Tribunal Administratif de Nîmes — Décision N° TA30-2203355

Vu la procédure suivante :

I°) Sous le n° 2203355, par une requête et un mémoire, enregistrés les 4 novembre 2022 et 22 mai 2023, Mme A B, représentée par Me Fiat, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du conseil municipal de Lagnes du 19 mai 2022 portant approbation du plan d'alignement de la route de l'Isle-sur-la-Sorgue ainsi que la décision expresse de rejet de son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Lagnes la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le plan d'alignement approuvé par la délibération du 19 mai 2022 est entaché d'erreur de droit en ce qu'il inclut dans le domaine communal, sans justification d'intérêt général, un muret lui appartenant ;

- l'intégration du muret au domaine public méconnaît le titre lui attribuant la propriété privée du mur ; l'arrêté d'alignement individuel établi en 2017 et le procès-verbal de bornage ont été intégrés à l'acte authentique lors de l'acquisition de sa maison ; la commune ne saurait remettre en cause cet arrêté et le permis de construire délivré en 2018, lesquels excluent le mur de l'emprise de la voie ;

- la délibération attaquée est entachée d'une erreur d'appréciation dès lors qu'en l'absence de lien fonctionnel entre le mur et la voie publique, le muret ne peut être qualifié de mur de soutènement de la voie publique ;

- à supposer que le muret litigieux puisse être qualifié de mur de soutènement de la voie publique, cette circonstance n'est en tout état de cause pas de nature à justifier l'adoption d'un plan d'alignement remettant en cause son titre de propriété ;

- la délibération attaquée est entachée d'un détournement de procédure dès lors que le plan d'alignement a été adopté dans le seul but de justifier a postériori un refus de permis de construire ; le détournement de procédure est également révélé par l'intégration dans le domaine public routier du seul muret lui appartenant alors que d'autres murs de clôture figurant sur le plan d'alignement, auraient dû en application des critères retenus par la commune, être considérés comme des murs de soutènement de la voie.

Par un mémoire en défense, enregistré le 18 avril 2023, la commune de Lagnes, représentée par Me d'Albenas, conclut, à titre principal, à l'irrecevabilité de la requête, à titre subsidiaire, à son rejet au fond, et en tout état de cause à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de Mme B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable dès lors que le recours gracieux était tardif ;

- les moyens de la requête sont infondés.

II°) Sous le n° 2203356, par une requête et un mémoire, enregistrés les 4 novembre 2022 et 6 juin 2023, Mme A B, représentée par Me Fiat, demande au tribunal :

1°) d'annuler la mise en demeure du 11 juillet 2022 du maire de Lagnes exigeant le retrait du grillage édifié sur le mur de clôture bordant la route de l'Isle-sur-la-Sorgue ainsi que la décision du 2 septembre 2022 rejetant son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Lagnes la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée est entachée d'une erreur de fait dès lors qu'étant propriétaire du muret aucun empiétement sur le domaine public ne peut lui être reproché ; le plan de bornage réalisé le 9 juin 2017 et l'arrêté d'alignement de 2017, annexés à l'acte de vente, font figurer le mur situé le long de la route de l'Isle-sur-la-Sorgue comme intégré à la parcelle A 1220 . ;

- si l'arrêté d'alignement individuel n'a pas pour objet de fixer les limites de propriété, il autorise son bénéficiaire à poser une clôture selon les limites qu'il fixe ;

- la commune a validé les limites de propriété ainsi que l'alignement par la délivrance du permis de construire du 30 août 2018 ;

- la décision de refus de permis de construire est sans effet dès lors que le permis de construire autorisant les travaux tels que réalisés est devenu définitif ;

- l'élaboration d'un plan d'alignement ne saurait caractériser un empiétement a posteriori justifiant une remise en état des lieux ;

- le plan d'alignement ne peut avoir pour effet de transférer la propriété du mur à la commune ;

- le plan d'alignement n'a pas d'effet rétroactif sur la délimitation du domaine public ; le maintien de la clôture après approbation du plan d'alignement ne saurait être qualifié d'empiétement sur le domaine public dès lors que les travaux ont été autorisés et réalisés antérieurement, et conformément au précédent arrêté d'alignement individuel.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 14 mars 2023 et 26 avril 2024, la commune de Lagnes, représentée par Me d'Albenas, conclut, à titre principal, à l'irrecevabilité la requête, à titre subsidiaire, à son rejet au fond, et en tout état de cause, à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de Mme B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable, dès lors que l'acte attaqué ne présente pas le caractère d'une décision susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ;

- la mise en demeure est également fondée sur une infraction aux règles d'urbanisme dès lors que ce type de clôture a été expressément refusé par un arrêté du 15 février 2021 ;

- les moyens de la requête sont infondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de la voirie routière ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Sarac-Deleigne,

- les conclusions de Mme Bala, rapporteure publique,

- les observations de Me Vincent, représentant Mme B, et celles de Me Teles, représentant la commune de Lagnes.

Considérant ce qui suit :

1. Mme B est propriétaire de deux parcelles cadastrées section A n° 1220 et n° 1774 sur la commune de Lagnes, situées en bordure du chemin du Coudignac au sud et de la route de l'Isle-sur-la-Sorgue au nord-est. Par un arrêté du 15 février 2021, le maire de Lagnes a refusé de délivrer le permis de construire pour la modification de la clôture existante surmontée d'un grillage au motif que le muret existant le long de la route de l'Isle-sur-la-Sorgue appartient à la commune. Le conseil municipal de Lagnes a par une délibération du 19 mai 2022, approuvé un plan d'alignement de la route de l'Isle-sur-la-Sorgue, déterminant la limite du domaine public routier au droit des propriétés riveraines, sur le fondement de l'article L. 112-1 du code de la voirie routière. Par la requête n° 2203355, Mme B qui se plaint de ce que ce plan d'alignement incorpore au domaine public routier la partie du muret logeant son habitation, doit être regardée comme demandant l'annulation de cette délibération en tant qu'elle approuve le plan d'alignement au droit des parcelles 1774 et 1220, ainsi que de la décision du 2 septembre 2022 portant rejet de son recours gracieux.

2. Par ailleurs, par une lettre du 11 juillet 2022, le maire de Lagnes a mis Mme B en demeure de retirer la canisse et le grillage installés sur le muret bordant la route de l'Isle-sur-la-Sorgue au motif qu'il constituait un empiétement irrégulier sur le domaine public et portait atteinte à la sécurité publique. Mme B demande au tribunal d'annuler cette mise en demeure ainsi que la décision du 2 septembre 2022 portant rejet de son recours gracieux.

Sur la jonction :

3. Les requêtes susvisées concernent la situation d'un même administré et présentent à juger des questions connexes. Par suite, il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul et même jugement.

Sur les fins de non-recevoir opposées par la commune de Lagnes :

4. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée () ".

En ce qui concerne la délibération portant approbation du plan d'alignement :

5. Il ressort des pièces du dossier que Mme B a transmis à la commune de Lagnes, par la voie de son conseil, un recours gracieux par courriel du 19 juillet 2022, soit dans le délai de deux mois suivant la délibération contestée. Par suite, et alors que la commune de Lagnes ne justifie pas des modalités de publication de la délibération du 19 mai 2022, elle n'est pas fondée à soutenir que la requête enregistrée au greffe du tribunal le 4 novembre 2022 était tardive. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la commune de Lagnes doit être écartée.

En ce qui concerne la mise en demeure :

6. Il ressort des termes de la lettre du 11 juillet 2022 que le maire de Lagnes a mis en demeure Mme B d'enlever la canisse et le grillage installés sur le muret communal dans un délai de 15 jours afin de faire cesser l'empiétement illégal sur le domaine public routier. Il mentionne que les atteintes au domaine public routier constituent des contraventions de grande voirie passibles de poursuites judiciaires et d'une amende prévue par les dispositions de l'article R. 116-2 du code de la voirie routière. Cette lettre doit être regardée, compte tenu des termes dans lesquels elle est rédigée, comme une décision administrative faisant grief. Par suite, la fin de non-revoir opposée par la commune de Lagnes doit être écarté.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la délibération du conseil municipal de Lagnes du 19 mai 2022 portant approbation du plan d'alignement de la route de l'Isle-sur-la-Sorgue :

7. L'article L. 112-1 du code de la voirie routière dispose que : " L'alignement est la détermination par l'autorité administrative de la limite du domaine public routier au droit des propriétés riveraines. Il est fixé soit par un plan d'alignement, soit par un alignement individuel. / Le plan d'alignement, auquel est joint un plan parcellaire, détermine après enquête publique ouverte par l'autorité exécutive de la collectivité territoriale ou de l'établissement public de coopération intercommunale, propriétaire de la voie, et organisée conformément aux dispositions du code des relations entre le public et l'administration la limite entre voie publique et propriétés riveraines. / L'alignement individuel est délivré au propriétaire conformément au plan d'alignement s'il en existe un. En l'absence d'un tel plan, il constate la limite de la voie publique au droit de la propriété riveraine ". Aux termes de l'article L. 112-2 du même code : " La publication d'un plan d'alignement attribue de plein droit à la collectivité propriétaire de la voie publique le sol des propriétés non bâties dans les limites qu'il détermine. - Le sol des propriétés bâties à la date de publication du plan d'alignement est attribué à la collectivité propriétaire de la voie dès la destruction du bâtiment. - Lors du transfert de propriété, l'indemnité est, à défaut d'accord amiable, fixée et payée comme en matière d'expropriation ". Aux termes de l'article L. 112-6 de ce code : " Aucun travail confortatif ne peut être entrepris sur un bâtiment frappé d'alignement, sauf s'il s'agit d'un immeuble classé parmi les monuments historiques ".

8. D'une part, la procédure d'alignement prévue par l'article L. 112-1 du code de la voirie routière en vue de procéder aux élargissements ou redressements des voies communales ne saurait légalement s'appliquer à des modifications qui comportent une emprise importante sur les terrains privés bordant la voie publique. D'autre part, il résulte des dispositions de l'article L. 112-2 du code de la voirie routière que la publication d'un plan d'alignement a pour effet d'incorporer définitivement dans le domaine public, comme élément de la voirie communale, le sol des propriétés non bâties dans les limites qu'il détermine. Lorsque la propriété est bâtie ou close, le plan entraîne la création d'une servitude de reculement interdisant aux propriétaires de réaliser des travaux confortatifs de leur immeuble ou de construire de nouveaux ouvrages jusqu'à la destruction du bâtiment qui aura pour effet d'en attribuer la propriété à la collectivité.

9. Il ressort des pièces du dossier et notamment du courrier de réponse du 2 septembre 2022 au recours gracieux de Mme B que, par la délibération du 19 mai 2022 en litige, la commune de Lagnes a souhaité établir un plan d'alignement sur un tronçon de 200 mètres environ sur la voie communale dite route de l'Isle-sur-la-Sorgue à la sortie de la zone agglomérée du vieux Lagnes au droit de l'intersection de la rue du Portail Rouge aux fins, d'une part, de réaliser un élargissement de la voirie en incorporant au domaine public communal des délaissés et, d'autre part, de protéger la voie publique des empiétements des riverains. Il ressort du rapport d'enquête publique et des écritures en défense que la commune de Lagnes a délimité les limites du domaine public routier au droit de la propriété de Mme B en y intégrant le muret longeant sa propriété le long de la route de l'Isle-sur-la-Sorgue en considérant qu'il constituait un mur de soutènement de la voirie faisant partie du domaine public. Il ne ressort cependant ni des termes de la délibération en litige ni des pièces du dossier que la commune aurait entendu procéder à un élargissement de la voie par incorporation d'un bien bâti appartenant à Mme B susceptible de donner lieu à une indemnité.

10. Toutefois, le mur de soutènement d'une voie publique ne saurait constituer une dépendance du domaine public dès lors que cette construction est édifiée sur une parcelle appartenant à une personne privée.

11. La circonstance que le mur en cause assure le soutènement de la voie publique ainsi que le fait valoir la commune ne saurait suffire à faire regarder cette construction comme un élément du domaine public, seuls les biens appartenant à une personne publique pouvant être inclus dans le domaine public. Or, la commune n'apporte aucun élément de nature à établir qu'elle serait devenue propriétaire de ce mur.

12. Il ressort en revanche des éléments du dossier que ce mur constituant la clôture de la propriété de Mme B, se situe dans les limites de celle-ci, comme cela est confirmé par le procès-verbal de bornage daté du 9 juin 2017 et l'arrêté d'alignement individuel du 19 juin 2017, lesquels s'ils demeurent sans effet sur les droits de propriété des riverains, permettent de confirmer de manière concordante l'édification du muret sur la parcelle de Mme B. Ainsi, la contestation relative à la propriété du mur ne donne pas naissance à une difficulté sérieuse sur une question de droit privé, que le juge judiciaire devrait être amené à trancher sur renvoi préjudiciel. Par suite, la requérante est fondée à soutenir que la délibération du 19 mai 2022 est entachée d'une erreur de droit et à en demander pour ce motif son annulation en tant qu'elle approuve le plan d'alignement au droit des parcelles 1774 et 1220.

13. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que la délibération du conseil municipal de Lagnes du 19 mai 2022 portant approbation du plan d'alignement de la route de l'Isle-sur-la-Sorgue ainsi que la décision du 2 septembre 2022 portant rejet de recours gracieux doivent être annulées dans la mesure énoncée au point 12.

En ce qui concerne la mise en demeure du 11 juillet 2022 :

14. Aux termes de l'article L. 116-1 du code de la voirie routière : " La répression des infractions à la police de la conservation du domaine public routier est poursuivie devant la juridiction judiciaire sous réserve des questions préjudicielles relevant de la compétence de la juridiction administrative. ". Aux termes de l'article R. 116-2 du même code : " Seront punis d'amende prévue pour les contraventions de la cinquième classe ceux qui : / 1° Sans autorisation, auront empiété sur le domaine public routier ou accompli un acte portant ou de nature à porter atteinte à l'intégrité de ce domaine ou de ses dépendances, ainsi qu'à celle des ouvrages, installations, plantations établis sur ledit domaine ; / (). ". S'il résulte de ces dispositions que la répression des atteintes à la conservation du domaine public routier est poursuivie devant la juridiction judiciaire, il appartient au juge administratif, saisi d'un recours pour excès de pouvoir tendant à l'annulation de la décision par laquelle le maire d'une commune a, dans l'exercice de ses pouvoirs de police, pris une mesure nécessaire pour mettre fin à un empiétement sur la voie publique communale, de se prononcer sur l'appartenance au domaine public de la dépendance faisant l'objet de cette occupation.

15. En l'absence même d'un plan d'alignement, il appartient au maire, dans l'exercice de ses pouvoirs de police, de prendre les mesures nécessaires pour mettre fin à un empiétement sur la voie publique. Si un élément immobilier vient à être construit au-delà de ce qui était auparavant la limite de fait de la voie, le maire peut, le cas échéant à la suite d'une mise en demeure de le démolir non suivie d'effet, faire dresser procès-verbal d'une contravention de voirie afin de mettre l'autorité judiciaire en mesure d'ordonner la démolition.

16. Il ressort des termes de la décision attaquée que le maire de la commune a mis en demeure Mme B d'enlever la canisse et le grillage installés sur le muret longeant sa propriété au motif que celui-ci constituait une dépendance du domaine public communal. Toutefois, ainsi qu'il a été dit précédemment le mur de soutènement d'une voie publique ne saurait constituer une dépendance du domaine public dès lors que cette construction est édifiée sur une parcelle appartenant à une personne privée. Par suite, en mettant en demeure Mme B d'enlever le grillage et la canisse édifiés sur le muret au motif d'un empiétement illégal sur le domaine public routier, le maire de Lagnes a entaché sa décision d'une erreur de fait.

17. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que la décision du 11 juillet 2022 du maire de Lagnes ainsi que la décision du 2 septembre 2022 portant rejet du recours gracieux doivent être annulées.

Sur les frais liés au litige :

18. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Lagnes la somme de 1 200 euros à verser à Mme B au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, ces dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de Mme B, qui n'est pas la partie perdante.

D É C I D E :

Article 1er : La délibération du conseil municipal de Lagnes du 19 mai 2022 est annulée en tant qu'elle approuve le plan d'alignement au droit des parcelles 1774 et 1220.

Article 2 : La mise en demeure du 11 juillet 2022 du maire de Lagnes et la décision du 2 septembre 2022 portant rejet des recours gracieux sont annulées.

Article 3 : La commune de Lagnes versera à Mme B la somme de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions de la commune de Lagnes présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B et à la commune de Lagnes.

Délibéré après l'audience du 2 octobre 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Chamot, présidente,

Mme Sarac-Deleigne, première conseillère,

Mme Mazars, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 octobre 2024.

La rapporteure,

B. SARAC-DELEIGNE

La présidente,

C. CHAMOTLa greffière,

B. MAS-JAY

La République mande et ordonne au préfet de Vaucluse en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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