Tribunal Administratif de Nîmes — Décision N° TA30-2203166

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 20 octobre 2022 et le 3 novembre 2023, la société par actions simplifiée Edifis Provence, représentée par la SCP CGCB et Associés, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 23 août 2022 par lequel la maire de Pujaut a refusé de lui délivrer un permis d'aménager en vue de la création d'un lotissement de dix-huit lots à bâtir sur un terrain situé au lieu-dit " Les Vanades " ;

2°) d'enjoindre à la maire de Pujaut de lui délivrer le permis d'aménager sollicité dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à venir ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Pujaut la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté contesté a été signé par une autorité incompétente ;

- le motif de refus fondé sur l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme reprend l'avis conforme défavorable de la préfète du Gard, lequel avis est entaché d'illégalité ;

- le motif de refus fondé sur l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme est illégal ;

- le motif de refus fondé sur l'article R. 111-5 du code de l'urbanisme est illégal ;

- la demande de substitution de motifs présentée par la commune de Pujaut ne pourra être accueillie, le projet litigieux ne méconnaissant pas l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme.

Par un mémoire en défense enregistré le 8 septembre 2023, la commune de Pujaut, représentée par la SCP VPNG Avocats Associés, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la société Edifis Provence au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la maire de Pujaut se trouvait en situation de compétence liée pour refuser de délivrer le permis d'aménager sollicité compte tenu du caractère défavorable de l'avis conforme émis par la préfète du Gard ;

- les moyens invoqués par la société requérante ne sont pas fondés ;

- le refus de permis d'aménager aurait pu être fondé sur l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et le tribunal fera droit, le cas échéant, à sa demande de substitution de motifs.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Mouret,

- les conclusions de Mme Bourjade, rapporteure publique,

- les observations de Me Barnier, représentant la société Edifis Provence, et celles de Me Kombila, représentant la commune de Pujaut.

Considérant ce qui suit :

1. La société Edifis Provence a déposé, le 31 mars 2022, une demande de permis d'aménager, ultérieurement complétée, en vue de la création d'un lotissement de dix-huit lots à bâtir sur un terrain situé au lieu-dit " Les Vanades " sur le territoire de la commune de Pujaut. Le plan d'occupation des sols communal étant devenu caduc le 27 mars 2017, en application des articles L. 174-1 et L. 174-3 du code de l'urbanisme, et le plan local d'urbanisme communal n'étant pas encore approuvé, la maire de Pujaut a, en application du a) de l'article L. 422-5 du même code, recueilli l'avis conforme de la préfète du Gard. Par un arrêté du 23 août 2022, la maire de Pujaut a refusé de délivrer le permis d'aménager sollicité. La société Edifis Provence demande l'annulation pour excès de pouvoir de cet arrêté.

2. Pour refuser de délivrer le permis d'aménager sollicité par la société Edifis Provence, la maire de Pujaut s'est d'abord fondée sur l'avis conforme défavorable émis, le 3 mai 2022, par la préfète du Gard au motif que la réalisation du lotissement projeté aurait pour effet d'étendre l'une des parties urbanisées de la commune au sens de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme et qu'il ne relève pas de l'une des exceptions prévues par l'article L. 111-4 du même code. La maire de Pujaut a ensuite retenu deux autres motifs de refus fondés respectivement sur les dispositions des articles L. 111-11 et R. 111-5 du code de l'urbanisme.

3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme : " Lorsque le maire () est compétent, il recueille l'avis conforme du préfet si le projet est situé : / a) Sur une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu () ". Si, lorsque la délivrance d'une autorisation administrative est subordonnée à l'accord préalable d'une autre autorité, le refus d'un tel accord, qui s'impose à l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation, ne constitue pas une décision susceptible de recours, des moyens tirés de sa régularité et de son bien-fondé peuvent, quel que soit le sens de la décision prise par l'autorité compétente pour statuer sur la demande d'autorisation, être invoqués devant le juge saisi de cette décision.

4. Aux termes de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme : " En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune ". Ces dispositions interdisent en principe, en l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions implantées " en dehors des parties urbanisées de la commune ", c'est-à-dire des parties du territoire communal qui comportent déjà un nombre et une densité significatifs de constructions. Il en résulte qu'en dehors du cas où elles relèvent des exceptions expressément et limitativement prévues par l'article L. 111-4 du même code, les constructions ne peuvent être autorisées dès lors que leur réalisation a pour effet d'étendre la partie urbanisée de la commune. Pour apprécier si un projet a pour effet d'étendre une partie urbanisée de la commune, il est notamment tenu compte de la géographie des lieux, de la desserte par des voies d'accès, de la proximité avec les constructions existantes situées dans les parties urbanisées de la commune, du nombre et de la densité des constructions projetées, du sens du développement de l'urbanisation, ainsi que de l'existence de coupures d'urbanisation, qu'elles soient naturelles ou artificielles.

5. Il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux prévoit la création d'un lotissement de dix-huit lots à bâtir sur un terrain d'une superficie totale d'environ 1,92 hectare, situé en bordure d'une partie urbanisée de la commune de Pujaut caractérisée par la présence de très nombreuses maisons individuelles implantées à proximité les unes des autres et desservies par plusieurs voies de circulation. Si le tènement non bâti en cause, qui est partiellement planté de vignes, a conservé un caractère naturel, il ne s'inscrit toutefois pas, au regard notamment de la configuration des lieux et des caractéristiques de l'urbanisation avoisinante, dans un compartiment de terrain distinct de la partie densément urbanisée qui l'entoure sur au moins trois de ses quatre côtés. Par ailleurs, au vu de la notice jointe à la demande de permis d'aménager, le lotissement projeté vise à permettre l'édification d'un logement individuel sur chacun des dix-huit lots à bâtir, la surface de plancher maximale autorisée sur chaque lot étant comprise entre 230 et 334 mètres carrés, soit un nombre et une densité de constructions modérés et semblables à l'urbanisation des terrains situés dans le compartiment dans lequel il sera implanté. Dans ces conditions, la réalisation du lotissement projeté ne saurait être regardée comme ayant pour effet d'étendre la partie urbanisée de la commune de Pujaut au sein de laquelle la société pétitionnaire envisage l'implantation de nouvelles constructions. En retenant l'unique motif énoncé au point 2 dans son avis conforme défavorable du 3 mai 2022, la préfète du Gard a donc fait une inexacte application des dispositions de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme. Par suite, la société requérante est fondée à exciper de l'illégalité de cet avis défavorable sur lequel la maire de Pujaut s'est notamment fondée, à tort, pour refuser de lui délivrer le permis d'aménager sollicité.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente pour délivrer le permis () d'aménager () est : / Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu (). Lorsque le transfert de compétence à la commune est intervenu, il est définitif () ".

7. Le premier alinéa de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales dispose que : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints () ". Les arrêtés du maire consentant, en application de ces dispositions, des délégations aux adjoints doivent définir avec une précision suffisante les limites de ces délégations. Par ailleurs, il résulte des dispositions des articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du même code que les actes réglementaires du maire, au nombre desquels figurent les arrêtés de délégation, sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé, d'une part, à leur publication ou à leur affichage et, d'autre part, à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département.

8. Il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du 29 mai 2020, la maire de Pujaut a délégué à Mme B A, huitième adjointe et signataire de l'arrêté contesté du 23 août 2022, ses fonctions en matière de " gestion des autorisations d'urbanisme " et lui a en outre accordé une délégation à l'effet notamment de signer les " décisions relatives aux autorisations d'urbanisme quelles qu'elles soient ", au nombre desquelles figurent les décisions accordant ou refusant un permis d'aménager. Par ailleurs, selon les mentions figurant sur cet arrêté de délégation, lesquelles font au demeurant foi jusqu'à preuve du contraire, celui-ci a été affiché le 18 juin 2020 et transmis en préfecture où il a été reçu à cette même date. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de la signataire de l'arrêté de refus de permis d'aménager en litige doit être écarté.

9. En troisième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme : " Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l'aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis () d'aménager ne peut être accordé si l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés () ". Si ces dispositions n'imposent pas que l'autorité compétente soit en mesure de fixer la date précise d'achèvement des travaux, l'intention de les réaliser doit néanmoins être établie.

10. Ces dispositions poursuivent notamment le but d'intérêt général d'éviter à la collectivité publique ou au concessionnaire d'être contraints, par le seul effet d'une initiative privée, de réaliser des travaux d'extension ou de renforcement des réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou d'électricité et de garantir leur cohérence et leur bon fonctionnement, en prenant en compte les perspectives d'urbanisation et de développement de la collectivité. Il en résulte qu'un permis d'aménager doit être refusé lorsque, d'une part, des travaux d'extension ou de renforcement de la capacité des réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou d'électricité sont nécessaires à la desserte du projet et, d'autre part, l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés, après avoir, le cas échéant, accompli les diligences appropriées pour recueillir les informations nécessaires à son appréciation.

11. Aux termes de l'article L. 332-15 du code de l'urbanisme : " L'autorité qui délivre l'autorisation de construire, d'aménager, ou de lotir exige, en tant que de besoin, du bénéficiaire de celle-ci la réalisation et le financement de tous travaux nécessaires à la viabilité et à l'équipement de la construction, du terrain aménagé ou du lotissement, notamment en ce qui concerne la voirie, l'alimentation en eau, gaz et électricité (). / Les obligations imposées par l'alinéa ci-dessus s'étendent au branchement des équipements propres à l'opération sur les équipements publics qui existent au droit du terrain sur lequel ils sont implantés et notamment aux opérations réalisées à cet effet en empruntant des voies privées ou en usant de servitudes. () / L'autorisation peut également, avec l'accord du demandeur et dans les conditions définies par l'autorité organisatrice du service public de l'eau ou de l'électricité, prévoir un raccordement aux réseaux d'eau ou d'électricité empruntant, en tout ou partie, des voies ou emprises publiques, sous réserve que ce raccordement n'excède pas cent mètres et que les réseaux correspondants, dimensionnés pour correspondre exclusivement aux besoins du projet, ne soient pas destinés à desservir d'autres constructions existantes ou futures () ".

12. Il résulte de ces dispositions que, pour l'alimentation en électricité, relèvent des équipements propres à l'opération ceux qui sont nécessaires à la viabilité et à l'équipement de la construction ou du terrain jusqu'au branchement sur le réseau public d'électricité qui existe au droit du terrain, en empruntant, le cas échéant, des voies privées ou en usant de servitudes, ou, dans les conditions définies au troisième alinéa de l'article L. 332-15, en empruntant, en tout ou partie, des voies ou emprises publiques, sous réserve dans ce dernier cas que le raccordement n'excède pas cent mètres. En revanche, pour l'application de ces dispositions, les autres équipements de raccordement aux réseaux publics d'électricité, notamment les ouvrages d'extension ou de branchement en basse tension, et, le cas échéant, le renforcement des réseaux existants, ont le caractère d'équipements publics.

13. Pour retenir le motif de refus fondé sur l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme, la maire de Pujaut a notamment estimé, au vu de l'avis émis le 29 juillet 2022 par la société Enedis, qu'une extension du réseau public de distribution d'électricité était nécessaire pour desservir le lotissement projeté et que, la commune n'entendant pas prendre en charge ces travaux d'extension au regard de son avis émis le 9 août 2022, elle n'était pas en mesure d'indiquer dans quel délai ces travaux pourraient être exécutés.

14. D'une part, il ressort de l'avis émis le 29 juillet 2022 par la société Enedis dans le cadre de l'instruction de la demande de permis d'aménager de la société Edifis Provence que le projet litigieux rend nécessaire, outre la création d'un poste de distribution sur le terrain d'assiette, une extension du réseau public de distribution d'électricité d'une longueur de " 2 x 110 mètres sur le domaine public " et qu'une contribution financière d'un montant de 20 200,79 euros hors taxes pourrait être mise à la charge de la commune de Pujaut. Si la société Edifis Provence entend contester la nature des travaux requis sur ce réseau, elle se prévaut vainement à cet égard du certificat d'urbanisme opérationnel délivré le 18 mai 2020 à la société Valsabris, l'encadré n° 7 de ce certificat d'urbanisme versé aux débats se bornant à indiquer, s'agissant de la desserte du terrain concerné par le réseau public d'électricité, qu'une " étude (serait nécessaire) au stade de l'autorisation d'urbanisme " et que le renforcement et l'extension de ce réseau n'étaient pas prévus à cette date. En outre, il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du 21 janvier 2022, la maire de Pujaut a refusé de délivrer un permis d'aménager un lotissement à la société Valsabris en retenant notamment un motif fondé sur l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme au vu d'un avis émis le 28 décembre 2021 par la société Enedis et faisant état de la nécessité de réaliser des travaux d'extension du réseau public d'électricité dans le secteur en cause. Si la société requérante verse aux débats un autre avis, relatif à ce dernier projet et émis par la société Enedis le 21 février 2022, les seules indications de ce dernier avis - sans lien avec le projet litigieux et au demeurant émis postérieurement à l'édiction de l'arrêté de refus de permis d'aménager du 21 janvier 2022 opposé à la société Valsabris - ne sauraient suffire à remettre en cause les mentions précises et circonstanciées de l'avis du 29 juillet 2022 relatif au projet de lotissement en litige, alors que le terrain d'assiette du projet de la société Edifis Provence n'est pas identique à celui concerné par la demande précédemment déposée par la société Valsabris. Dans ces conditions, la société requérante n'établit pas, par les seules pièces qu'elle produit, que la desserte en électricité du lotissement projeté ne rendrait pas nécessaire la réalisation de travaux d'extension ou de renforcement de la capacité du réseau public d'électricité. Les travaux requis ne constituant pas, compte tenu de leur nature, des équipements propres au sens de l'article L. 332-15 du code de l'urbanisme, leur coût ne pouvait être supporté, même pour partie, par la société pétitionnaire.

15. D'autre part, ainsi que le relève la société requérante, l'avis de la société Enedis du 29 juillet 2022 relatif au projet de lotissement en litige précise que le délai des travaux d'extension du réseau public d'électricité pourrait être de quatre à six mois après l'ordre de service de la collectivité et l'accord du client. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, et notamment de l'avis de la maire de Pujaut du 9 août 2022 qui est mentionné dans l'arrêté contesté, que la commune de Pujaut n'a pas l'intention de prendre en charge financièrement les travaux d'extension en cause. Dès lors que la société requérante ne remet en cause ni le principe ni les motifs de cette décision de la commune de Pujaut, elle n'est pas fondée à soutenir qu'en lui refusant la délivrance du permis d'aménager sollicité pour le motif énoncé au point 13, la maire de Pujaut a fait une inexacte application de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme.

16. Il résulte de l'instruction que la maire de Pujaut aurait pris la même décision en retenant uniquement le motif de refus fondé sur l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme.

17. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la société Edifis Provence doit être rejetée, y compris ses conclusions à fin d'injonction ainsi que celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

18. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société Edifis Provence, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Pujaut et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la société Edifis Provence est rejetée.

Article 2 : La société Edifis Provence versera à la commune de Pujaut une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée Edifis Provence, à la commune de Pujaut et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée au préfet du Gard.

Délibéré après l'audience du 16 janvier 2024, à laquelle siégeaient :

M. Roux, président,

M. Mouret, premier conseiller,

Mme Lahmar, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 janvier 2024.

Le rapporteur,

R. MOURETLe président,

G. ROUX

La greffière,

A. OLSZEWSKI

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.