Tribunal Administratif de Nîmes — Décision N° TA30-2300335

Vu les procédures suivantes :

I- Par une requête n°2300335 et un mémoire enregistrés le 29 janvier 2023 et le 17 mars 2025, la SCI Immosan, représentée par Me Maricourt, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision implicite par laquelle la préfète du Gard a refusé d’abroger l’arrêté du 23 juin 2022 portant déclaration d’utilité publique du projet présenté par la communauté d’agglomération « Nîmes Métropole » d’instauration des périmètres de protection pour le captage dit « D... à Bouillargues », situé sur la commune de Bouillargues, au titre des articles L. 1321-1 à L. 1321-8 du code de la santé publique ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 600 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l’arrêté du 23 juin 2022 est entaché d’incompétence ;

- l’arrêté du 23 juin 2022 et la décision implicite portant refus d’abroger sont entachés d’une insuffisance de motivation ;

- l’arrêté du 23 juin 2022 est entaché d’un vice de procédure dès lors que la réponse du commissaire-enquêteur à ses observations ainsi que l’entier dossier d’enquête publique ne lui ont pas été transmis ;

- le dossier d’enquête publique est irrégulièrement composé dès lors que l’indemnisation prévue a été minorée, que l’estimation sommaire des dépenses ne permet pas de connaître le coût total réel du projet et que ni les activités industrielles de la société ni sa localisation géographique ne sont mentionnées ;

- l’arrêté attaqué est entaché d’une erreur d’appréciation quant au risque représenté par les activités de la société implantée en aval et non en amont du forage sans que le dossier d’enquête publique en tire les conséquences ;

- l’arrêté attaqué prévoit des prescriptions sanitaires excessives au regard des avantages du projet et l’expropriation entraînera un coût social très élevé.

Par un mémoire en défense enregistré le 8 février 2024, le préfet du Gard conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens invoqués dans la requête de la SCI Immosan sont infondés.

II- Par une requête n°2300336 et un mémoire enregistrés le 29 janvier 2023 et le 17 mars 2025, la société Amosan Petrochemicals, représentée par Me Maricourt, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision implicite par laquelle la préfète du Gard a refusé d’abroger l’arrêté du 23 juin 2022 portant déclaration d’utilité publique du projet présenté par la communauté d’agglomération « Nîmes Métropole » d’instauration des périmètres de protection pour le captage dit « D... à Bouillargues », situé sur la commune de Bouillargues, au titre des articles L. 1321-1 à L. 1321-8 du code de la santé publique ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 600 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l’arrêté du 23 juin 2022 est entaché d’incompétence ;

- l’arrêté du 23 juin 2022 et la décision implicite portant refus d’abroger sont entachés d’une insuffisance de motivation ;

- l’arrêté du 23 juin 2022 est entaché d’un vice de procédure dès lors que la réponse du commissaire-enquêteur à ses observations ainsi que l’entier dossier d’enquête publique ne lui ont pas été transmis ;

- le dossier d’enquête publique est irrégulièrement composé dès lors que l’indemnisation prévue a été minorée, que l’estimation sommaire des dépenses ne permet pas de connaître le coût total réel du projet et que ni les activités industrielles de la société ni sa localisation géographique ne sont mentionnées ;

- l’arrêté attaqué est entaché d’une erreur d’appréciation quant au risque représenté par les activités de la société implantée en aval et non en amont du forage sans que le dossier d’enquête publique en tire les conséquences ;

- l’arrêté attaqué prévoit des prescriptions sanitaires excessives au regard des avantages du projet et l’expropriation entraînera un coût social très élevé.

Par un mémoire en défense enregistré le 8 février 2024, le préfet du Gard conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens invoqués dans la requête de la SCI Immosan sont infondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de Mme Mazars,

- les conclusions de Mme Bala, rapporteure publique,

- les observations de M. A..., représentant le préfet du Gard.

Considérant ce qui suit :

Par un arrêté du 23 juin 2022, le préfet du Gard a déclaré d’utilité publique le projet présenté par la communauté d’agglomération « Nîmes Métropole » d’instauration des périmètres de protection pour le captage dit « D... à Bouillargues », situé sur la commune de Bouillargues, au titre des articles L. 1321-1 à L. 1321-8 du code de la santé publique. Par des courriers reçus le 5 octobre 2022, les sociétés requérantes ont adressé au préfet, dans les délais de recours contentieux, un recours gracieux tendant à l’abrogation de cet arrêté. Le silence gardé par l’administration a fait naître une décision implicite de rejet dont elles demandent l’annulation. 

Sur la jonction :

Les requêtes n° 2300335 et n° 2300336 présentent à juger des questions semblables et ont fait l’objet d’une instruction commune. Il y a lieu, dès lors, de les joindre pour y statuer par un seul et même jugement.

Sur le cadre du litige :

Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s'il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d'interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale.

Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que les conclusions des présentes requêtes doivent être regardées comme étant également dirigées contre l’arrêté du 23 juin 2022.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En premier lieu, par un arrêté du 21 décembre 2020 régulièrement publié le même jour au recueil des actes administratifs spécial n°30-2020-163, le préfet du Gard a donné délégation de signature à M. C... B..., sous-préfet hors classe, secrétaire général de la préfecture du Gard, à l’effet de signer tous actes, arrêtés décisions, circulaires, requêtes, rapports, correspondances et documents relevant des attributions de l’Etat dans le département du Gard, à l’exception d’actes au nombre desquels ne figurent pas les décisions en litige. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence du signataire de l’arrêté du 23 juin 2022 doit être écarté.

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; / 2° Infligent une sanction ; / 3° Subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; / 5° Opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ; / 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; / 7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l'article L. 311-5 ; / 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire ». Aux termes de l’article L. 211-5 du même code : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ». Enfin, aux termes de l’article L. 232-4 de ce code : « Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. / Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués ».

En l’espèce, d’une part, l’arrêté attaqué du 23 juin 2022 vise les textes applicables et notamment la directive du Parlement Européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau, les codes de l’expropriation pour cause d’utilité publique, des collectivités territoriales, de l’environnement, les avis du conseil départemental du Gard et de la direction départementale des territoires et de la mer, de l’établissement public territorial de Bassin Vistre Vistrenque et les conclusions et avis du commissaire enquêteur. Il précise que les besoins, actuels et futurs, en eau destinée à l’alimentation humaine, de la communauté d’agglomération Nîmes Métropole sont justifiés, que les moyens mis en œuvre par la collectivité sont de nature à garantir la salubrité publique en assurant la distribution d’une eau de qualité conforme à la réglementation sanitaire en vigueur. Par suite, il comporte les motifs de droit et de fait qui en constituent le fondement.

D’autre part, il résulte de ce qui a été dit au point 3 que les vices propres de la décision implicite par laquelle la préfète du Gard a rejeté le recours gracieux dirigé contre l’arrêté du 23 juin 2022 ne peuvent être utilement contestés dans le cadre d’un recours devant être regardé comme étant aussi dirigé contre la décision administrative initiale. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation est inopérant en tant qu’il est dirigé contre cette décision implicite.

En troisième lieu, aux termes de l’article R. 112-17 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « Pendant le délai fixé par l'arrêté prévu à l'article R. 112-12, des observations sur l'utilité publique de l'opération peuvent être consignées, par toute personne intéressée, directement sur les registres d'enquête, ou être adressées par correspondance, au lieu fixé par cet arrêté, au commissaire enquêteur ou au président de la commission d'enquête. Il en est de même des observations qui seraient présentées par les chambres d'agriculture, les chambres de commerce et d'industrie et les chambres de métiers et de l'artisanat. Les observations peuvent, si l'arrêté prévu à l'article R. 112-12 le prévoit, être adressées par voie électronique. / Toutes les observations écrites sont annexées au registre prévu à l'article R. 112-12 et, le cas échéant, à celui mentionné à l'article R. 112-13. (…) ».

S’agissant de l’absence de réponse du commissaire-enquêteur aux observations des sociétés requérantes, il ne résulte d’aucune disposition législative ou réglementaire que le commissaire-enquêteur devrait transmettre une réponse aux observations présentées sur ses conclusions. Par ailleurs, ses conclusions n’ont pas pour objet de répondre à chacune des observations mais d’en faire une synthèse en y répondant de manière globale. En l’espèce et en tout état de cause, il ressort des conclusions du commissaire enquêteur que celui-ci a bien analysé les observations des sociétés requérantes.

S’agissant de la communication de l’entier dossier, s’il est constant que les sociétés requérantes ont demandé la communication de plusieurs documents par un courrier reçu le 27 décembre 2022, cette branche du moyen, tirée de l’absence de communication de documents demandés postérieurement à l’arrêté du 23 juin 2022 attaqué, est sans influence sur sa légalité. Par suite, le vice de procédure tiré de ce que la réponse du commissaire-enquêteur à ses observations ainsi que l’entier dossier d’enquête publique n’ont pas été transmis aux sociétés requérantes doit être écarté.

En quatrième lieu, aux termes de l’article R. 112-4 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages, l'expropriant adresse au préfet du département où l'opération doit être réalisée, pour qu'il soit soumis à l'enquête, un dossier comprenant au moins : 1° Une notice explicative ; 2° Le plan de situation ; 3° Le plan général des travaux ; 4° Les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ; 5° L'appréciation sommaire des dépenses ». L’appréciation sommaire des dépenses a pour objet de permettre à tous les intéressés de s’assurer que les travaux ou ouvrages, compte tenu de leur coût total réel, tel qu’il peut être raisonnablement apprécié à l’époque de l’enquête, ont un caractère d’utilité publique. Toutefois, la seule circonstance que certaines dépenses auraient été omises n’est pas par elle-même de nature à entacher d’irrégularité la procédure si, compte tenu de leur nature, leur montant apparaît limité au regard du coût global de l’opération et ne peut être effectivement apprécié qu’au vu d’études complémentaires postérieures, rendant ainsi incertaine leur estimation au moment de l’enquête.

En l’espèce, d’une part, si la société requérante soutient que l’appréciation sommaire des dépenses a été fortement minorée dès lors qu’elle ne permet pas de connaître le coût total réel du projet et qu’elle ne précise pas la nature des indemnités qui pourraient être dues, il ressort des mentions de l’arrêté attaqué que la communauté d’agglomération devra indemniser les usiniers, irrigants et autres usagers de l’eau de tous les dommages dont ils pourront démontrer qu’ils ont été causés par la dérivation des eaux et que les indemnités dues aux propriétaires des terrains ou aux occupants concernés seront fixées selon les règles applicables en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique. En outre, l’estimation du coût de mise en conformité du captage, comprise dans le dossier d’enquête publique, précise le coût estimé pour la suppression des sources de pollution potentielles (8 000 euros), la prévention des pollutions accidentelles (205 000 euros) et la gestion quantitative de la ressource ( 1 000 euros). Enfin, en se bornant à soutenir que l’appréciation sommaire des dépenses a été minorée sans produire de pièce justificative ni aucun élément de nature à remettre en cause la juste appréciation de ces coûts, les sociétés requérantes n’établissent pas que l’indemnisation prévue serait sous-évaluée.

D’autre part, les insuffisances alléguées, tenant à l’absence de prise en compte des activités industrielles de la société requérante et de sa localisation géographique, ne sont pas davantage de nature à permettre de considérer que l’évaluation économique, qui peut rester sommaire, aurait été manifestement minorée. Ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que le public n’a pas été en mesure de connaître le coût de l’opération tel qu’il pouvait être raisonnablement apprécié à la date de l’enquête. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure sur ce point doit être écarté.

En cinquième lieu, il ressort des pièces du dossier et notamment des conclusions du commissaire-enquêteur que les locaux de la société Amosan se situent en aval topographique du périmètre de protection rapprochée (PPR) mais en amont hydrogéologique du captage. Par suite, le commissaire-enquêteur a bien tenu compte des conditions d’implantation géographique de leur activité au regard de l’axe d’écoulement (sud-est vers nord-ouest) de la nappe. Si le bureau d’études a pu opérer une confusion entre la dénomination topographique de la zone de Mailhan située au nord-ouest du captage et la désignation utilisée en urbanisme de « zone d’activité de Mailhan », cette erreur, qui n’est pas reprise dans l’arrêté attaqué, ne saurait révéler une erreur dans l’appréciation des risques que l’activité industrielle des sociétés requérantes fait peser sur le captage. Par suite, le moyen tiré de l’erreur d’appréciation doit être écarté.

En sixième lieu, il appartient au juge, lorsqu'il doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente.

Il ressort des pièces du dossier que le projet d’instauration de périmètres de protection pour le captage dit « D... à Bouillargues » répond aux besoins actuels et futurs en eau destinée à l’alimentation humaine pour la desserte des communes de Bouillargues, de Garons et d’un écart de celle de Nîmes ainsi que pour le renforcement de celle de Manduel. Ce captage permet l’alimentation des communes de Bouillargues et Garons, représentant plus de onze mille d’habitants.

D’une part, si la notice explicative du dossier d’enquête publique retient en effet que, de par sa localisation, le captage est relativement peu exposé à des risques de pollution à partir des voiries routières et ferroviaires et que l’eau fournie par ce captage répond aux normes sanitaires fixées en application du code de la santé publique, elle relève également qu’il nécessite une attention soutenue pour maîtriser les pollutions diffuses d’origine agricole (nitrates et pesticides). En outre, l’hydrogéologue agréé relève, dans son avis du 31 janvier 2011, que le captage est naturellement vulnérable du fait de l’absence de formations superficielles suffisamment fines et épaisses (limons ou argiles) susceptibles d’arrêter ou de freiner le transit vertical d’une pollution éventuelle. Enfin, les circonstances, au demeurant non démontrées, selon lesquelles la société, qui exerce son activité sur la zone industrielle de Mailhan depuis 2013, aurait été félicitée par les services de la préfecture à la suite d’un contrôle réalisé en 2016 et qu’elle n’a jamais fait l’objet d’une mesure de fermeture administrative ni de procédure pour manquement à ses obligations de sécurité ou atteinte à l’environnement, ne sont pas de nature à démontrer que les prescriptions sanitaires prévues par l’arrêté seraient manifestement excessives.

D’autre part, si la société fait valoir sans le démontrer que son effectif actuel de 26 employés atteindra 46 personnes d’ici six mois, les inconvénients allégués du projet ne sont pas de nature à lui retirer son caractère d’utilité eu égard à l’intérêt qui s’attache aux besoins actuels et futurs en eau destinée à l’alimentation humaine.

Dans ces conditions, la société requérante n’est pas fondée à soutenir que les inconvénients que comporte l’opération sont excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente et il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à contester le caractère d’utilité publique de l’opération projetée.

Il résulte de tout de ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes n°2300335 et 2300336 sont rejetées.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la SCI Immosan, à la société Amosan Petrochemicals, au préfet du Gard et à la communauté d’agglomération Nîmes Métropole.

Délibéré après l'audience du 10 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

Mme Chamot, présidente,

Mme Mazars, conseillère,

Mme Sarac-Deleigne, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 septembre 2025.

La rapporteure,

M. MAZARS

La présidente,

C. CHAMOT

La greffière,

B. MAS-JAY

La République mande et ordonne au préfet du Gard en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.