Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 22 décembre 2023 et 12 septembre 2025, M. B... D..., représenté par Me Hequet, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :
1°) d’annuler l’arrêté du 6 novembre 2023 par lequel le maire de Villeneuve-lez-Avignon a refusé de lui délivrer un permis de construire
2°) d’enjoindre au maire de Villeneuve-lez-Avignon de lui délivrer le permis de construire sollicité ou, à défaut, de réexaminer sa demande dans un délai d’un mois suivant la notification du jugement à intervenir sous astreinte d’un montant qu’il reviendra au tribunal de déterminer ;
3°) de mettre à la charge de la commune de Villeneuve-lez-Avignon la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Il soutient que :
- l’arrêté attaqué a été signé par une autorité incompétente ;
- la demande de pièces complémentaires et de prolongation du délai d’instruction qui lui a été adressée par un courrier du 4 septembre 2023 étaient irrégulières ;
- la décision attaquée procède au retrait du permis tacite dont il était bénéficiaire depuis le 16 octobre 2023, sans procédure contradictoire préalable et en méconnaissance des dispositions des articles L.211-2 et L.122-1 du code des relations entre le public et l’administration ;
- le motif de refus fondé sur l’article UB 3 du règlement du plan local d’urbanisme est illégal ;
- le motif tiré de ce que le projet méconnaît le règlement du plan de prévention des risques naturels prévisibles d’incendie de forêt (PPRIF) est entaché d’erreur de droit et d’erreur d’appréciation ;
- le classement de la parcelle en zone B2 du PPRIF est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation ;
- le motif de refus fondé sur la méconnaissance de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme est infondé, le permis de construire aurait pu être délivré en étant assorti d’une prescription ;
Par un mémoire en défense, enregistré le 5 juin 2025, la commune de Villeneuve-lez-Avignon, représentée par la SELARL d’avocats Favre de Thierrens-Barnouin-Vrignaud-Mazars-Drimaracci conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 1 500 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que les moyens soulevés dans la requête ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l’environnement ;
- le code de l’urbanisme ;
- le code des relations entre le public et l’administration ;
- le code du patrimoine ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Hoenen,
- les conclusions de Mme Poullain, rapporteure publique,
- les observations de Me Guin, représentant M. D..., et de Me Vrignaud, représentant la commune de Villeneuve-lez-Avignon.
Deux notes en délibéré présentées par M. D... ont été enregistrées les 24 et 26 décembre 2025.
Considérant ce qui suit :
1. Le 16 août 2023, M. D... a déposé, auprès des services de la commune de Villeneuve-lez-Avignon, une demande de permis de construire une maison individuelle ainsi qu’une piscine, sur un terrain situé 29 boulevard des frères Reboul, parcelles cadastrées section CI nos 134 et 145, classé en zone UBbr du plan local d’urbanisme. M. D... demande au tribunal d’annuler l’arrêté du 6 novembre 2023 par lequel le maire de Villeneuve-lez-Avignon a refusé de lui délivrer le permis de construire sollicité.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
2. En première lieu, par un arrêté n° AG/2020/11 du 29 mai 2020, régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la commune de Villeneuve-lez-Avignon le 6 octobre 2020, Mme C... A..., en qualité d’adjointe, a reçu délégation de la maire de cette commune à l’effet de signer tous documents inhérents aux questions relatives à l’urbanisme et au foncier. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de l’arrêté attaqué manque en fait et doit être écarté.
3. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 423-1 du code de l’urbanisme : « Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'État. / (…) / Aucune prolongation du délai d'instruction n'est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. / (…) ». Aux termes de l’article L. 424-2 du même code, « Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction ». Aux termes de l’article R. 424-1 du même code : « A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III [du titre II du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme], le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / (…) / b) Permis de construire, permis d'aménager ou permis de démolir tacite ».
4. D’une part, aux termes de l’article R. 423-24 du code de l’urbanisme : « Le délai d'instruction de droit commun prévu par l'article R. 423-23 est majoré d'un mois : (…) c) Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques (…) ; ». Aux termes de l’article R. 423-54 de ce code : « Lorsque le projet est situé dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, l’autorité compétente recueille l’accord, ou, pour les projets mentionnés à l’article L. 632-2 du code du patrimoine, l’avis de l’architecte des Bâtiments de France. ». Selon l’article R. 423-42 de ce code : « Lorsque le délai d'instruction de droit commun est modifié en application des articles R. 423-24 à R. 423-33, l'autorité compétente indique au demandeur ou à l'auteur de la déclaration, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie : a) Le nouveau délai et, le cas échéant, son nouveau point de départ ; b) Les motifs de la modification de délai (…) » L’article R. 423-43 du même code dispose que : « Les modifications de délai prévues par les articles R. 423-24 à R. 423-33 ne sont applicables que si les notifications prévues par la présente sous-section ont été faites. » Selon l’article R. 423-46 du code de l’urbanisme : « Les notifications et courriers prévus par les sous-sections 1 et 2 ci-dessus sont adressés par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. » Il appartient de plus à l’architecte des Bâtiments de France d’apprécier, sous le contrôle du juge, si un immeuble implanté à moins de 500 mètres d’un immeuble classé est ou non situé dans le champ de visibilité de ce dernier au sens de l’article R. 425-1 du code de l’urbanisme et de l’article L. 621-32 du code du patrimoine.
5. D’autre part, il résulte par ailleurs de la combinaison des articles R. 424-23 et R. 423-24 du code de l’urbanisme que le délai d’instruction de droit commun de deux mois est majoré d’un mois lorsque le projet est situé dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques. Une modification du délai d’instruction notifiée après l’expiration du délai d’un mois prévu à l’article R. 423-18 de ce code ou qui, bien que notifiée dans ce délai, ne serait pas motivée par l’une des hypothèses de majoration prévues aux articles R.423-24 à R.423-33 du même code, n’a pas pour effet de modifier le délai d’instruction de droit commun à l’issue duquel naît un permis tacite ou une décision de non-opposition à déclaration préalable. S’il appartient à l’autorité compétente, le cas échéant, d’établir qu’elle a procédé à la consultation ou mis en œuvre la procédure ayant motivé la prolongation du délai d’instruction, le bien-fondé de cette prolongation est sans incidence sur la légalité d’une décision refusant une autorisation d’urbanisme.
6. En l’espèce, M. D... a déposé un dossier de demande de permis de construire le 16 août 2023. Par un courrier du 11 septembre 2023, notifié dans le délai d’un mois mentionné au point précédent, la commune de Villeneuve-lez-Avignon a informé l’intéressé que le délai d’instruction était désormais de trois mois en raison de la nécessité de consulter l’architecte des bâtiments de France. Si le requérant, qui ne conteste pas que cette consultation a été effectivement mise en œuvre, soutient que la consultation de l’ABF n’était pas nécessaire la commune ne démontrant pas que le projet se trouvait dans le champ de visibilité d’un monument historique, il résulte des dispositions citées au point 4 qu’il devait être saisi afin d’apprécier si le projet était ou non situé dans le champ de visibilité du monument classé. Par ailleurs, il ressort de ce qui a été rappelé au point précédent que le requérant ne peut utilement se prévaloir du caractère mal-fondé de la prolongation ainsi décidée. Il suit de là que le délai d’instruction était de trois mois. De sorte que, même en ne prenant pas en compte l’interruption du délai d’instruction résultant de la demande de pièces complémentaires, le délai d’instruction de trois mois, courant à compter du 16 août 2022, n’était pas échu le 9 novembre 2023, lorsque la décision attaquée a été notifiée à M. D.... Dans ces circonstances, le requérant n’est pas fondé à soutenir qu’il bénéficiait d’un permis de construire tacitement accordé le 16 octobre 2023, qui ne pouvait légalement être retiré par l’arrêté attaqué du 6 novembre 2023, sans qu’ait été mise en œuvre la procédure contradictoire prévue à l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration.
7. En troisième lieu, en vertu du I de l’article L. 562-1 du code de l’environnement, l’Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles, tels que les incendies. Ces plans ont notamment pour objet, en vertu du II du même article, de délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de leur nature et de leur intensité, d’y interdire tout type de construction ou réalisation d’aménagements ou d’ouvrages, en particulier afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines, ou de prescrire les conditions dans lesquelles les constructions, aménagements ou ouvrages doivent être réalisés, utilisés ou exploités. Aux termes de l’article L. 562-4 du même code : « Le plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé vaut servitude d’utilité publique. Il est annexé au plan local d’urbanisme (…) ». Les prescriptions d’un plan de prévention des risques naturels prévisibles, destinées notamment à assurer la sécurité des personnes et des biens exposés à certains risques naturels et valant servitude d’utilité publique, s’imposent directement aux autorisations de construire.
8. Selon l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ». Il appartient à l’autorité administrative compétente et au juge de l’excès de pouvoir, pour apprécier si les risques d’atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire sur le fondement de ces dispositions, de tenir compte de la probabilité de réalisation de ces risques ainsi que de la gravité de leurs conséquences, s’ils se réalisent.
9. Selon l’article 4.1.2.2 du titre IV relatif aux dispositions applicable en zone bleue de type B2 du plan de prévention des risques naturels prévisibles d’incendies de forêt (PPRIF) de Villeneuve-lez-Avignon : « Occupations et utilisations du sol admises sous conditions / (…) Les constructions individuelles, et les éventuelles opérations de lotissement créant un seul nouveau lot à bâtir qui leur sont associées, sous réserve de respecter les prescriptions d’urbanisme et de construction du présent titre/ / (…) ». Aux termes de l’article 4.2.1 de ce PPRIF relatif aux prescriptions applicables aux constructions admises sous relevant des règles d’urbanisme et du code forestier : « Les constructions admises sous conditions devront respecter les prescriptions suivantes : / être situées à moins de 150 mètres d’un poteau d’incendie normalisé, / d’être desservies par une voie normalisée (cf. titre 1) / (…) ». Enfin l’article 1.3.1.2 du titre 1 du PPRIF relatif aux dispositions générales définissant les caractéristiques des voieries secondaires : « Pour rendre un espace défendable en fonction des enjeux et de l’occupation de la zone à défendre, ces voies devront être conformes aux prescriptions générales énoncées ci-dessous. / Voies à double issue sur une voie principale / (…) Voie desservant plus de 10 constructions ou un enjeu particulier / Sont traitées sous cette rubrique, les voies donnant accès à plus de 10 constructions (…). Les caractéristiques de la voie sont les suivantes : / Largeur minimale de la voie, bandes de stationnement exclues, de 5,00 mètres. / (…) Dans les autres cas, cette largeur peut être réduite à 4 mètres minimum sur une longueur inférieure à 20 mètres par portion de 100 mètres sous réserve de la co-visibilité aux deux extrémités. / En toute zone et quelque soit la densité de l’habitat, les voies à double accès sur la voierie principale dont l’un des accès ne respecte pas les prescriptions du présent paragraphe, seront considérées comme des voies sans issue. / Voies sans issue à partir d’une voie principale : en complément des dispositions précédentes, ces voies devront répondre aux caractéristiques suivantes : / (…) Voie desservant plus de 10 constructions ou un enjeu particulier / - Présence d’une aire de retournement à l’extrémité de la voie permettant le demi-tour d’un poids lourd sans manœuvre / - Présence d’aires de retournement conformes à l’annexe tous les 500 mètres à partir de l’origine de la voie lorsqu’il n’existe pas d’espace autorisant le demi-tour d’un poids lourd sans manœuvre. (…) Desserte des constructions : pour être défendable, chaque construction doit être reliée à une voierie principale ou secondaire par une desserte d’une largeur minimale de 3 mètres, d’une longueur inférieure de 50 mètres et d’une pente en long inférieure à 15%. Lorsque la longueur de la desserte est supérieure à 50 mètres, cette desserte doit avoir les caractéristiques d’une voie sans issue à partir d’une voie principale desservant 1 à 10 constructions. (…) ».
10. D’une part, le terrain d’assiette du projet est classé en zone bleue et plus particulièrement en zone B2 du PPRIF de la commune de Villeneuve-lez-Avignon, caractérisée par un aléa conséquent et un risque moyen. La zone B2 correspond à des secteurs actuellement construits, quelques-uns pouvant ne pas l’être encore, dans lesquels l’amélioration de l’existant est la priorité. Les constructions, hors les plus sensibles, sont autorisées, sous réserve du respect de prescriptions. Les parcelles litigieuses se trouvent certes à proximité de parcelles construites mais s’ouvrent à l’Est sur une vaste zone boisée, ne correspondant pas à de simples jardins ou parcs. Les parcelles contiguës construites supportent d’ailleurs elles aussi des arbres en nombre conséquent. Par suite et au regard du caractère de la zone qui supporte un espace boisé conséquent avec une végétation importante faite d’arbres de haute tige, c’est sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation que les auteurs du PPRIF ont classé ces parcelles en zone B2.
11. D’autre part, et contrairement à ce que soutient le requérant, la distance entre la construction et le poteau d’incendie doit être évaluée via une voie praticable pour que les services puissent déployer leurs outils et non à vol d’oiseau. Or en l’espèce, la distance entre le projet litigieux et le premier poteau d’incendie est largement supérieure au 150 mètres prévus par le PPRIF précité. Au demeurant, cette distance n’est pas non plus respectée si elle est mesurée à vol d’oiseau ainsi que les mesures du site « Géoportail » accessible tant au juge qu’aux parties en attestent. Par ailleurs, il ne ressort pas des mentions du PPRIF que la présence d’une citerne pourrait remplacer celle d’un poteau d’incendie. Les mentions des dispositions générales faisant référence aux hydrants normalisés ne sauraient être lues comme permettant de déroger aux dispositions précises du règlement de zone qui requièrent la présence d’un tel poteau à moins de 150 mètres sans faire mention d’aucune alternative. En tout état de cause, le requérant ne donne aucune précision sur les caractéristiques de la citerne à laquelle il fait référence si ce n’est sa capacité, de sorte qu’il n’est pas possible de vérifier si elle constitue un hydrant normalisé au sens des dispositions générales du règlement du PPRIF.
12. Enfin, la voie d’accès aux parcelles, le boulevard des frères Reboul, est une voie sans issue, qui dessert plus de 10 constructions, la circonstance que certaines soient en zone blanche apparait sans incidence. Il ressort des dispositions générales du PPRIF auquel renvoie l’article 4.2.1 du titre IV, cité au point 9 du présent jugement, que la voie desservant plus de 10 constructions, doit disposer d’une aire de retournement à son extrémité pour permettre le demi-tour d’un poids lourd sans manœuvre, or une telle aire n’est pas présente en l’espèce ; la présence d’emplacements réservés au plan local d'urbanisme à cette fin, apparait, tant que lesdits emplacements n’ont pas été réalisés, ce qui n’est pas allégué, sans incidence. La largeur de la voie doit par ailleurs être de 5 mètres, une tolérance à 4 mètres pouvant être admise sur une longueur inférieure à 20 mètres par portion de 100 mètres. Or, la voie litigieuse est, dans sa majorité, d’une largeur inférieure à 5 mètres notamment sur une longueur d’environ 100 mètres en amont du projet. Le projet n’étant pas desservi par une voie normalisée, il ne satisfait pas aux conditions ainsi fixées, qui s’appliquent alors même que cette voie n’est pas nouvelle. Le requérant n’est, dès lors, pas fondé à soutenir qu’en lui opposant les dispositions du règlement du PPRIF applicables à la zone 2, le maire de la commune aurait entaché sa décision d’une erreur de droit et d’une erreur d’appréciation. Enfin, pour les mêmes motifs, le maire n’a pas fait une inexacte application de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme en retenant que ces travaux étaient de nature à porter atteinte à la sécurité publique au sens de cet article.
13. Il résulte de l’instruction que le maire de Villeneuve-lez-Avignon aurait pris la même décision de refus du permis de construire sollicité s’il s’était uniquement fondé sur le motif examiné aux points précédents. Les moyens dirigés contre les autres motifs de refus sont, par suite, sans incidence sur la légalité de la décision attaquée.
14. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du 6 novembre 2023 doivent être rejetées.
Sur les conclusions à fin d’injonction et d’astreinte :
15. L’exécution du présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d’annulation de la requête, n’appelle aucune mesure d’exécution. Les conclusions à fin d’injonction sous astreinte présentées par M. D... doivent donc être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
16. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à charge de la commune de Villeneuve-lez-Avignon, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, une quelconque somme au titre des frais non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du requérant la somme de 1 500 euros à verser à la commune de Villeneuve-lez-Avignon.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de M. D... est rejetée.
Article 2 : M. D... versera à la commune de Villeneuve-lez-Avignon la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B... D... et à la commune de Villeneuve-lez-Avignon.
Délibéré après l'audience du 16 décembre 2025, à laquelle siégeaient :
Mme Boyer, présidente,
Mme Hoenen, conseillère,
M. Pumo, conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 janvier 2026.
La rapporteure,
A-S. HOENEN
La présidente,
C. BOYER
La greffière,
N. LASNIER
La République mande et ordonne au préfet du Gard en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.