Tribunal Administratif de Nîmes — Décision N° TA30-2301829

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 19 mai 2023, la société par actions simplifiée Totem France et la société anonyme Orange, représentées par Me Gentilhomme, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 20 mars 2023 par lequel le maire de Beaucaire s'est opposé à la déclaration préalable déposée par la société Totem France en vue de l'édification d'une station relais de téléphonie mobile sur un terrain situé au lieu-dit " Mas de Tilloy " ;

2°) d'enjoindre au maire de Beaucaire de délivrer l'autorisation d'urbanisme sollicitée à la société Totem France, sous astreinte de 500 euros par jour de retard à l'expiration d'un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à venir ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Beaucaire la somme de 5 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- le dossier de déclaration préalable étant complet dès son dépôt en mairie et la demande de pièces complémentaires étant illégale, la société pétitionnaire est devenue titulaire, à l'expiration du délai d'instruction d'un mois, d'une décision tacite de non-opposition que l'arrêté contesté a eu pour effet de retirer, sans qu'ait été mise en œuvre la procédure contradictoire requise ;

- l'arrêté contesté a été signé par une autorité incompétente ;

- le motif fondé sur les articles R. 111-27 du code de l'urbanisme et A 11 du règlement du plan local d'urbanisme est illégal ;

- le motif fondé sur le non-respect de la marge de recul par rapport aux axes de circulation est illégal ;

- le motif tiré de l'impact du projet litigieux sur les emplacements réservés nos 7 et 8 institués par les auteurs du plan local d'urbanisme est illégal ;

- les motifs fondés sur l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme et liés au risque de glissement de terrain ainsi qu'au risque d'incendie sont entachés d'erreur de droit et d'erreur d'appréciation.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Mouret,

- et les conclusions de Mme Bourjade, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. La société Totem France a déposé, le 25 octobre 2022, un dossier de déclaration préalable en vue de l'édification d'une station relais de téléphonie mobile sur un terrain, cadastré section CH n° 45, situé au lieu-dit " Mas de Tilloy " sur le territoire de la commune de Beaucaire. Par un courrier du 21 novembre 2022, reçu le 24 novembre suivant, le maire de Beaucaire a demandé à la société pétitionnaire de produire des pièces complémentaires. Par un arrêté du 20 mars 2023, le maire de Beaucaire s'est opposé à cette déclaration préalable de travaux. La société Totem France et la société Orange demandent au tribunal d'annuler pour excès de pouvoir cet arrêté du 20 mars 2023.

Sur la nature de la décision litigieuse :

2. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir de donner aux décisions administratives qui lui sont déférées leur exacte qualification.

3. Aux termes de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables () ". L'article R. 424-1 du même code dispose que : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable () ". Selon l'article R. 423-22 du même code : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ". Son article

R. 423-38 dispose que : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". L'article R. 423-39 prévoit que : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ".

4. Il résulte de ces dispositions qu'à l'expiration du délai d'instruction tel qu'il résulte de l'application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code de l'urbanisme relatives à l'instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. En application de ces dispositions, le délai d'instruction n'est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l'expiration du délai d'instruction, sans qu'une telle demande puisse y faire obstacle. Une demande tendant à compléter le dossier ne peut ainsi interrompre le délai d'instruction que si elle porte sur une pièce absente du dossier alors qu'elle est exigible en application des dispositions applicables du code de l'urbanisme ou sur une pièce complémentaire ou une information apparemment exigible, compte tenu de la nature et/ou de la consistance du projet, ou sur une pièce qui, bien que présente, ne comporte pas l'ensemble des informations requises par les dispositions réglementaires de ce même livre ou dont le contenu est entaché d'insuffisances ou d'incohérences telles qu'elle ne peut être regardée comme ayant été produite par le pétitionnaire.

5. Il ressort des pièces du dossier que, par une lettre du 21 novembre 2022, le maire de Beaucaire a demandé à la société pétitionnaire de compléter son dossier de déclaration préalable, premièrement, en faisant apparaître l'emplacement et l'angle des prises de vue des photographies sur le plan de situation, deuxièmement, en ajoutant diverses informations sur le plan de masse, troisièmement, en fournissant un " plan de coupe Nord/Sud avant et après projet afin de permettre d'apprécier le relief du terrain et les modifications apportées à celui-ci au niveau de l'accès véhicule mais aussi de l'accès piétonnier " et, quatrièmement, en produisant une " insertion graphique permettant de visualiser le projet " depuis plusieurs voies de circulation.

6. D'une part, le a) de l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme prévoit que le dossier joint à une déclaration préalable portant sur un projet de construction comprend un " plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ". Selon l'avant-dernier alinéa de cet article R. 431-36 : " Lorsque la déclaration porte sur un projet de création () d'une construction et que ce projet est visible depuis l'espace public (), le dossier comprend également les documents mentionnés aux c et d de l'article R. 431-10 ". En vertu du d) de l'article R. 431-10 du même code auquel il est ainsi renvoyé, les points et les angles des prises de vue des documents photographiques doivent être reportés notamment sur le plan de situation.

7. Il ressort des pièces du dossier que la société pétitionnaire a joint à sa déclaration trois documents - DP1-1 à DP1-3 - au titre du plan de situation exigé en vertu du a) de l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme et que le plan DP1-3 fait apparaître les points et les angles des prises de vue des photographies produites. Dans ces conditions, le maire de Beaucaire n'était pas fondé à demander à la société pétitionnaire de faire apparaître, sur le plan de situation, " l'emplacement et l'angle de prise de vue des photographies DP7 et DP8 ", ces informations figurant déjà dans le dossier de déclaration préalable initialement déposé en mairie.

8. D'autre part, le b) de l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme dispose que le dossier joint à une déclaration préalable comprend un " plan de masse coté dans les trois dimensions lorsque le projet a pour effet de créer une construction ou de modifier le volume d'une construction existante ".

9. Contrairement à ce qu'a estimé le maire de Beaucaire dans son courrier du

21 novembre 2022, les dispositions du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme, et notamment celles citées au point précédent, n'imposaient pas à la société pétitionnaire de " coter les aménagements pour les accès véhicules et piétons " sur le plan de masse, ni d'y " matérialiser la zone de recul de 35 (mètres) de l'axe de l'exploitation des carrières " prévue par le plan local d'urbanisme de Beaucaire, ni encore d'y " coter la largeur des emplacements réservés " nos 7 et 8 institués par les auteurs de ce document d'urbanisme. De même, le maire de Beaucaire ne pouvait pas légalement demander à la société pétitionnaire d'ajouter, sur le plan de masse, " le nom des réseaux enterrés où une extension est à prévoir ", une telle information n'étant pas davantage exigible que les précédentes.

10. Ensuite, l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme prévoit notamment que le dossier joint à la déclaration préalable " est complété, s'il y a lieu, par les documents mentionnés aux a et b de l'article R. 431-10 () " du même code. En vertu de ces dispositions et de celles du b) de l'article R. 431-10 du code de l'urbanisme auxquelles elles renvoient, le dossier joint à la déclaration préalable doit, le cas échéant, comporter un " plan en coupe précisant l'implantation de la construction par rapport au profil du terrain ; lorsque les travaux ont pour effet de modifier le profil du terrain, ce plan fait apparaître l'état initial et l'état futur ".

11. Le plan en coupe joint au dossier de déclaration préalable déposé en mairie de Beaucaire le 25 octobre 2022 fait apparaître l'implantation de la construction projetée par rapport au profil du terrain. Il ne ressort pas des pièces du dossier, alors même qu'est prévue l'installation d'un escalier permettant d'accéder à la partie du terrain d'assiette où cette construction doit être édifiée, que les travaux projetés auraient pour " effet de modifier le profil du terrain " au sens du b) de l'article R. 431-10 du code de l'urbanisme. Dans ces conditions, le maire de Beaucaire n'était pas fondé à demander à la société pétitionnaire de compléter son dossier en fournissant le plan en coupe évoqué dans son courrier mentionné au point 5.

12. Enfin, en vertu des dispositions, citées au point 6, de l'avant-dernier alinéa de l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme, ainsi que de celles du c) de l'article R. 431-10 du même code auxquelles elles renvoient, le dossier de déclaration préalable doit comporter, notamment lorsque le projet de construction est visible depuis l'espace public, un " document graphique permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et du terrain ".

13. Il ressort des pièces du dossier que la société pétitionnaire a joint à sa déclaration préalable, déposée le 25 octobre 2022 ainsi qu'il a été dit, le document graphique exigé par les dispositions citées au point précédent. Dans ces conditions, le maire de Beaucaire, qui n'a au demeurant pas critiqué le contenu du document graphique ainsi produit dans son courrier du

21 novembre 2022, ne pouvait pas légalement solliciter la production d'une autre " insertion graphique permettant de visualiser le projet " depuis plusieurs voies de circulation.

14. Il résulte de ce qui précède que le délai d'instruction d'un mois a commencé à courir le 25 octobre 2022, date du dépôt en mairie du dossier de déclaration préalable de la société pétitionnaire, et que ce délai prévu par le a) de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme n'a pas été interrompu, ni modifié, par la demande illégale de pièces complémentaires contenue dans la lettre du maire de Beaucaire du 21 novembre suivant. Par suite, les sociétés requérantes sont fondées à soutenir qu'une décision tacite de non-opposition à la déclaration préalable de la société Totem France est née le 25 novembre 2022 et que l'arrêté contesté du 20 mars 2023 doit être regardé comme retirant cette décision tacite.

Sur la légalité de la décision litigieuse :

15. En premier lieu, aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire (), tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions () ".

16. Aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 () sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". L'article L. 121-2 de ce code dispose que : " Les dispositions de l'article L. 121-1 ne sont pas applicables : / 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles () ". Selon l'article L. 122-1 du même code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales () ". Son article L. 211-2 prévoit que : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () / 4° Retirent () une décision créatrice de droits () ".

17. La décision portant retrait d'une décision de non-opposition à déclaration préalable est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Elle doit, par suite, être précédée d'une procédure contradictoire, permettant au titulaire de cette autorisation d'urbanisme d'être informé de la mesure qu'il est envisagé de prendre, ainsi que des motifs sur lesquels elle se fonde, et de bénéficier d'un délai suffisant pour présenter ses observations. Le respect, par l'autorité administrative compétente, de la procédure contradictoire prévue par les dispositions de l'article L. 121-1 du même code constitue une garantie pour le titulaire d'une décision de non-opposition à déclaration préalable que cette autorité entend retirer. La décision de retrait est illégale s'il ressort de l'ensemble des circonstances de l'espèce que le bénéficiaire a été effectivement privé de cette garantie.

18. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le maire de Beaucaire aurait invité la société pétitionnaire à présenter ses observations préalablement à l'intervention de la décision retirant, ainsi qu'il a été dit au point 14, la décision tacite de non-opposition à sa déclaration préalable. Dans ces conditions, et faute pour la commune de Beaucaire, laquelle n'a produit aucun mémoire en défense, d'établir l'existence d'une situation d'urgence ou de faire état de l'une des autres circonstances mentionnées à l'article L. 121-2 du code des relations entre le public et l'administration, cette décision de retrait a été prise au terme d'une procédure irrégulière. La société pétitionnaire a été effectivement privée de la garantie évoquée au point précédent.

19. En second lieu, aux termes de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints () ". Par ailleurs, il résulte des dispositions des articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du même code que les actes réglementaires du maire, tels les arrêtés de délégation, sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé, d'une part, à leur publication ou à leur affichage et, d'autre part, à leur transmission au représentant de l'Etat.

20. La décision litigieuse a été signée par M. B A, adjoint au maire de Beaucaire. La commune défenderesse, qui n'a pas produit d'écritures dans le cadre de la présente instance, s'est abstenue de justifier de l'existence d'un arrêté de délégation, notamment celui visé dans la décision en litige, permettant à M. A de signer cette décision et de produire les éléments permettant de justifier de la régularité de la publication ou de l'affichage de cette délégation. Dans ces conditions, les sociétés requérantes sont fondées à soutenir que la décision litigieuse a été signée par une autorité incompétente.

21. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est de nature à entraîner l'annulation de la décision en litige.

22. Il résulte de tout ce qui précède que les sociétés requérantes sont fondées à demander l'annulation de l'arrêté du maire de Beaucaire du 20 mars 2023.

Sur l'injonction et l'astreinte :

23. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public () prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution () ". Selon l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme : " En cas () de non-opposition à un projet ayant fait l'objet d'une déclaration, l'autorité compétente en délivre certificat sur simple demande () du déclarant () ".

24. L'exécution du présent jugement, qui annule la mesure de retrait de l'autorisation d'urbanisme dont la société Totem France est devenue titulaire, implique nécessairement que le certificat prévu par l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme lui soit délivré. Il y a lieu, dès lors que les sociétés requérantes ont présenté des conclusions à fin d'injonction sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, d'enjoindre au maire de Beaucaire de délivrer à la société Totem France un certificat de non-opposition tacite à déclaration préalable dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

25. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Beaucaire, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, une somme globale de 1 200 euros au titre des frais exposés par les sociétés requérantes et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : L'arrêté du maire de Beaucaire du 20 mars 2023 est annulé.

Article 2 : Il est enjoint au maire de Beaucaire de délivrer à la société Totem France un certificat de non-opposition tacite à sa déclaration préalable dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La commune de Beaucaire versera aux sociétés requérantes une somme globale de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée Totem France, représentante unique, et à la commune de Beaucaire.

Délibéré après l'audience du 18 juin 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Boyer, présidente,

M. Mouret, premier conseiller,

Mme Lahmar, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 juin 2024.

Le rapporteur,

R. MOURETLa présidente,

C. BOYER

La greffière,

N. LASNIER

La République mande et ordonne au préfet du Gard en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.