Tribunal Administratif de Nîmes — Décision N° TA30-2201896

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 21 juin 2022, ainsi qu'un mémoire, non communiqué, enregistré le 22 janvier 2024, Mme B C, représentée par Me Bernard, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 28 janvier 2022 par lequel la maire du Garn, agissant au nom de A, l'a mise en demeure d'interrompre immédiatement les travaux entrepris sur la parcelle cadastrée section AB n° 113, ainsi que la décision implicite rejetant son recours administratif dirigé contre cet arrêté ;

2°) de mettre à la charge de la commune du Garn la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté contesté a été signé par une autorité incompétente ;

- il est entaché d'un vice de procédure en l'absence de transmission du procès-verbal de constat d'infraction au procureur de la République ;

- il n'a pas été précédé de la procédure contradictoire requise en application des articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration et elle a été privée d'une garantie ;

- il est insuffisamment motivé ;

- il est entaché d'une erreur de droit au regard des articles L. 480-2 et L. 480-4 du code de l'urbanisme dès lors que la pose de plots sur un terrain n'est pas soumise à autorisation d'urbanisme et qu'elle était titulaire de décisions tacites de non-opposition à déclaration préalable ;

- la demande de substitution de motifs présentée par la commune ne saurait être admise.

Par un mémoire enregistré le 12 septembre 2022, la commune du Garn, représentée par Me Bocognano, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de Mme C au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les moyens invoqués par Mme C ne sont pas fondés ;

- la maire se trouvait en situation de compétence liée ;

- l'arrêté contesté aurait pu être fondé sur l'article R. 111-37 du code de l'urbanisme.

Par un mémoire en défense enregistré le 5 décembre 2022, la préfète du Gard conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

- la maire du Garn se trouvait en situation de compétence liée et la mise en œuvre d'une procédure contradictoire n'était pas obligatoire, d'autant qu'il était nécessaire d'interrompre rapidement les travaux litigieux en raison de la brièveté de leur exécution ;

- les autres moyens invoqués par Mme C ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Mouret,

- les conclusions de Mme Bourjade, rapporteure publique,

- les observations de Me Bernard, représentant Mme C, et celles de Me Rouault, représentant la commune du Garn.

Vu la note en délibéré, enregistrée le 31 janvier 2024, présentée par la commune du Garn.

Considérant ce qui suit :

1. Mme C est notamment propriétaire de la parcelle cadastrée section AB n° 113 située au lieu-dit " Les Bourgades " sur le territoire de la commune du Garn. A la suite de l'établissement d'un procès-verbal de constat d'infraction le 27 janvier 2022, la maire du Garn, agissant au nom de A, a, par un arrêté du 28 janvier suivant, mis en demeure Mme C de cesser immédiatement les travaux qui étaient en cours de réalisation sur cette parcelle. Par un courrier du 22 février 2022, reçu le 25 février suivant, l'intéressée a saisi la préfète du Gard d'un recours administratif tendant au retrait de cet arrêté interruptif de travaux. Mme C demande l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du 28 janvier 2022 et de la décision implicite rejetant son recours administratif.

Sur l'existence d'une situation de compétence liée :

2. D'une part, aux termes de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme : " Lorsque l'autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire () ont connaissance d'une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d'en faire dresser procès verbal () ". L'article L. 480-4 de ce code dispose que : " Le fait d'exécuter des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable est puni d'une amende () ".

3. Selon le troisième alinéa de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme : " Dès qu'un procès-verbal relevant l'une des infractions prévues à l'article L. 480-4 du présent code a été dressé, le maire peut (), si l'autorité judiciaire ne s'est pas encore prononcée, ordonner par arrêté motivé l'interruption des travaux () ". Le dixième alinéa du même article dispose que : " Dans le cas de constructions sans permis de construire ou d'aménagement sans permis d'aménager (), le maire prescrira par arrêté l'interruption des travaux () ".

4. Il résulte des dispositions de l'article L. 480-1, du dixième alinéa de l'article L. 480-2 et de l'article L. 480-4 du code de l'urbanisme que le maire, agissant au nom de A, est tenu de prescrire l'interruption des travaux de construction ou d'aménagement lorsqu'il a été constaté qu'ils ont été entrepris sans le permis de construire ou le permis d'aménager requis en application des dispositions de ce code. En revanche, lorsque les travaux entrepris sont seulement susceptibles d'être soumis à déclaration préalable en vertu des dispositions du code de l'urbanisme, cette autorité dispose de la simple faculté de les interrompre sur le fondement du troisième alinéa de l'article L. 480-2 de ce code.

5. D'autre part, aux termes de l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme : " Les constructions, même ne comportant pas de fondations, doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire () ". Selon l'article L. 421-4 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur : " Un décret en Conseil A arrête la liste des constructions, aménagements, installations et travaux qui, en raison de leurs dimensions, de leur nature ou de leur localisation, ne justifient pas l'exigence d'un permis et font l'objet d'une déclaration préalable () ". L'article R. 421-9 de ce code dispose que : " En dehors du périmètre des sites patrimoniaux remarquables, des abords des monuments historiques et des sites classés ou en instance de classement, les constructions nouvelles suivantes doivent être précédées d'une déclaration préalable, à l'exception des cas mentionnés à la sous-section 2 ci-dessus : / a) Les constructions dont soit l'emprise au sol, soit la surface de plancher est supérieure à cinq mètres carrés et répondant aux critères cumulatifs suivants : / - une hauteur au-dessus du sol inférieure ou égale à douze mètres ; / - une emprise au sol inférieure ou égale à vingt mètres carrés ; / - une surface de plancher inférieure ou égale à vingt mètres carrés ; / b) Les habitations légères de loisirs implantées dans les conditions définies à l'article R. 111-38, dont la surface de plancher est supérieure à trente-cinq mètres carrés () ".

6. La préfète du Gard, qui fait valoir en défense que la maire du Garn se trouvait en situation de compétence liée pour interrompre les travaux litigieux, indique que ces derniers, consistant en " la mise en place de six plots ", avaient pour objet l'installation d'une construction de type " tiny house " sur la parcelle cadastrée section AB n° 113. Les pièces versées aux débats font apparaître que Mme C avait, antérieurement à l'arrêté interruptif de travaux en litige, déposé à deux reprises une déclaration préalable en vue notamment de l'installation, sur cette même parcelle, d'une construction dénommée " tiny house " d'une surface de plancher de vingt mètres carrés. La maire du Garn s'est opposée à ces déclarations préalables respectivement par deux décisions des 16 juin et 3 septembre 2021, dont il n'est pas contesté qu'elles étaient annexées au courrier, daté du 23 décembre suivant, adressé au conseil de Mme C et produit par cette dernière dans le cadre de la présente instance. Au regard de ces éléments et des autres pièces du dossier, il n'est pas démontré que la réalisation des travaux entrepris par Mme C aurait dû être précédée de la délivrance d'un permis de construire en application des dispositions du code de l'urbanisme ni, par suite, que la maire du Garn, agissant au nom de A, se trouvait, eu égard à ce qui a été dit au point 4 et contrairement à ce qui est soutenu en défense, en situation de compétence liée pour ordonner l'interruption des travaux litigieux.

Sur la légalité des décisions litigieuses :

7. En premier lieu, aux termes du premier alinéa de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints () ". Selon l'article L. 2131-1 du même code : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de A dans le département (). / Le maire peut certifier, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire de ces actes () ". L'article L. 2131-2 de ce code prévoit que : " Sont soumis aux dispositions de l'article L. 2131-1 les actes suivants : () / 3° Les actes à caractère réglementaire pris par les autorités communales dans tous les autres domaines qui relèvent de leur compétence en application de la loi () ".

8. L'arrêté interruptif de travaux en litige a été signé, pour la maire du Garn, agissant au nom de A, par M. E D, premier adjoint. Si la commune du Garn a versé aux débats un arrêté de délégation de fonction daté du 9 juillet 2020 et reçu le lendemain en préfecture, ainsi qu'un arrêté de délégation de fonction et de signature daté du 30 juillet 2020, il ne ressort pas des mentions de ces deux arrêtés consentant une délégation à M. D notamment en matière d'" urbanisme " et de " travaux ", ni des autres pièces du dossier, que ces actes à caractère réglementaire auraient fait l'objet des mesures de publicité requises. Par ailleurs, il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que l'arrêté de la maire du Garn du 30 juillet 2020 aurait été dûment transmis au représentant de A dans le département. Par suite, en l'absence de tout élément de nature à établir le caractère exécutoire de la délégation consentie à M. D, Mme C est fondée à soutenir que l'arrêté contesté a été signé par une autorité incompétente.

9. En second lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Par dérogation à cet article, l'article L. 121-2 du même code prévoit que : " Les dispositions de l'article L. 121-1 ne sont pas applicables : / 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles () ".

10. Il résulte de ces dispositions que la décision par laquelle le maire ordonne l'interruption des travaux sur le fondement du troisième alinéa de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme, qui est au nombre des mesures de police qui doivent être motivées, ne peut intervenir qu'après que son destinataire a été mis à même de présenter ses observations, sauf en cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles. La situation d'urgence permettant à l'administration de se dispenser de cette procédure contradictoire s'apprécie tant au regard des conséquences dommageables des travaux litigieux que de la nécessité de les interrompre rapidement en raison de la brièveté de leur exécution. Le respect de cette formalité implique que l'intéressé ait été averti de la mesure que l'administration envisage de prendre, des motifs sur lesquels elle se fonde et qu'il bénéficie d'un délai suffisant pour présenter ses observations.

11. Il ne ressort pas des pièces du dossier, et il n'est d'ailleurs pas soutenu en défense, qu'avant d'ordonner l'interruption des travaux entrepris par Mme C, la maire du Garn, agissant au nom de A, aurait informé l'intéressée qu'elle envisageait de prendre une telle mesure, ni qu'elle l'aurait invité à présenter ses observations. Si la préfète du Gard fait valoir que l'autorité compétente était dispensée de la mise en œuvre de la procédure contradictoire prévue par les dispositions citées au point 9, elle se borne à se prévaloir à cet égard de la brièveté de l'installation d'une construction de type " tiny house ". Ce faisant, la préfète du Gard ne fait pas état d'éléments suffisamment étayés de nature à établir l'existence d'une situation d'urgence. Par suite, et en l'absence de circonstances exceptionnelles, Mme C est fondée à soutenir que l'arrêté contesté a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière au regard des dispositions du code des relations entre le public et l'administration. Il ressort des pièces du dossier que Mme C a été effectivement privée d'une garantie.

12. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est de nature à entraîner l'annulation des décisions en litige.

13. Au surplus, lorsqu'il exerce le pouvoir d'interruption des travaux qui lui est attribué par l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme, le maire agit en qualité d'autorité de A. Si la commune du Garn présente une demande de substitution de motifs, une telle substitution ne peut être demandée au juge de l'excès de pouvoir que par l'administration auteur de la décision attaquée, laquelle est, ainsi qu'il vient d'être dit, A et non la commune du Garn. En tout état de cause, l'arrêté contesté étant entaché des vices d'incompétence et de procédure relevés ci-dessus, l'administration ne peut utilement présenter une demande de substitution de motifs.

14. Il résulte de tout ce qui précède que Mme C est fondée à demander l'annulation de l'arrêté de la maire du Garn, agissant au nom de A, du 28 janvier 2022 ainsi que celle de la décision implicite rejetant son recours administratif dirigé contre cet arrêté.

Sur les frais liés au litige :

15. Ainsi qu'il a été dit, lorsqu'il exerce le pouvoir d'interruption des travaux qui lui est attribué par l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme, le maire agit en qualité d'autorité de A. Ainsi, la commune du Garn n'est pas partie à la présente instance au sens des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces dispositions font ainsi obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune du Garn la somme que Mme C demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. De même, elles font, en tout état de cause, obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme C la somme que la commune du Garn demande au même titre.

D É C I D E :

Article 1er : L'arrêté de la maire du Garn, agissant au nom de A, du 28 janvier 2022 et la décision implicite rejetant le recours administratif de Mme C dirigé contre cet arrêté sont annulés.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme C est rejeté.

Article 3 : Les conclusions présentées par la commune du Garn au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme B C et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée à la commune du Garn et au préfet du Gard.

Délibéré après l'audience du 30 janvier 2024, à laquelle siégeaient :

M. Roux, président,

M. Mouret, premier conseiller,

Mme Lahmar, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 février 2024.

Le rapporteur,

R. MOURETLe président,

G. ROUX

La greffière,

A. OLSZEWSKI

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.