OAP peuvent, en vertu des dispositions précitées, prendre la forme de schémas d'aménagement, ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet de permettre aux auteurs du PLU, qui peuvent préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics, de fixer précisément, au sein de telles orientations, les caractéristiques des constructions susceptibles d'être réalisées, dont la définition relève du règlement.

4. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet de lotissement litigieux se situe dans le secteur IIAU, dont la vocation principale est d'accueillir des logements d'habitation dans le cadre d'une seule opération d'aménagement d'ensemble portant sur l'intégralité de la zone et est inclus dans le périmètre de l'orientation d'aménagement et de programmation relative à la zone du Ponteil. Afin de définir le principe d'aménagement de cette zone, les auteurs du PLU ont précisé, dans l'OAP applicable, les principes généraux relatifs à " l'implantation des constructions ", " aux accès ", " à l'organisation urbaine ", " la densité " et " la mixité de l'espace bâti ". Le parti d'aménagement envisagé est de " produire une urbanisation de type intermédiaire, plus dense que l'habitat pavillonnaire " avec une densité moyenne à l'hectare de quinze logements, " pour concilier qualité de vie et limitation de la consommation d'espace. Il s'agit aussi d'atteindre les objectifs de diversification de l'offre en logements ". L'urbanisation doit se faire " par mimétisme avec le bâti ancien " en produisant " des volumes importants et simples, à développer des continuités de bâti, à diversifier la taille et la forme des parcelles, à limiter le co-visibilités par l'implantation des constructions, pour estomper l'effet lotissement ". Dans ce cadre, si l'OAP en cause pouvait légalement fixer le nombre minimum de logements et les principes gouvernant les accès à créer ou encore imposer un rapport de cohérence architecturale entre les différentes constructions d'habitat groupé, elle ne pouvait, en revanche, au regard de ce qui a été dit au point 3, légalement prescrire des règles précises auxquelles les constructions devraient se conformer, lesquelles relèvent du seul règlement du PLU. Ces prescriptions qui ne relèvent pas du principe d'organisation générale défini par l'OAP, ne sauraient, dès lors, être opposables aux demandes d'autorisations d'urbanisme.

5. Le projet litigieux entrainera une urbanisation de type pavillonnaire d'une densité de quinze logements à l'hectare sur un terrain d'une superficie de 9 891 mètres carrés. D'une part, au regard de ce qui vient d'être dit les prescriptions de l'OAP relatives à la composition urbaine qui déclinent trois possibilités d'organisation entre le " bâti trame jaune ", le " bâti trame orange " et le " bâti trame rouge " étaient inopposables à la demande d'autorisation d'urbanisme déposée par la société requérante et ne pouvaient donc être prises en compte par le maire. D'autre part, si le maire, pour refuser le permis d'aménager sollicité, a relevé dans son arrêté, des incompatibilités tenant à l'absence de voie piétonne, d'interfaces végétalisées, de murets en pierres en limite de parcelles sur rue, le non-respect du principe, pour les maisons proches de la rue, d'une séparation de la façade de la voie par un trottoir ou une placette sans clôture ou un jardinet avec des plantations basses par les lots 1, 2 et 4, le non-respect du principe de bâtis parallèles ou perpendiculaires entre eux pour l'ensemble des lots et le non-respect du principe d'implantation en décalé partiels par les lots 5 à 7 et 10 et 11 du projet, ces seuls divers éléments d'importance mesurée et qui n'ont trait qu'à une partie identifiable et limitée de certains des quatorze lots du projet, ne suffisent à considérer que ce dernier serait incompatible avec les principes d'aménagement définis par l'OAP du Ponteil. En opposant ce motif, le maire a donc entaché sa décision d'une erreur d'appréciation.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : / 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques () ". Aux termes de l'article R. 151-48 dudit code : " Dans les zones () AU (), le ou les documents graphiques du règlement font, en outre, apparaître, s'il y a lieu : () 2° Les emplacements réservés aux voies publiques délimités en application du 1° de l'article L. 151-41, en précisant leur destination et les collectivités, services et organismes publics bénéficiaires ; () ".

7. Il résulte de ces dispositions que l'autorité administrative chargée de délivrer le permis de construire est tenue de refuser toute demande, même émanant de la personne bénéficiaire de la réserve, dont l'objet ne serait pas conforme à la destination de l'emplacement réservé, tant qu'aucune modification du plan local d'urbanisme emportant changement de la destination n'est intervenue. En revanche, un permis de construire portant à la fois sur l'opération en vue de laquelle l'emplacement a été réservé et sur un autre projet peut être légalement délivré, dès lors que ce dernier projet est compatible avec la destination assignée à l'emplacement réservé.

8. Il ressort des pièces que les emplacements réservés inscrits au plan local d'urbanisme de la commune de Bourdic sous les numéros 1 et 2, situés sur les parcelles cadastrées section AE n°216 et 248, et qui ne concernent donc pas l'assiette d'implantation du projet lui-même, ont pour objet la création d'une voie publique au bénéfice de la commune, afin, précisément, de permettre, selon les indications non contestées sur ce point par la société requérante, la création d'un accès à la parcelle cadastrée section AE n° 258 faisant l'objet du permis d'aménager en litige. Or, tel qu'il ressort du plan de voierie annexé au dossier de demande de permis d'aménager, le lotisseur prévoit, sur l'emprise de ces deux emplacements réservés, la création d'une voie à sens unique, ouverte à la circulation publique, telle que formalisée dans le schéma d'aménagement de l'OAP et conforme à la destination pour laquelle les emplacements réservés ont été créés. La circonstance que la gestion de cette voie privée, interne au lotissement, dont il sera loisible à tout moment à la commune d'obtenir la rétrocession, sera dans l'attente confiée à une association syndicale libre, est sans incidence quant à la conformité de ce point du projet à l'équipement pour lequel ces emplacements ont été réservés. C'est donc à tort que le maire a fondé le refus de permis en litige sur la non-conformité du projet à ces emplacements réservés.

9. En troisième lieu, aux termes, de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ".

10. Les risques d'atteinte à la sécurité publique visés par ce texte sont aussi bien les risques auxquels peuvent être exposés les occupants de la construction pour laquelle le permis de construire est sollicitée que ceux que l'opération projetée peut engendrer pour des tiers. Pour apprécier si les risques d'atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire sur le fondement des dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, il appartient à l'autorité compétente en matière d'urbanisme, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s'ils se réalisent. Enfin, lorsqu'un projet de construction est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique, l'autorisation d'urbanisme ne peut être refusée que si l'autorité compétente estime, sous le contrôle du juge, qu'il n'est pas légalement possible, au vu du dossier et de l'instruction de la demande, d'accorder l'autorisation en l'assortissant de prescriptions spéciales qui, sans apporter au projet de modifications substantielles nécessitant la présentation d'une nouvelle demande, permettraient d'assurer la conformité de la construction aux dispositions législatives et réglementaires dont l'administration est chargée d'assurer le respect.

11. Il ressort des pièces du dossier que le projet en litige a pour objet l'aménagement de quatorze lots à bâtir sur un terrain en continuité directe d'une zone urbanisée. La circulation au sein de ce lotissement se fera principalement par une voie à sens unique d'une largeur minimale de 4 mètres permettant l'accès, sans difficulté, des véhicules de secours. La partie en impasse sera la seule à double sens, alors même qu'elle ne comporte pas d'aire spécifique de retournement, présentera une largeur minimale de 5,50 mètres et desservira uniquement deux lots permettant ainsi le passage et les manœuvre des véhicules de lutte contre l'incendie. Il ne ressort ni de la décision attaquée ni d'aucune pièce du dossier, que la zone se trouve exposée à un risque d'incendie particulier. Le dossier de permis d'aménager a été soumis pour avis au service d'incendie et de secours (SDIS) du Gard qui a émis, le 28 octobre 2021, un avis favorable en préconisant " l'implantation d'un poteau incendie à l'entrée du lotissement " permettant ainsi " un maillage avec le poteau incendie n° 2 ". Le projet litigieux en prévoyant l'installation d'un poteau incendie à l'entrée du lotissement respecte la préconisation formulée par le SDIS. Au regard de ces éléments, le motif de refus de permis fondé sur l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme est donc entaché d'une erreur d'appréciation.

12. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est de nature à entraîner l'annulation de l'arrêté contesté.

13. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêté du maire de Bourdic du 9 décembre 2021 doit être annulé.

Sur l'injonction d'office :

14. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public () prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure "

15. Il ne résulte pas de l'instruction que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée interdiraient la délivrance du permis d'aménager sollicité, ni que la situation de fait existante à la date du présent jugement y ferait obstacle. Dans ces conditions, il y a lieu d'enjoindre d'office au maire de Bourdic de délivrer à la SAS Terra Loti le permis d'aménager sollicité dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la SAS Terra Loti, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Bourdic demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Bourdic une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par X et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du maire de Bourdic du 9 décembre 2021 est annulé.

Article 2 : Il est enjoint au maire de Bourdic de délivrer à la SAS Terra Loti le permis d'aménager sollicité dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La commune de Bourdic versera à la SAS Terra Loti la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Bourdic sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la SAS Terra Loti et à la commune de Bourdic.

Copie en sera transmise au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Nîmes.

Délibéré après l'audience du 2 avril 2024, à laquelle siégeaient :

M. Roux, président,

M. Mouret, premier conseiller,

Mme Hoenen, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 avril 2024.

La rapporteure,

A-S. HOENEN

Le président,

G. ROUXLa greffière,

N. LASNIER

La République mande et ordonne au préfet du Gard en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,