Tribunal Administratif de Nîmes — Décision N° TA30-2201897

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 21 juin 2022 et 22 janvier 2024, Mme A B, représentée Me Bernard, demande au tribunal :

1°) de constater l'inexistence de la décision du 29 avril 2022 par laquelle le conseil de la commune de Le Garn a rejeté sa demande tendant à l'abrogation partielle de la carte communale ;

2°) d'annuler la décision implicite du 10 mai 2022 par laquelle le maire de Le Garn a refusé d'abroger la carte communale en tant qu'elle classe en zone inconstructible la parcelle cadastrée section AB n°113 et pour partie les parcelles cadastrées section AB nos 119 et 120 ;

3°) de constater l'illégalité de la carte communale en tant qu'elle classe en zone inconstructible la parcelle cadastrée section AB n°113 et pour partie les parcelles cadastrées section AB nos 119 et 120 ;

4°) d'enjoindre au maire de Le Garn, d'une part, d'inscrire à l'ordre du jour du conseil municipal l'abrogation partielle de la carte communale et, d'autre part, de lancer la procédure de révision de la carte communale en vue du classement des parcelles cadastrées section AB nos 113, 119 et 120 en zone constructible ;

5°) de mettre à la charge de la commune de Le Garn la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable ;

- la décision du 29 avril 2022 est entachée d'inexistence dès lors que, d'une part, le conseil de la commune de Le Garn est incompétent pour rejeter une demande d'abrogation et que, d'autre part, aucune décision de la commune n'a été jointe au courrier du conseil de la commune ;

- la décision attaquée du 10 mai 2022 est entachée d'un vice de procédure dès lors que le maire était tenu d'inscrire la question de l'abrogation des dispositions illégales de la carte communal à l'ordre du jour du conseil municipal pour permettre à celui-ci, seul compétent pour ce faire, d'y procéder ;

- le classement des parcelles cadastrées section AB n°113 et pour partie des parcelles cadastrées section AB n°119 et 120 en zone " N " inconstructible de la carte communale est entaché d'une erreur d'appréciation dès lors qu'elles sont situées dans un secteur urbanisé d'habitat diffus, à moins de 500 mètres du centre bourg du village, et qu'elles sont desservies par les réseaux d'eau et d'électricité ; ce classement est manifestement incohérent avec le rapport de présentation de la carte communale ; la carte relative aux enjeux paysagers identifie les parcelles dans le " secteur à privilégier pour une extension de l'urbanisation " ;

- la carte communale est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale (SCoT) du Gard Rhodanien compte tenu, d'une part, de l'objectif de regrouper l'urbanisation autour des centralités et, d'autre part, de l'identification des parcelles en litige au sein d'un espace urbain, et plus précisément à l'intérieur d'un secteur prioritaire pour l'accueil de nouveaux logements en densification et en extension.

Par un mémoire en défense enregistré le 12 septembre 2022, la commune de Le Garn conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la requérante la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable dès lors que le préfet du Gard n'a pas été saisi de la demande d'abrogation alors que l'adoption de la carte communale est subordonnée à un processus de codécision entre le conseil municipal et le représentant de l'Etat ; le principe du parallélisme des formes a été méconnu ;

-l'abrogation partielle de la carte communale telle que demandée entraîne l'application du règlement national d'urbanisme (RNU) et non la modification de la carte communale, cette demande est donc irrecevable et il ne peut être enjoint à la commune d'y procéder ;

- les moyens soulevés par Mme B ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Boyer,

- les conclusions de Mme Bourjade, rapporteure publique,

- et les observations de Me Giraudat, représentant Mme B, et de Me Rouault, représentant la commune de Le Garn.

Mme B a présenté une note en délibéré enregistrée le 3 juillet 2024.

Considérant ce qui suit :

1. La carte communale de la commune de Le Garn a été approuvée par délibération du conseil municipal du 19 août 2011. Par un courrier du 29 avril 2022 adressé au conseil de Mme B, le conseil de la commune de Le Garn a rejeté la demande qu'elle avait formée le 8 mars 2022 en vue de l'abrogation partielle de la carte communale de la commune. Mme B demande au tribunal, d'une part, de constater l'inexistence de la décision du 29 avril 2022 et, d'autre part, d'annuler la décision implicite, née le 10 mai 2022, par laquelle le maire de la commune de Le Garn a refusé d'abroger partiellement la carte communale de Le Garn en tant qu'elle classe en zone inconstructible la parcelle cadastrée section AB n°113 et pour partie les parcelles cadastrées section AB nos 119 et 120.

Sur les conclusions tendant à constater l'inexistence de la décision du 29 avril 2022 :

2. Un acte ne peut être regardé comme inexistant que s'il est dépourvu d'existence matérielle ou s'il est entaché d'un vice d'une gravité telle qu'il affecte, non seulement sa légalité, mais son existence même. Le juge de l'excès de pouvoir, saisi d'un recours dirigé contre un acte nul et non avenu, est tenu d'en constater la nullité à toute époque.

3. Il résulte des dispositions des articles 4 et 6 de la loi du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques que, sous réserve des dispositions législatives et réglementaires excluant l'application d'un tel principe dans les cas particuliers qu'elles déterminent, les avocats ont qualité pour représenter leurs clients devant les administrations publiques sans avoir à justifier du mandat qu'ils sont réputés avoir reçu de ces derniers, dès lors qu'ils déclarent agir pour leur compte. Si ces dispositions autorisent également les personnes publiques à se faire représenter par des avocats dans leurs relations avec les autres personnes publiques ou avec les personnes privées, aucune décision administrative ne saurait toutefois résulter des seules correspondances de ces derniers, en l'absence de transmission, à l'appui de ces correspondances, de la décision prise par la personne publique qu'ils représentent.

4. Il n'est pas contesté par la commune que, comme le fait valoir la requérante, le courrier daté du 29 avril 2022 adressé par son conseil au conseil de Mme B ne saurait, à lui seul, en l'absence de transmission d'une décision prise par le maire de Le Garn, avoir fait naître une décision explicite de rejet de la demande d'abrogation de la carte communale formée par Mme B. Il en résulte que, d'une part, une telle décision, dont il vient d'être dit qu'elle n'avait pu naître, ne peut être déclarée comme inexistante, et que, d'autre part, Mme B est fondée à soutenir que sa demande d'abrogation de la carte communale de Le Garn a fait l'objet d'un rejet implicite contre lequel les conclusions de la requête doivent être regardées comme exclusivement dirigées.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision implicite de rejet du 10 mai 2022 :

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

5. Aux termes de l'article L. 163-3 du code de l'urbanisme : " La carte communale est élaborée à l'initiative de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, de document en tenant lieu et de carte communale ". L'article L. 163-7 du même code prévoit que " La carte communale est transmise par le maire ou par le président de l'établissement public de coopération intercommunale à l'autorité administrative compétente de l'Etat. Celle-ci dispose d'un délai de deux mois pour l'approuver. A l'expiration de ce délai, l'autorité administrative compétente de l'Etat est réputée avoir approuvé la carte ". L'article L.163-8 du même code prévoit que : " La carte communale est révisée dans les conditions définies par les articles L. 163-4 à L. 163-7 relatifs à l'élaboration de la carte communale. Toutefois, le projet de révision n'est soumis à la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers que s'il a pour conséquence, dans une commune située en dehors du périmètre d'un schéma de cohérence territoriale approuvé, une réduction des surfaces des secteurs où les constructions ne sont pas admises, mentionnés à l'article L. 161-4. ".

6. Il résulte de ces dispositions que l'adoption de la carte communale est subordonnée à une double approbation du conseil municipal et du représentant de l'Etat. Par suite, et nonobstant la circonstance que le préfet intervient après le conseil municipal, la délibération par laquelle l'organe délibérant de la commune approuve la carte communale ne revêt pas le caractère d'une mesure préparatoire à la décision du représentant de l'Etat mais d'une décision à effet différé jusqu'à la publication de ces deux décisions dans les conditions prévues par l'article R. 124-8 du code de l'urbanisme. La délibération du conseil municipal peut dès lors être directement contestée devant le juge de l'excès de pouvoir jusqu'à l'expiration du délai de recours qui a commencé à courir à compter de cette publication.

7.La décision implicite du 10 mai 2022 par laquelle le maire de Le Garn a refusé d'abroger partiellement la carte communale de Le Garn doit être regardée, eu égard à ce qui vient d'être dit aux points précédents, comme une décision refusant implicitement de réunir le conseil municipal afin qu'il se prononce sur l'abrogation de la délibération du 19 août 2011 approuvant la carte communale de la commune de Le Garn. Une telle décision étant susceptible d'être contestée devant le juge de l'excès de pouvoir, les conclusions de la requête de Mme B tendant à son annulation sont recevables et la fin de non-recevoir opposée par la commune de Le Garn doit être rejetée.

Sur la légalité de la décision attaquée :

8. L'autorité compétente, saisie d'une demande tendant à l'abrogation d'un règlement illégal, est tenue d'y déférer, soit que ce règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que l'illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date.

9. Aux termes de l'article L. 161-4 du code de l'urbanisme : " La carte communale délimite les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises, à l'exception de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension des constructions existantes ou des constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à l'exploitation agricole ou forestière et à la mise en valeur des ressources naturelles ". Aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ".

10. Il appartient aux auteurs d'une carte communale de déterminer le parti d'aménagement à retenir en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Leur appréciation peut être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

11. En l'espèce, les parcelles appartenant à Mme B, cadastrées section AB n° 113 et nos 119 et 120, sont classées respectivement en totalité et pour partie en zone " N " inconstructible de la carte communale de la commune de Le Garn. La parcelle n° 120, d'une superficie de 692 m2, accueille une maison d'habitation en R+2 et jouxte la parcelle n° 119 sur laquelle est implantée une piscine. La parcelle n° 113, d'une superficie de 1 232 m2 et composée d'arbres, est vierge de toute construction. Mme B soutient que le classement en zone " N " de tout ou partie de ses parcelles, formant un tènement enchâssé dans le tissu urbain du hameau de La Fontaine, est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que ce classement est manifestement incohérent avec le rapport de présentation de la carte communale, qui identifie les parcelles dans le " secteur à privilégier pour une extension de l'urbanisation ". Elle fait, en outre, valoir que ce classement rend la carte communale incompatible avec le SCoT du Gard Rhodanien compte tenu de ce que ce schéma fixe l'objectif de regrouper l'urbanisation autour des centralités et de ce qu'il identifie les parcelles en litige au sein d'un espace urbain, et plus précisément à l'intérieur d'un secteur prioritaire pour l'accueil de nouveaux logements en densification et en extension.

12. D'une part, le SCoT de la communauté d'agglomération du Gard Rhodanien indique que ses auteurs ont entendu " préserver et valoriser la qualité patrimoniale des noyaux anciens ". Il est précisé que l'objectif est de valoriser la qualité paysagère du territoire afin de " préserver les vues et la qualité paysagère le long des axes de découverte du territoire " et de " mettre en valeur les silhouettes paysagères " correspondant notamment aux reliefs sur lesquels repose essentiellement le paysage urbain. Par ailleurs, le document précise que dans un rapport de compatibilité entre SCoT et PLU/cartes communales, " ces secteurs intègrent volontairement un peu plus de foncier que nécessaire, permettant ainsi à chaque commune de prendre en compte les problématiques de rétention foncière et de lui laisser la possibilité d'adapter ses secteurs d'extension en fonction de son analyse de la densification du tissu existant, des sensibilités et contraintes de son territoire ".

13. D'autre part, selon les indications figurant dans le rapport de présentation de la carte communale, les choix retenus qui ont conduit à son élaboration s'attachent à : " - maintenir la trame bâtie existante du village () " / - préserver de toute construction, les secteurs naturels des garrigues, landes et bois, habitats d'une diversité faunistique et floristique / - définir le périmètre des zones constructibles de manière compatible avec un développement maîtrisé en fonction de la capacité des équipements et des investissements réalisés, de l'impact limité sur l'évolution du paysage des sites d'implantation. Par ailleurs, le rapport de présentation prévoit que " les implantations de nouvelles constructions sont situées en fonction de la capacité des équipements et de leur valorisation ou de la possibilité d'en créer de nouveaux sans générer des charges excessives pour la collectivité se déclinent : () 3- au sud du village, / 3-1 sur le petit replat du quartier des Bourgades, desservi par la voie communale, chemin de Flaugas, en complément d'un développement déjà ancien du bâti / 3-1 en rive gauche du ruisseau de La Sarelle, en pied de la colline des Cars, desservie par le chemin de la Fontaine sur les terrains situés entre un bâti récent ".

14. Ainsi qu'il résulte du rapport de présentation de la carte communale, le parti d'aménagement retenu par ses auteurs entend maintenir la trame bâtie des secteurs des Bourgades et de La Fontaine, en limitant l'impact des nouvelles constructions sur l'évolution du paysage des sites d'implantation - notamment afin de préserver la silhouette du hameau de La Fontaine - et décline ainsi, pour ce secteur de la commune de Le Garn, les orientations générales et les objectifs définis par le SCoT de la communauté d'agglomération du Gard Rhodanien, rappelés au point 12. Contrairement à ce que soutient la requérante, le SCoT n'impose aucunement aux auteurs de la carte communale de rendre constructible chaque parcelle non-bâtie du secteur sur lequel sont situées les parcelles en litige, au seul motif qu'elles seraient situées à l'intérieur d'un " espace urbain " à proximité de terrains bâtis. En outre, ainsi que la commune le fait valoir en défense, le classement des parcelles appartenant à la requérante en zone " N " se justifie par la préservation de la silhouette du hameau de La Fontaine, caractérisée par " des points de vue intéressants " sur les fronts bâtis de ce hameau. Il ressort, en outre, des pièces produites et notamment du rapport de présentation de la carte communale, que les parcelles se situent en zone d'habitat diffus et que s'il n'est pas contesté que la propriété de la requérante est desservie par les réseaux d'eau et d'électricité, elle se situe néanmoins à environ 500 mètres du centre bourg du village et contribue à la caractérisation de la silhouette du hameau. Par suite, le choix de la commune de classer les parcelles en cause en zone " N " qui, au regard de ce qui vient d'être dit et contrairement à ce qui est soutenu, est compatible avec les orientations du SCoT et le rapport de présentation de la carte communale, n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

15. Il résulte de tout ce qui précède que Mme B n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision implicite de rejet de sa demande d'abrogation de la carte communale de Le Garn.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

16. Le présent jugement n'appelant aucune mesure d'exécution, les conclusions à fin d'injonction présentées par Mme B doivent, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense les concernant, être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Le Garn la somme que Mme B demande sur leur fondement. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce de faire droit aux conclusions de la commune de Le Garn présentées sur ce fondement.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Le Garn au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B et à la commune de Le Garn.

Copie du présent jugement sera adressée au préfet du Gard.

Délibéré après l'audience du 2 juillet 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Boyer, présidente,

Mme Lahmar, conseillère,

Mme Hoenen, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 juillet 2024

La présidente-rapporteure,

C. BOYER L'assesseure la plus ancienne,

L. LAHMAR

La greffière,

N. LASNIER

La République mande et ordonne au préfet du Gard en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.