Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 29 juillet 2023, 1er octobre et 7 novembre 2025, dont le dernier n’a pas été communiqué, M. C... B..., représenté par Me Geoffret, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 9 février 2023 par lequel le maire de la commune de Nîmes a retiré la décision du 5 janvier 2023 portant opposition à la déclaration préalable de Mme A... en vue d’une extension d’un bâtiment existant, ensemble les arrêtés des 9 mai et 18 septembre 2025 portant non opposition à ses déclarations préalables modificatives n° 1 et 2 ;
2°) de mettre à la charge de la commune de Nîmes la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- l’arrêté du 9 février 2023 a été pris par une autorité incompétente ;
- il est illégal compte tenu du caractère incomplet du dossier de déclaration préalable au regard des exigences des articles R. 431-35 et 36 du code de l’urbanisme ;
- cet arrêté est illégal dans la mesure où le projet aurait dû faire l’objet d’une demande de permis de construire tenant le changement de destination induit par celui-ci en application de l’article R. 421-14 du code de l’urbanisme ;
- il est illégal dès lors que le projet méconnaît les articles Nh2, Nh3, Nh7 du règlement du plan local d’urbanisme et R. 111-27 du code de l’urbanisme et qu’il est entaché de fraude ;
- cet arrêté méconnaît la jurisprudence issue de la décision « Thalamy » du Conseil d’Etat du 9 juillet 1986 n° 51172 ;
- l’arrêté modificatif n° 1 du 9 mai 2025 est illégal pour les mêmes motifs tirés du caractère irrégulier de la construction existante et de la nécessité de régulariser l’ensemble des éléments constructifs, de la méconnaissance du champ d’application du permis de construire tenant le changement de destination induit par le projet et de la fraude ;
- l’arrêté modificatif n° 2 du 18 septembre 2025 est illégal pour l’ensemble des motifs invoqués à l’encontre des deux précédents arrêtés des 9 février 2023 et 9 mai 2025 qu’il n’a pas eu pour effet de régulariser.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 4 septembre, 3 et 27 octobre et 28 novembre 2025, dont le dernier n’a pas été communiqué, Mme D... A... et la commune de Nîmes, représentés par Me Maillot, concluent, à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à ce qu’il soit fait application des dispositions de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme, et à ce que soit mise à la charge de M. B... la somme de 3 000 euros à verser à la commune d’une part et à Mme A... d’autre part au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils font valoir que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l’urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Vosgien, conseillère,
- les conclusions de Mme Poullain, rapporteure publique,
- et les observations de Me Pechon, substituant Me Geoffret, représentant M. B..., et de Me Coelo, substituant Me Maillot, représentant Mme A... et la commune de Nîmes.
Une note en délibéré présentée pour M. B... a été enregistrée le 2 décembre 2025.
Considérant ce qui suit :
Le 13 décembre 2022 Mme A... a déposé une déclaration préalable portant sur l’extension d’une construction existante sur les parcelles cadastrées section DM n° 424 et 454, sises au 178 impasse des micocouliers à Nîmes. Par un arrêté du 5 janvier 2023, le maire de la commune de Nîmes s’est opposé à cette déclaration préalable au motif que le projet méconnaît les articles Nh 1, 2 et 7 du plan local d’urbanisme (PLU). Suite à la production d’éléments complémentaires par la pétitionnaire, le maire de la commune de Nîmes a décidé, par un arrêté du 9 février 2023, de retirer sa décision d’opposition à la déclaration préalable du 5 janvier précédent. Par sa requête, M. B... demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures, d’annuler l’arrêté du 9 février 2023, ensemble les arrêtés des 9 mai et 18 septembre 2025 portant non opposition aux déclarations préalables modificatives n° 1 et 2 présentées par Mme A....
Sur les conclusions à fin d’annulation :
En premier lieu, aux termes de l'article L. 424-5 du code de l’urbanisme : « La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. ». Aux termes de l’article L. 421-9 de ce code : « Lorsqu'une construction est achevée depuis plus de dix ans, le refus de permis de construire ou la décision d'opposition à déclaration préalable ne peut être fondé sur l'irrégularité de la construction initiale au regard du droit de l'urbanisme. / Les dispositions du premier alinéa ne sont pas applicables : / (…) / 5° Lorsque la construction a été réalisée sans qu'aucun permis de construire n'ait été obtenu alors que celui-ci était requis ; ». Il résulte de ces dispositions que peuvent bénéficier de la prescription administrative ainsi définie les travaux réalisés, depuis plus de dix ans, lors de la construction primitive ou à l'occasion des modifications apportées à celle-ci, sous réserve qu'ils n'aient pas été réalisés sans permis de construire en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables. A la différence des travaux réalisés depuis plus de dix ans sans permis de construire, alors que ce dernier était requis, peuvent bénéficier de cette prescription ceux réalisés sans déclaration préalable.
Lorsqu'une construction a été édifiée sans autorisation en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble du bâtiment. De même, lorsqu'une construction a été édifiée sans respecter la déclaration préalable déposée ou le permis de construire obtenu ou a fait l'objet de transformations sans les autorisations d'urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d'y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d'autorisation d'urbanisme portant sur l'ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu'il avait été initialement approuvé. Il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l'édifice réalisée sans autorisation. Cette règle trouve enfin à s’appliquer alors même que le demandeur est susceptible de bénéficier des dispositions citées ci-dessus de l'article L. 421-9 du code de l'urbanisme. Lorsque l'autorité administrative, saisie d'une demande ne portant pas sur l'ensemble des éléments qui devaient lui être soumis, a illégalement accordé l'autorisation de construire qui lui était demandée au lieu de refuser de la délivrer et de se borner à inviter le pétitionnaire à présenter une nouvelle demande portant sur l'ensemble des éléments ayant modifié ou modifiant la construction par rapport à ce qui avait été initialement autorisé, cette illégalité ne peut être regardée comme un vice susceptible de faire l'objet d'une mesure de régularisation en application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme ou d'une annulation partielle en application de l'article L. 600-5 du même code.
D’une part, il ressort des pièces du dossier, notamment d’un acte notarié de vente établi en 1945 qu’un mazet de quatre pièces dit « E... » avec terrain attenant, situé impasse Ventabren, était déjà présent sur la parcelle cadastrée section U n° 1624, pour avoir été précédemment acquis en 1941. L’annexe à cet acte notarié décrit ce bâtiment comme une maison d’habitation avec grand jardin. Il ressort de l’état hypothécaire du 9 septembre 2025 que cette parcelle a fait l’objet d’une première division foncière ayant donné lieu à la création de deux parcelles cadastrées section DM n° 34 et 35, dont la seconde a elle-même été divisée en quatre nouvelles parcelles cadastrées section DM n° 423, 424, 425 et 426, les deux dernières ayant été fusionnées avec une autre parcelle cadastrée section DM n° 422 pour former la parcelle DM n° 454. S’il ressort des vues aériennes accessibles sur le site internet « remonterletemps.ign.fr » qu’aucune construction n’était présente sur l’actuelle parcelle DM n° 454 avant 1965, le bâtiment désormais présent sur celle-ci ayant fait l’objet d’un permis de construire délivré en 1963, deux constructions distinctes apparaissent déjà pour la période la plus ancienne répertoriée sur ce site, de 1950 à 1965, sur les deux autres parcelles DM n° 423 et 424 issues de la parcelle U n° 1624 visé dans l’acte notarié de 1945. Ainsi que le soutient le requérant, ces seuls éléments ne permettent donc pas d’établir avec certitude que le bâtiment, objet du projet, situé sur la parcelle DM n° 424 serait celui visé dans l’acte notarié de 1945 ni qu’il aurait, par conséquent, été construit avant la loi du 15 juin 1943 instaurant le permis de construire, reprise par l’ordonnance du 27 octobre 1945 relative au permis de construire. Il en résulte que la construction initiale sur laquelle portent les travaux, objet de la déclaration préalable déposée le 13 décembre 2022, ne peut qu’être regardée comme ayant été édifiée sans les autorisations d’urbanisme requises.
D’autre part, il ressort des vues aériennes accessibles sur le site internet « remonterletemps.ign.fr » qu’un garage, encore non présent sur la partie est de la parcelle DM n° 424 pour la période de 2000 à 2005, a été édifié postérieurement puisqu’il apparaît sur les clichés de la période de 2006 à 2010, ainsi qu’une jonction entre celui-ci et le reste de la bâtisse, tandis qu’une couverture en tuiles traditionnelles du garage a été ajoutée à partir de 2018. Si les défendeurs produisent deux clichés extraits du site internet google earth pro dont il ressort que le bâtiment où se situe le garage était déjà présent en septembre 2009, avant d’être rénové en septembre 2010, ces seuls éléments ne permettent pas d’établir que ledit garage aurait été construit en même temps que le bâtiment principal dont, en tout état de cause, les défendeurs ne justifient pas, ainsi qu’il a été dit au point précédent, qu’il aurait été réalisé avant 1943. Ces clichés confirment en revanche que le garage a fait l’objet d’une première reprise de toiture entre 2009 et 2010. Il n’est pas contesté que l’ensemble de ces travaux modificatifs de la construction initiale, elle-même irrégulière, ont été réalisés sans les autorisations d’urbanisme requises ni que la déclaration préalable en litige ne portait que sur les éléments de construction nouveaux tenant à la réalisation de deux extensions de la bâtisse principale et sa rénovation. Par suite, le maire de la commune de Nîmes était tenu, nonobstant les dispositions de l'article L. 421-9 du code de l'urbanisme, de s’opposer à cette déclaration préalable initiale, ainsi que, par voie de conséquence, aux déclarations préalables modificatives n° 1 et 2. A cet égard, les défendeurs ne peuvent utilement se prévaloir des nouvelles dispositions du règlement du plan local d’urbanisme, en vigueur lors de l’instruction de ces déclarations préalables modificatives, prévoyant qu’une construction en zone Nh est réputée régulièrement édifiée si le pétitionnaire établit qu’elle est antérieure ou égale à 1981, dès lors que celles-ci reviendraient à déroger illégalement aux dispositions législatives exigeant la délivrance d’un permis de construire depuis 1943 et n’ont, ainsi, pas pu avoir pour effet de régulariser la déclaration préalable initiale. M. B... est, dès lors, fondé à soutenir que l’arrêté du 9 février 2023 par lequel le maire de la commune de Nîmes a retiré sa décision d’opposition à déclaration préalable du 5 janvier précédent, ainsi que les arrêtés des 9 mai et 18 septembre 2025 portant non opposition aux déclarations préalables modificatives n° 1 et 2 sont illégaux.
En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 431-35 du code de l’urbanisme : « La déclaration préalable précise : / (…) / La déclaration comporte également l'attestation du ou des déclarants qu'ils remplissent les conditions définies à l'article R*423-1 pour déposer une déclaration préalable. ». La circonstance que le dossier de demande de permis de construire ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l'urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité le permis de construire qui a été accordé que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable.
Il ressort des pièces du dossier que le dossier de déclaration préalable initiale déposé par Mme A... ne comportait pas l’attestation signée par Mme A... en rubrique 6 du formulaire indiquant qu’elle remplissait les conditions définies à l’article R. 423-1 du code de l’urbanisme pour déposer une telle déclaration, contrairement à ce qu’exige l’article R. 431-35 de ce code. Ce vice qui a nécessairement été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable ne peut avoir été régularisé par la signature d’une autre rubrique en page huit du même formulaire relative à la déclaration des éléments nécessaires au calcul des impositions, ni même par la production de cette attestation dans le cadre du dossier de déclaration préalable modificative n° 1, compte tenu de l’illégalité de celle-ci pour le motif exposé au point 5. Par suite le moyen tiré de l’incomplétude du dossier sur ce point doit être accueilli.
En troisième lieu, aux termes de l’article Nh3 du règlement du PLU : « Pour être constructible, un terrain doit avoir accès à une voie publique ou privée ouverte à la circulation. / Tout accès doit permettre d’assurer la sécurité de ses utilisateurs ainsi que celle des usagers des voies. / Cette sécurité est appréciée compte tenu, notamment, de la position de l’accès, de sa configuration ainsi que de la nature et de l’intensité du trafic. / Toute unité foncière doit disposer d’un nombre d’accès automobile limité, compatible avec la sécurité publique. (…) ».
S’il ne résulte pas des dispositions de l’article Nh3 du PLU précitées que l’existence actuel d’un accès desservant les bâtiments situés sur les deux parcelles DM n° 424 et 454 feraient obstacle à la création d’un second accès plus direct pour le bâtiment situé sur la première de ces parcelles, depuis l’impasse des Micocouliers, ainsi que le prévoit la notice, compte tenu des différentes constructions à usage d’habitation présentes sur l’unité foncière du projet, l’absence de tout précision dans le dossier de déclaration préalable initiale, notamment sur les plans de masse, des caractéristiques de ce nouvel accès ne permet pas d’établir que celui-ci permet d’assurer la sécurité de ses utilisateurs ainsi que celle des usagers de l’impasse compte tenu, notamment, de la position de l’accès, de sa configuration ainsi que de la nature et de l’intensité du trafic. Par suite, M. B... est également fondé à soutenir que, compte tenu de la méconnaissance par le projet des dispositions de l’article Nh3 du règlement du PLU, l’arrêté du 9 février 2023 par lequel le maire de la commune de Nîmes a retiré sa décision d’opposition à déclaration préalable du 5 janvier précédent, est illégal et n’a pas pu être régularisé par la production de ces éléments dans le cadre du dossier de déclaration préalable modificative n° 1, compte tenu de l’illégalité de celle-ci pour le motif exposé au point 5.
10. Aux termes de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme : « Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier. ». Aucun autre moyen n’est susceptible, en l’état du dossier, de fonder l’annulation des décisions contestées.
Sur les conclusions tendant à la mise en œuvre de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme :
11. L’illégalité visée au point 5 affectant la déclaration préalable initiale ainsi que les déclarations préalables modificatives n° 1 et 2, ne peut être regardée comme un vice susceptible de faire l'objet d'une mesure de régularisation en application de l'article L. 600-5-1 du code de l'urbanisme ou d'une annulation partielle en application de l'article L. 600-5 du même code, ainsi qu’il a été dit au point 3. Par suite, les conclusions présentées, à titre subsidiaire, par les défendeurs tendant à la mise en œuvre des dispositions de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme doivent être rejetées.
Sur les conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de M. B..., qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement des sommes que la commune de Nîmes et Mme A... demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de la commune de Nîmes et de Mme A... une somme de 600 euros à verser, chacun, à M. B... sur le fondement des mêmes dispositions.
DÉCIDE :
Article 1er : Les arrêtés du maire de la commune de Nîmes des 9 février 2023, 9 mai et 18 septembre 2025 sont annulés.
Article 2 : La commune de Nîmes et Mme A... verseront, chacun, à M. B... une somme de 600 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le surplus des conclusions des défendeurs est rejeté.
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. C... B..., à la commune de Nîmes et à Mme D... A....
Délibéré après l’audience du 2 décembre 2025, à laquelle siégeaient :
Mme Boyer, présidente,
Mme Vosgien, première conseillère,
Mme Hoenen, conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 décembre 2025.
La rapporteure,
S. VOSGIEN
La présidente,
C. BOYER
La greffière,
N. LASNIER
La République mande et ordonne au préfet du Gard en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l’exécution de la présente décision.