Tribunal Administratif de Nîmes — Décision N° TA30-2302743

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 20 juillet et 3 novembre 2023, le groupement foncier agricole (GFA) Bioplissy et la société Reden Développement, représentés par Me Ferrant, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 22 juin 2023 par lequel le maire de la commune de Nîmes a retiré le permis de construire qui avait été délivré au GFA Bioplissy par arrêté du 8 mars 2023 pour la réalisation d'une serre photovoltaïque ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Nîmes la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative

Ils soutiennent que :

- ils justifient tous deux d'un intérêt pour agir ;

- l'arrêté est entaché d'incompétence de son signataire ;

- l'arrêté est entaché d'un vice de procédure en raison du non-respect de la procédure contradictoire, leur demande de présenter des observations orales durant la procédure contradictoire préalable au retrait n'a pas été satisfaite ;

- il est intervenu au-delà du délai légal de retrait qui expirait le 8 juin 2023, trois mois après l'obtention d'un permis de construire tacite le 8 mars précédent ;

- le porter à connaissance sur lequel se fonde cet arrêté ne leur était pas opposable et son existence n'est pas établie ;

- le motif tiré de la méconnaissance du règlement du plan de prévention des risques naturels prévisibles est entaché d'une erreur de fait car le terrain d'assiette n'est pas concerné par le zonage qui a été retenu par le maire

- le motif fondé sur l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme est entaché d'une erreur d'appréciation.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 19 septembre et 29 novembre 2023, la commune de Nîmes, représentée par Me Maillot conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 000 euros soit mise à la charge des requérantes en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la société Reden Développement, qui n'est plus liée au GFA Bioplissy par une promesse de bail, ne justifie pas de son intérêt pour agir ;

- les moyens invoqués par les requérants ne sont pas fondés.

Vu :

- l'ordonnance n° 2304121 du 23 novembre 2023 du juge des référés du tribunal administratif de Nîmes ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Hoenen,

- les conclusions de Mme Bourjade, rapporteure publique,

- et les observations de Me Callens, représentant les requérants, et de Me Barol, représentant la commune de Nîmes.

Considérant ce qui suit :

1. Le GFA Bioplissy a déposé, le 8 décembre 2022, une demande de permis de construire pour la réalisation d'une serre à couverture photovoltaïque d'une surface de plancher de 27 512 mètres carrés, sur un terrain situé chemin de Bois Fontaine, sur le territoire de la commune de Nîmes. Par arrêté du 29 mars 2023, le maire de Nîmes lui a délivré un permis de construire qu'il a ensuite retiré par arrêté du 22 juin 2023. Le GFA Bioplissy et la société Reden Développement demandent au tribunal de prononcer l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du 22 juin 2023.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

2. Le défaut d'intérêt pour agir de la société Reden Développement opposé par la commune de Nîmes, qui fait valoir que le retrait de permis litigieux aurait libéré cette société de la promesse de bail à construire qui la liait au GFA Bioplissy depuis le 3 mars 2022, demeure, en tout état de cause, sans incidence sur la recevabilité de la requête en tant qu'elle a été présentée par ce GFA. De plus, si cette promesse de bail à construire, d'une durée de validité fixée à quarante-huit mois, a été signée sous condition suspensive d'obtention du permis de construire la serre photovoltaïque en cause, le point II-a de la sous-partie intitulée : " mise en œuvre " de la partie consacrée aux conditions suspensives de cette convention, stipule que " Si ce permis fait l'objet () d'un retrait pour illégalité dans les trois mois de sa délivrance, la condition suspensive sera réputée comme n'étant pas réalisée si bon semble au bénéficiaire et les présentes seront considérées comme nulles et non avenues sauf si le bénéficiaire décidait de contester ce () retrait, auquel cas il s'oblige alors à engager les démarches dans les plus brefs délais et les présentes seront prorogées du délai d'instruction de cette procédure. ". Ainsi, en l'espèce, le retrait du permis obtenu par le GFA ayant été retiré dans le délai de trois mois suivant sa délivrance et la société Reden Développement ayant décidé, en sa qualité de bénéficiaire de la promesse de bail à construire, de contester ce retrait par diverses voies de recours et notamment par le dépôt de la requête introductive de la présente instance, cette convention par laquelle elle s'est engagée à réaliser les travaux de construction de la serre en contrepartie de l'exploitation de la production électrique de sa couverture photovoltaïque demeure opposable et lui confère un intérêt pour agir contre l'arrêté de retrait du 22 juin 2023.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits () ". Aux termes de l'article L. 121-1 du même code : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ", et aux termes de l'article L. 121-2 de ce code : " Les dispositions de l'article L. 121-1 ne sont pas applicables :/ 1° En cas d'urgence ou de circonstances exceptionnelles ; () ". Enfin, aux termes de l'article L. 122-1 du même code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales () ".

4. La décision portant retrait d'un permis de construire est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Elle doit, par suite, être précédée d'une procédure contradictoire, permettant au titulaire du permis de construire d'être informé de la mesure qu'il est envisagé de prendre, ainsi que des motifs sur lesquels elle se fonde, et de bénéficier d'un délai suffisant pour présenter ses observations. Les dispositions précitées font également obligation à l'autorité administrative de faire droit, en principe, aux demandes d'audition formées par les personnes intéressées en vue de présenter des observations orales, alors même qu'elles auraient déjà présenté des observations écrites. Ce n'est que dans le cas où une telle demande revêtirait un caractère abusif qu'elle peut être écartée.

5. Il ressort des pièces du dossier que par un courrier en date du 23 mai 2023, le maire de la commune de Nîmes a informé le pétitionnaire de son intention de retirer le permis de construire accordé par arrêté du 29 mars 2023, en l'invitant sur le fondement des dispositions des articles L. 121-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration, à présenter des observations écrites et le cas échant orales. Le pétitionnaire a présenté des observations écrites par un courrier du 6 juin 2023. Par un courriel daté du 4 juin 2023, le GFA Bioplissy a demandé au service d'urbanisme de la ville de Nîmes l'organisation d'une réunion par visioconférence pour qu'il puisse présenter des observations orales, demande réitérée par un courriel du 13 juin 2023 qui n'ont donné lieu à aucune réponse de la part de la commune. La circonstance que le GFA Bioplissy a produit des observations écrites par courrier, n'est pas de nature à permettre de considérer que la procédure contradictoire a été régulièrement suivie dès lors que le pétitionnaire n'a pu présenter d'observations orales malgré sa demande et qu'il n'est allégué ni que sa demande aurait revêtu un caractère abusif, ni qu'une situation d'urgence se serait opposé à y accéder. Dans ces conditions, les requérants ont été privés d'une garantie susceptible d'exercer une influence sur le sens de la décision contestée. Par suite, les requérants sont fondés à demander pour ces motifs, l'annulation de l'arrêté du 22 juin 2023.

6. En deuxième lieu, d'une part aux termes de l'article L. 424-2 du code de l'urbanisme : " Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction () ". Selon l'article R. 423-19 de ce code : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet ". L'article R. 423-23 du même code prévoit que : " Le délai d'instruction de droit commun est de : () c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis d'aménager. Son article R. 424-1 précise que : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : () / b) Permis de construire () tacite () ". D'autre part, aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire ".

7. Il ressort des pièces du dossier, notamment de l'arrêté en litige ainsi que du récépissé de dépôt produit par la mairie de Nîmes, que le GFA Bioplissy a déposé sa demande de permis de construire en mairie le 8 décembre 2022. Il est constant que pour cette demande, le délai d'instruction était de trois mois et qu'aucune demande de pièces complémentaires interrompant ce délai n'a été adressée au pétitionnaire. Le délai qui a commencé à courir à compter du 8 décembre 2022 expirait le 8 mars 2023 et, ainsi, le GFA Bioplissy a bénéficié d'un permis de construire tacite à compter du 8 mars 2023. Dès lors l'arrêté du maire du 22 juin 2023 retirant ce permis de construire, est intervenu au-delà du délai de trois mois, prévu par l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de la tardiveté du retrait du permis de construire doit être accueilli.

8. En troisième lieu, aux termes, de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ".

9. Les prescriptions d'un plan de prévention des risques naturels (PPRN) prévisibles, destinées notamment à assurer la sécurité des personnes et des biens exposés aux risques en cause et valant servitude d'utilité publique, s'imposent directement aux autorisations de construire, sans que l'autorité administrative soit tenue de reprendre ces prescriptions dans le cadre de la délivrance du permis de construire. Il incombe à l'autorité compétente pour délivrer une autorisation d'urbanisme de vérifier que le projet respecte les prescriptions édictées par le plan de prévention et, le cas échéant, de préciser dans l'autorisation les conditions de leur application. Si les particularités de la situation l'exigent et sans apporter au projet de modifications substantielles nécessitant la présentation d'une nouvelle demande, il peut subordonner la délivrance de l'autorisation sollicitée à des prescriptions spéciales, s'ajoutant aux prescriptions édictées par le plan de prévention dans cette zone, si elles lui apparaissent nécessaires pour assurer la conformité de la construction aux dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. Ce n'est que dans le cas où l'autorité compétente estime, au vu d'une appréciation concrète de l'ensemble des caractéristiques de la situation d'espèce qui lui est soumise et du projet pour lequel l'autorisation de construire est sollicitée, y compris d'éléments déjà connus lors de l'élaboration du plan de prévention des risques naturels, qu'il n'est pas légalement possible d'accorder l'autorisation en l'assortissant de prescriptions permettant d'assurer la conformité de la construction aux dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, qu'elle peut refuser, pour ce motif, de délivrer l'autorisation.

10. D'une part, pour fonder sa décision le maire de la commune de Nîmes indique que le terrain d'assiette du projet est classé en zone non urbanisée d'aléa modéré (zone M-NU) par le plan de prévention des risques d'inondation de Nîmes dont le règlement interdit la création de serres et châssis en verre ou en plastique de plus d'un mètre quatre-vingt de haut. Or, il ressort des pièces fournies par les requérants et de la fiche relative aux parcelles supportant le projet accessible sur le site internet geoportail.gouv.fr que ces parcelles se trouvent en zone non urbanisée d'aléa résiduel (R-NU). De sorte qu'en opposant cette classification dans sa décision le maire de Nîmes a commis une erreur d'appréciation.

11. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le projet en litige vise à l'installation d'une serre agrivoltaïque en verre dédiée au maraichage diversifié. Comme il a été dit au point précédent le terrain d'assiette du projet est classé en zone R-NU, correspondant à un aléa résiduel, par le plan de prévention des risques naturels d'inondation applicable sur le territoire de la commune de Nîmes. Cette zone ne prévoit, en outre, aucune règle limitative quant à la construction de serre. Compte tenu de l'objet du projet et du risque d'inondation résiduel, il n'est pas établi que le projet en litige présenterait un risque à la sécurité publique ou encore une aggravation d'un éventuel risque d'inondation. Il s'ensuit, qu'en retirant le permis de construire, le maire de Nîmes a méconnu les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme.

12. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est susceptible, en l'état de l'instruction, de fonder l'annulation de la décision attaquée.

13. Il résulte de tout ce qui précède que le GFA Biolissy et la société Reden Développement sont fondés à demander l'annulation de l'arrêté du maire de Nîmes du 22 juin 2023.

Sur les frais liés au litige :

14. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre une somme de 1 200 euros à la charge de la commune de Nîmes au titre des frais exposés par les requérants et non compris dans les dépens. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce qu'une quelconque somme soit mise à la charge des requérants, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du maire de Nîmes du 22 juin 2023 retirant le permis de construire accordé au GFA Bioplissy est annulé.

Article 2 : La commune de Nîmes versera une somme de 1 200 euros au GFA Bioplissy et à la société Reden Développement en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Nîmes au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié au GFA Bioplissy, à la société Reden Développement et à la commune de Nîmes.

Délibéré après l'audience du 4 juin 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Boyer, présidente,

M. Mouret, premier conseiller,

Mme Hoenen, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 juin 2024.

La rapporteure,

A-S. HOENEN

La présidente,

C. BOYER

La greffière,

N. LASNIER

La République mande et ordonne au préfet du Gard en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.