Tribunal Administratif de Nîmes — Décision N° TA30-2203073

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 10 octobre 2022 et 2 novembre 2023, Mme B A, représentée par la SELARL Cabinet Debeaurain et Associés, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la délibération du 11 avril 2022 par laquelle le conseil municipal de la commune de Gordes a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune en tant qu'il classe en zone naturelle sa parcelle cadastrée section AH n° 38, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

2°) d'ordonner la suppression de passages injurieux, outrageants ou diffamatoires en application de l'article L. 741-2 du code de justice administrative ;

3°) de condamner la commune de Gordes à lui verser la somme de 1 000 euros au titre de dommages et intérêts ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Gordes la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la commune était incompétente pour approuver la délibération litigieuse, la compétence " plan local d'urbanisme " ayant été transférée à la communauté Lubéron Mont de Vaucluse ;

- le classement en zone naturelle de sa parcelle n'est pas cohérent avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) ;

- ce classement est incompatible avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables du schéma de cohérence territoriale (SCoT) du syndicat mixte du bassin de vie Cavaillon - Coustellet - l'Isle sur la Sorgue ;

- le classement de sa parcelle en zone naturelle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 24 décembre 2023, la commune de Gordes, représentée par Me Rayne conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme A la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Un mémoire présenté pour la requérante a été enregistré le 10 juin 2024, postérieurement à la clôture d'instruction, et n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Hoenen,

- les conclusions de Mme Bourjade, rapporteure publique,

- et les observations de Me Tosi, représentant Mme A.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 11 avril 2022, le conseil municipal de la commune de Gordes a approuvé le plan local d'urbanisme communal. Mme A demande au tribunal de prononcer l'annulation de cette délibération en tant qu'elle classe en zone naturelle " N " sa parcelle cadastrée section AH n° 38 située hameau des Sauvestres, ensemble la décision implicite rejetant de son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales dans sa version applicable en l'espèce, issue du I de l'article 136 de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové : " I. - La communauté de communes exerce de plein droit au lieu et place des communes membres les compétences relevant de chacun des groupes suivants : / 1° Aménagement de l'espace pour la conduite d'actions d'intérêt communautaire ; schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d'urbanisme, document d'urbanisme en tenant lieu et carte communale ; () ". Toutefois, selon le II du même article 136 de la loi ALUR : " La communauté de communes () existant à la date de publication de la présente loi, ou celle créée ou issue d'une fusion après la date de publication de cette même loi, et qui n'est pas compétente en matière de plan local d'urbanisme, de documents d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale le devient le lendemain de l'expiration d'un délai de trois ans à compter de la publication de ladite loi. Si, dans les trois mois précédant le terme du délai de trois ans mentionné précédemment, au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population s'y opposent, ce transfert de compétences n'a pas lieu. / Si, à l'expiration d'un délai de trois ans à compter de la publication de la présente loi, la communauté de communes ou la communauté d'agglomération n'est pas devenue compétente en matière de plan local d'urbanisme, de documents d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, elle le devient de plein droit le 1er juillet de l'année suivant l'élection du président de la communauté consécutive au renouvellement général des conseils municipaux et communautaires, sauf si les communes s'y opposent dans les conditions prévues au premier alinéa du présent II () ". Enfin, la loi du 15 février 2021 prorogeant l'état d'urgence sanitaire dispose : " Pour l'année 2021, par dérogation aux deux premiers alinéas du II de l'article 136 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, le délai dans lequel au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population peuvent s'opposer au transfert à la communauté de communes ou à la communauté d'agglomération de la compétence en matière de plan local d'urbanisme, de documents d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale court du 1er octobre 2020 au 30 juin 2021 ".

3. Il résulte de ces dispositions d'une part, que, dans l'hypothèse où une commune, membre de la communauté de communes, a déjà engagé une procédure d'élaboration de son plan local d'urbanisme avant le transfert de cette compétence à la communauté de communes, cette dernière peut décider de poursuivre cette procédure, sur son périmètre initial, une fois devenue compétente et en accord avec la commune concernée. Il en résulte, d'autre part que si, à compter de l'entrée en vigueur de la loi du 24 mars 2014, la compétence en matière de plan local d'urbanisme pour la conduite d'actions d'intérêt communautaire devient une compétence obligatoire des communautés de communes, les communautés de communes préexistantes qui n'étaient pas compétentes en matière de plan local d'urbanisme avant l'entrée en vigueur de cette loi ne le deviennent qu'à l'issue d'un délai de trois ans et sauf opposition d'au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population.

4. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier et notamment du tableau récapitulatif des délibérations des conseils municipaux faisant partie du périmètre de la communauté de communes produit par la commune, qu'au moins 25 % des communes membres la communauté d'agglomération Lubéron - Mont de Vaucluse représentant au moins 20 % de la population, se sont régulièrement opposées en 2020, conformément aux dispositions rappelées au point précédent, au transfert à cette dernière de leur compétence en matière de plan local d'urbanisme. Dans ces conditions, la commune de Gordes était bien compétente pour approuver par la délibération contestée son plan local d'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte doit être écarté.

5. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme dispose que : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".

6. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme (PLU) entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

7. Il ressort du rapport de présentation et du projet d'aménagement et de développement durable, que les auteurs du plan local d'urbanisme ont pris le parti " d'assurer l'équilibre entre la maîtrise de l'urbanisation, la préservation des espaces agricoles, la protection des espaces naturels et la prévention des risques naturels ". Le projet de la commune s'articule autour de deux orientations qui sont la sauvegarde de l'identité agricole et naturelle du territoire et une structuration urbaine en limitant la consommation de l'espace. Ainsi, les auteurs du PLU ont souhaité maintenir les terres naturelles existantes et concentrer l'urbanisation sur le tissu urbain existant à savoir le hameau des Imberts et le village. Le rapport de présentation du PLU caractérise le hameau des Sauvestres où se trouve la parcelle de la requérante, comme un hameau ancien classé en zone UA avec un habitat diffus ainsi qu'une zone agricole. Si les auteurs du PLU ont précisé dans ce rapport de présentation que " la commune resserre l'enveloppe urbaine en entérinant les hameaux dans leur enveloppe actuelle, qui connaitront uniquement le comblement de dents creuses (zone UC du PLU) ", ce comblement des dents creuses se fera dans les zones identifiées UC et non les autres zones. Or le hameau des Sauvestres comprend uniquement des zones UA et N. Par suite, le classement de la parcelle de la requérante en zone naturelle n'est pas incompatible avec le PADD.

8. Aux termes des dispositions de l'article L. 141-5 de ce code : " Dans le respect des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables, le document d'orientation et d'objectifs détermine : / 1° Les orientations générales de l'organisation de l'espace et les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces ruraux, naturels, agricoles et forestiers ; / 2° Les conditions d'un développement urbain maîtrisé et les principes de restructuration des espaces urbanisés, de revitalisation des centres urbains et ruraux, de mise en valeur des entrées de ville, de valorisation des paysages et de prévention des risques ; / 3° Les conditions d'un développement équilibré dans l'espace rural entre l'habitat, l'activité économique et artisanale, et la préservation des sites naturels, agricoles et forestiers. / Il assure la cohérence d'ensemble des orientations arrêtées dans ces différents domaines ".

9. Il résulte de ces dispositions qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs, les plans locaux d'urbanisme étant soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

10. L'orientation n° 2 du document d'orientation et d'objectifs (DOO) du SCOT du syndicat mixte du bassin de vie Cavaillon - Coustellet - l'Isle sur la Sorgue, intitulé " organiser le développement urbain par un maillage territorial équilibré " prévoit que : " l'urbanisation des bourgs sera prioritaire et plus importante. De façon générale, les hameaux n'ont pas vocation à accueillir d'extension urbaine, l'urbanisation étant limitée au comblement des dents creuses. Un développement mesuré pourra cependant être permis à titre exceptionnel pour les hameaux dont la liste est fixée dans le DOO ". Elle ajoute que : " aucune extension de l'urbanisation à vocation d'habitat ne pourra être autorisée dans les hameaux, à l'exception des hameaux identifiés ci-après. En revanche, le comblement ponctuel des dents creuses existantes () est autorisé dans l'ensemble des hameaux à condition de ne pas compromettre ni l'exploitation agricole, ni la qualité paysagère du site. ". Le document vise uniquement le hameau " Les Imberts " sur la commune de Gordes au titre de l'exception. Enfin le DOO définit les dents creuses comme des " espaces résidents non bâtis (urbains, agricoles ou naturels) compris dans les zones constructibles des documents d'urbanismes locaux, non soumis aux contraintes règlementaires (servitudes, PPRI ) et localisés au sein des enveloppes urbaines (résidentielles ou à vocation économique). Elles disposent en général d'un accès direct sur voie ".

11. La parcelle de Mme A se trouve dans le hameau des Sauvestres qui ne bénéficie pas de l'exception prévue par le DOO du SCoT, il ne peut donc faire l'objet d'aucune exception sauf en cas de dents creuses. La parcelle de la requérante est située au sein d'un secteur à dominante naturelle dans un compartiment d'habitat diffus composé principalement de grandes parcelles arborées comportant une villa et des terrains naturels, vierges de toute construction. Cette parcelle ne répond pas à la définition de la dent creuse au sens du DOO du SCoT. Par suite, le moyen tiré de l'incompatibilité du classement en zone naturelle de la parcelle avec le DOO du SCoT du syndicat mixte du bassin de vie Cavaillon - Coustellet - l'Isle sur la Sorgue doit être écarté.

12. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ".

13. Il appartient aux auteurs du plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que dans le cas où elle se révèle entachée d'une erreur manifeste ou s'appuie sur des faits matériellement inexacts.

14. Il ressort du rapport de présentation du PLU que l'enjeu pour les auteurs du document d'urbanisme est de sauvegarder l'identité naturelle du territoire en préservant et valorisant les éléments qui mettent en valeur cette identité afin de renforcer l'attractivité du territoire communal et notamment les continuités écologiques ainsi que de prévoir une structuration urbaine en limitant la consommation de l'espace et l'étalement urbain par l'aménagement des dents creuses au cœur du hameau des Imberts le long de la route départementale 2 et du chemin des Briquets, ainsi que dans le centre historique, zones dans lesquelles ne se situe pas la parcelle en cause, étant précisé que l'urbanisation des hameaux au sud et à l'ouest du village est stoppée. Les auteurs du PLU ont souhaité maintenir les terres naturelles existantes et concentrer l'urbanisation sur le tissu urbain existant à savoir le hameau des Imberts et le village. Il ressort des pièces du dossier, et particulièrement des documents graphiques et des photographies versés au débat que la parcelle cadastrée objet de l'instance est à l'état naturel, vierge de toute construction. Elle jouxte un ensemble de parcelles non bâties qui s'étend vers l'Est et, est situé, au sein d'un secteur à dominante naturelle, dans un compartiment d'habitat diffus composé principalement de grandes parcelles arborées comportant une villa et, parfois, une piscine, et de terrains naturels, vierges de toute construction. Contrairement à ce que soutient la requérante, sa parcelle ne se trouve pas au sein des zones visées par les auteurs du PLU comme devant faire l'objet d'un développement de l'urbanisation notamment par le comblement des dents creuses. Cette parcelle présente ainsi un caractère d'espace naturel et possède un intérêt paysager au sens des dispositions précitées de l'article R. 151-24 1° et 3° du code de l'urbanisme et du projet d'aménagement et de développement durables, lequel n'a pas à justifier du parti d'aménagement et du classement de chaque parcelle. Enfin la circonstance, à la supposer établie, que la parcelle soit desservie par les réseaux apparait sans influence sur la légalité de ce classement. Ainsi, le classement de la parcelle en zone naturelle par le plan local d'urbanisme n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation.

15. Il résulte de tout ce qui précède, que les conclusions à fin d'annulation présentées par Mme A doivent être rejetées.

Sur les conclusions tendant à la suppression de passages injurieux ou diffamatoires et sur les conclusions en dommages-intérêts :

16. Mme A ne peut se prévaloir utilement de l'article L. 741-2 du code de justice administrative pour demander la suppression du passage contenu dans le mémoire en défense de la commune de Gordes du 24 décembre 2023 commençant par les mots " Aujourd'hui () " et se terminant par les mots " () Loi ALUR " dont les termes ne présentent manifestement pas un caractère injurieux, outrageant ou diffamatoire. Dès lors, il n'y a lieu ni d'en prononcer la suppression, ni de faire droit à la demande de dommages et intérêts présentée par la requérante.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Gordes, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par Mme A, au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la commune de Gordes sur ce fondement.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme A est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune Gordes sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Gordes et à Mme B A.

Délibéré après l'audience du 5 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Boyer, présidente,

Mme Lahmar, conseillère,

Mme Hoenen, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 novembre 2024.

La rapporteure,

A-S. HOENEN

La présidente,

C. BOYERLa greffière,

A. OLSZEWSKI

La République mande et ordonne au préfet de Vaucluse en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.