Tribunal Administratif de Nîmes — Décision N° TA30-2301988

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 31 mai 2023 et 11 mars 2025, M. I E, représenté par la SELARL Schneider associés, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 3 avril 2023 par laquelle le maire d'Orange a préempté les parcelles cadastrées section BW nos 470 et 471, sises 299, avenue Guillaume le Taciturne ;

2°) d'enjoindre au maire d'Orange de proposer l'acquisition du bien aux anciens propriétaires dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune d'Orange la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision contestée ne vise pas la délibération ayant initialement instauré le droit de préemption urbain sur le territoire communal ; il n'est pas démontré que les formalités de publication de la délibération du 17 avril 2019, telles que définies à l'article R. 211-2 du code de l'urbanisme, auraient été effectuées ;

- le projet à l'origine de la décision de préemption ne constitue pas une action ou opération d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ;

- ce projet n'est pas réalisable ;

- il ne répond pas à un motif d'intérêt général suffisant.

Par des mémoires en défense enregistrés les 25 juillet 2024, 10 septembre 2024 et 5 juin 2025 et un mémoire enregistré le 27 mars 2025, non communiqué, la commune d'Orange, représentée par la SELARL Fayol avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge du requérant au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés dans la requête ne sont pas fondés.

Par un mémoire enregistré le 23 mai 2025, M. A F, représenté par Me Roger, déclare que la vente du bien préempté a été conclue.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Lahmar,

- les conclusions de Mme Bourjade, rapporteure publique,

- les observations de Me Schneider, représentant le requérant, et celles de Me Dray, représentant la commune d'Orange.

Considérant ce qui suit :

1. Le 24 janvier 2023, M. E a conclu avec les consorts F, H, D un compromis de vente des parcelles cadastrées section BW nos 470 et 471 du territoire de la commune d'Orange, situées 299, avenue Guillaume le Taciturne. Après qu'une déclaration d'intention d'aliéner a été adressée à la commune le 8 février 2023, le maire d'Orange a décidé de préempter les parcelles par décision du 3 avril 2023 dont M. E demande l'annulation pour excès de pouvoir.

Sur les conclusions aux fins d'annulation, d'injonction et d'astreinte :

2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 211-2 du code de l'urbanisme, " La délibération par laquelle le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent décide, en application de l'article L. 211-1, d'instituer ou de supprimer le droit de préemption urbain ou d'en modifier le champ d'application est affichée en mairie pendant un mois. Mention en est insérée dans deux journaux diffusés dans le département. / Les effets juridiques attachés à la délibération mentionnée au premier alinéa ont pour point de départ l'exécution de l'ensemble des formalités de publicité mentionnées audit alinéa. Pour l'application du présent alinéa, la date à prendre en considération pour l'affichage en mairie est celle du premier jour où il est effectué ".

3. Il résulte des articles L. 211-1 et R. 211-2 du code de l'urbanisme ainsi que des articles L. 2131-1 à L. 2131-3 et L. 5211-3 du code général des collectivités territoriales (CGCT) que la délibération par laquelle un établissement public de coopération intercommunale institue un droit de préemption urbain est exécutoire dès qu'elle a fait l'objet des formalités de publicité prévues par ces dispositions du code générale des collectivités territoriales et qu'elle a été transmise au représentant de l'Etat. S'il résulte de l'article R. 211- 2 du code de l'urbanisme que la délibération instituant le droit de préemption urbain doit faire l'objet d'un affichage pendant un mois et que mention doit en être insérée dans deux journaux diffusés dans le département, le respect de cette durée d'affichage et celui de cette obligation d'information par voie de presse sont sans incidence sur la détermination de la date à laquelle cette délibération devient exécutoire.

4. Il ressort des pièces du dossier que, par délibération du 12 avril 2019, le conseil municipal d'Orange a décidé de renouveler l'institution du droit de préemption urbain sur le territoire communal, et ce conformément au plan local d'urbanisme qui venait d'être approuvé le 15 février précédent. Il ressort également de ces pièces, et en particulier du certificat établi par le maire d'Orange le 22 janvier 2023 dont les mentions font foi jusqu'à preuve du contraire, que la délibération du 12 avril 2019 a été affichée en mairie à compter du 17 avril 2019 pour une durée de deux mois et publiée dans un journal départemental. Enfin, la commune d'Orange produit un extrait de la plateforme Slow, utilisée pour la transmission des actes soumis au contrôle de légalité, dont il ressort que la délibération susvisée a été reçue en préfecture le 17 avril 2019. Au regard de ces éléments, le requérant n'est pas fondé à soutenir que la délibération du 12 avril 2019 était dépourvue de caractère exécutoire et, par conséquent, que la décision contestée est entachée d'un défaut de base légale. Enfin, la circonstance que la décision litigieuse ne vise pas la délibération par laquelle le conseil municipal d'Orange a initialement institué le droit de préemption urbain sur le territoire communal est sans influence sur sa légalité. Les moyens soulevés sur ces points doivent donc être écartés.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. / L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations. ". Aux termes des dispositions de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, à préserver la qualité de la ressource en eau, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / () Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. () ".

6. Il résulte des dispositions citées aux points précédents que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant.

7. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la décision contestée est justifiée par le projet d'extension et de réaménagement du supermarché Lidl exploité sur des parcelles limitrophes à celles ayant été préemptées. Le maire a ainsi considéré que cette opération, qui a vocation à être accompagnée d'un traitement paysager de qualité et à créer des emplois supplémentaires, répondait à un objectif de renouvellement urbain et de redynamisation économique du secteur " Fourchevieilles Comtadine Aygues " dans lequel elle doit être réalisée et qui constitue l'un des quartiers prioritaires de la ville. Ce projet correspond ainsi, et contrairement à ce qui est soutenu, à une opération d'aménagement ayant pour but d'organiser l'extension d'une activité économique et de permettre le renouvellement urbain et entre donc dans le champ d'application de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme. Par ailleurs, la circonstance qu'un refus a été opposé, le 24 février 2023, à la demande de permis de construire déposée par la société Lidl concernant des travaux de démolition et reconstruction de l'établissement qu'elle exploite à proximité des parcelles préemptées ne permet pas de démontrer que le projet d'extension et de réaménagement du supermarché, qui fonde la décision de préemption, serait irréalisable, eu égard notamment aux modifications susceptibles d'être apportées à l'autorisation d'urbanisme sollicitée à ce titre. La commune d'Orange produit d'ailleurs un document établi par la société Lidl, à l'occasion d'un échange avec les services de la ville qui s'est tenu le 11 octobre 2022, faisant apparaître les évolutions appliquées au projet initial de démolition et reconstruction du supermarché. Au regard de ces éléments, la commune d'Orange justifie que la décision de préemption en litige est justifiée par une opération d'aménagement répondant aux conditions définies à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme dont la réalité, à la date d'adoption de la décision contestée, est établie.

8. D'autre part, ainsi qu'il a été dit, le supermarché dont le réaménagement et l'extension fondent la décision litigieuse se trouve au sein du quartier " Fourchevieilles Comtadine Aygues ", quartier prioritaire marqué par d'importants taux de pauvreté et de chômage. La commune d'Orange a ainsi conclu, notamment avec l'Etat et l'agence nationale pour la rénovation urbaine, le 4 avril 2019, une convention pluriannuelle portant sur le renouvellement urbain de ce secteur, qui fait également l'objet d'un contrat de ville initialement conclu pour la période 2015-2020 et révisé par un avenant du 21 août 2020. L'ensemble de ces documents définissent le développement des activités économiques et de l'emploi comme l'un des enjeux de la réhabilitation du quartier. A cet égard, ainsi qu'évoqué précédemment, l'extension de l'établissement géré par la société Lidl a vocation à créer une vingtaine d'emplois supplémentaires et permettre de renforcer l'offre commerciale existante dans le secteur, alors qu'il ressort du document établi par la société Lidl en octobre 2022, précédemment visé, qu'environ 30% des personnes fréquentant le magasin résident dans le quartier. Le réaménagement de l'établissement vise, en outre, à le moderniser et lui assurer une meilleure intégration paysagère. Par suite, l'opération d'aménagement justifiant la décision de préemption, en ce qu'elle permet le développement d'une activité économique et la création d'emplois au sein du quartier " Fourchevieilles Comtadine Aygues ", répond à un motif d'intérêt général suffisant. Le moyen soulevé sur ce point doit donc être écarté.

9. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la requête doivent être rejetées ainsi, par voie de conséquence, que les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte.

Sur les frais liés au litige :

10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d'Orange la somme demandée par M. E. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du requérant la somme de 1 200 euros à verser à la commune d'Orange sur ce fondement.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. E est rejetée.

Article 2 : M. E versera à la commune d'Orange une somme de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. I E, à la commune d'Orange, à M. A F, M. B F, Mme C H et M. G D.

Délibéré après l'audience du 1er juillet 2025 où siégeaient :

Mme Boyer, présidente,

Mme Lahmar, conseillère,

Mme Hoenen, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 juillet 2025.

La rapporteure,

L. LAHMAR

La présidente,

C. BOYER

La greffière,

N. LASNIER

La République mande et ordonne au préfet de Vaucluse en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.