Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2104547

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 27 juillet 2021 et 1er février 2022, M. A C demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 1er février 2021 par lequel le maire de Toulouse s'est opposé à la déclaration préalable déposée le 20 novembre 2020 en vue de la création d'une terrasse de 20 mètres carrés sur un terrain sis 2, rue Vauban, ainsi que la décision du 28 mai 2021 rejetant son recours gracieux formé contre cet arrêté.

Il soutient que :

- l'arrêté attaqué est insuffisamment motivé en droit ;

- les décisions contestées méconnaissent les articles L. 312-2 et R. 312-5 du code des relations entre le public et l'administration, faute de publication régulière des règles d'interprétation du plan local d'urbanisme intercommunal tenant lieu de programme local de l'habitat (PLUi-H) de Toulouse Métropole retenues par la commune de Toulouse ;

- elles sont entachées d'une erreur de droit, en ce qu'elles retiennent que le règlement graphique de détail du PLUi-H de Toulouse Métropole applicable à la parcelle en cause, qui prévoit un espace de pleine terre en limite de voie, a pour effet de créer un recul par rapport à cette voie et d'interdire toute occupation du sol ;

- elles méconnaissent les principes de légalité, de sécurité juridique et de confiance légitime, dès lors notamment que les dispositions du PLUi-H de Toulouse Métropole dont elles font application ne sont elles-mêmes ni lisibles, ni claires, ni précises.

Par des mémoires enregistrés les 12 octobre 2021 et 11 avril 2022, la commune de Toulouse conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Par un courrier du 8 décembre 2023, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur le moyen relevé d'office, tiré de ce que l'arrêté du 1er février 2021 portant opposition à déclaration préalable est dépourvu de base légale du fait de l'annulation du plan local d'urbanisme intercommunal tenant lieu de programme local de l'habitat de Toulouse métropole approuvé par une délibération du 11 avril 2019 par deux jugements du tribunal des 30 mars 2021 et 20 mai 2021, confirmés par un arrêt de la Cour administrative d'appel de Bordeaux n°21BX02287, 21BX02288 du 15 février 2022.

Par un mémoire du 11 décembre 2023, la commune de Toulouse a présenté des observations en réponse à la communication du moyen relevé d'office susceptible de fonder le jugement.

Elle sollicite une substitution de base légale et de motifs en faisant valoir que les décisions attaquées peuvent être légalement fondées sur les dispositions de l'article 2.2.2 du chapitre II du règlement du plan local d'urbanisme de Toulouse, remis en vigueur par l'annulation du PLUi-H de Toulouse Métropole, et sur le motif tiré de ce que la surface de la terrasse projetée excède 10 % de la superficie de l'espace vert.

Par un mémoire du 14 décembre 2023, M. C a présenté des observations en réponse à la communication du moyen relevé d'office susceptible de fonder le jugement.

Il soutient que la substitution sollicitée par la commune de Toulouse doit être rejetée.

Par une ordonnance du 7 février 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 28 février 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Frindel ;

- les conclusions de M. Leymarie, rapporteur public ;

- et les observations de Mme B, représentant la commune de Toulouse.

Considérant ce qui suit :

1. M. C a déposé le 20 novembre 2020 une déclaration de travaux portant sur la création d'une terrasse de 20 mètres carrés sur un terrain lui appartenant, situé 2, rue Vauban, à Toulouse. Par un arrêté du 1er février 2021, le maire de cette commune s'est opposé aux travaux déclarés. Le 29 mars 2021, le requérant a formé un recours gracieux contre cet arrêté, qui a été rejeté le 28 mai 2021. Par la présente requête, il demande au tribunal l'annulation de ces deux décisions.

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. / () ".

3. L'arrêté du 1er février 2021 contesté vise les articles applicables du code de l'urbanisme et cite les dispositions du PLUi-H de Toulouse Métropole dont il est fait application. Il précise par ailleurs que la parcelle objet de la déclaration préalable se situe en règlement graphique de détail " espace constructible B, espace libre et espace de pleine terre ", que l'espace de pleine terre crée un recul exigé par rapport à la voie dans lequel aucune construction n'est autorisée, et que le projet déclaré ne respecte pas cette règle dès lors qu'il porte sur la création dans cet espace d'une terrasse de 20 m². Il comporte ainsi l'énoncé des considérations de droit et de fait sur lesquelles le maire de Toulouse s'est fondé pour prendre sa décision. Si le requérant conteste les motifs de cet arrêté, ces derniers sont sans incidence sur sa motivation. Par suite, M. C, qui ne peut utilement se prévaloir, en présence de dispositions législatives spéciales, des dispositions générales de l'article L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration relatives à la motivation des actes administratifs, n'est pas fondé à soutenir que l'arrêté attaqué n'est pas suffisamment motivé. Enfin, à supposer que le requérant puisse être regardé comme contestant également la motivation de la décision du 28 mai 2021 rejetant son recours gracieux, un tel moyen, qui critique les vices propres de cette décision, est, en tout état de cause, inopérant.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 600-12-1 du code de l'urbanisme : " L'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale sont par elles-mêmes sans incidence sur les décisions relatives à l'utilisation du sol ou à l'occupation des sols régies par le présent code délivrées antérieurement à leur prononcé dès lors que ces annulations ou déclarations d'illégalité reposent sur un motif étranger aux règles d'urbanisme applicables au projet. / Le présent article n'est pas applicable aux décisions de refus de permis ou d'opposition à déclaration préalable. Pour ces décisions, l'annulation ou l'illégalité du document d'urbanisme leur ayant servi de fondement entraîne l'annulation de ladite décision ".

5. Si un permis de construire ou une décision de non opposition à déclaration préalable ne constitue pas un acte d'application de la réglementation d'urbanisme en vigueur et si, par suite, un requérant demandant son annulation ne saurait utilement se borner à soutenir, pour l'obtenir, qu'il a été délivré sous l'empire d'un document d'urbanisme illégal, mais doit faire valoir, en outre, que ce permis ou cette décision de non opposition méconnaît les dispositions d'urbanisme pertinentes remises en vigueur en application de l'article L. 600-12 du code de l'urbanisme, cette règle ne s'applique pas au refus de permis de construire ou à la décision d'opposition à déclaration préalable, lorsqu'il trouve son fondement dans un document d'urbanisme. Dans ce cas, ainsi que le prévoit le dernier alinéa de l'article L. 600-12-1, l'annulation ou l'illégalité de ce document d'urbanisme entraîne l'annulation du refus de permis de construire ou de la décision d'opposition pris sur son fondement, sauf au juge à procéder, le cas échéant, à une substitution de base légale ou de motifs dans les conditions de droit commun.

6. Pour s'opposer à la déclaration préalable déposée par M. C, le maire de Toulouse s'est fondé sur les dispositions du règlement du PLUi-H de Toulouse Métropole approuvé par une délibération du 11 avril 2019. Or, par deux jugements des 30 mars 2021 et 20 mai 2021, confirmés par un arrêt de la Cour administrative d'appel de Bordeaux nos 21BX02287, 21BX02288 du 15 février 2022, le tribunal a annulé cette délibération. Par suite, l'arrêté du 1er février 2021 et la décision du 28 mai 2021 portant rejet du recours gracieux formé contre cet arrêté, sont privés de base légale.

7. Toutefois, lorsqu'il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l'intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l'application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée.

8. La commune de Toulouse fait valoir que les décisions attaquées trouvent également leur fondement légal dans les dispositions de l'article 2.2.2 du chapitre II du règlement écrit du PLU de Toulouse, remis en vigueur, conformément à l'article L. 600-12 du code de l'urbanisme, par l'annulation du PLUi-H de Toulouse Métropole, dès lors que la surface de la terrasse litigieuse excède 10 % de la superficie de l'espace vert présent sur la parcelle.

9. Aux termes de l'article 2.2.2 " espaces accompagnant le bâti " du chapitre II " modalités d'articulations entre certains documents du PLU " du règlement du PLU de Toulouse : " Les " espaces verts " : / Les extensions des constructions existantes ainsi que certains modes d'occupation ou d'utilisation du sol tels que les piscines, les abris de jardin, , peuvent être admis dans la limite de 20 m² de surface de plancher ou dans la limite de 10 % de la superficie des " espaces verts ", à la date d'approbation de la révision générale du présent PLU ". Lorsque les modes d'occupation ou d'utilisation du sol visés par cet article ne génèrent pas de surface de plancher compte tenu de leur nature ou de leurs caractéristiques, ils doivent, pour respecter les dispositions précitées, avoir une emprise au sol inférieure ou égale à 10 % de la superficie de l'" espace vert ".

10. Il ressort des pièces du dossier que, selon le règlement graphique du PLU de Toulouse, le terrain d'assiette du projet est grevé par un " espace vert " d'une superficie non contestée d'environ 60 m², auquel les dispositions citées au point précédent sont applicables. La déclaration de travaux déposée par M. C porte sur la création, au sein de cet espace, d'une terrasse ouverte de 20 m², qui constitue un mode d'occupation ou d'utilisation du sol au sens des dispositions précitées. Cette terrasse qui, eu égard à ses caractéristiques, ne génère pas de surface de plancher, excède 10 % de la superficie de l'" espace vert " de la parcelle en litige, en méconnaissance de ces dispositions. Par suite, l'opposition à la déclaration de travaux déposée par le requérant peut légalement, ainsi que la commune de Toulouse le fait valoir en défense, être fondée sur les dispositions de l'article 2.2.2 du chapitre II du règlement du PLU de Toulouse et sur le motif précité, tiré de ce que cette terrasse excède 10 % de la superficie de l'" espace vert ". Il y a donc lieu de procéder à la substitution de base légale et de motifs sollicitée dès lors que l'intéressé n'a été privé d'aucune garantie et que la commune de Toulouse dispose du même pouvoir d'appréciation pour l'application des dispositions du PLUi-H de Toulouse Métropole et celles du PLU de Toulouse remises en vigueur.

11. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que les moyens tirés de l'illégalité des décisions contestées faute de publication régulière des règles d'interprétation du PLUi-H de Toulouse Métropole retenues par la commune de Toulouse, de l'erreur de droit à avoir considéré que le règlement graphique de détail du PLUi-H de Toulouse Métropole avait pour effet de créer un recul par rapport à la voie et d'interdire toute occupation du sol, et de la méconnaissance des principes de légalité et de sécurité juridique dès lors que les dispositions du PLUi-H de Toulouse Métropole ne sont ni lisibles, ni claires, ni précises, doivent être écartés comme inopérants.

12. En troisième et dernier lieu, M. C ne peut utilement invoquer la méconnaissance du principe de confiance légitime, qui fait partie des principes généraux du droit de l'Union européenne ne trouvant à s'appliquer dans l'ordre juridique national que lorsque la situation juridique dont a à connaître le juge administratif français est régie par le droit de l'Union européenne, ce qui n'est pas le cas en l'espèce.

13. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de M. C doit être rejetée.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. C est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A C et à la commune de Toulouse.

Délibéré après l'audience du 29 mars 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Poupineau, présidente,

Mme Rousseau, conseillère,

M. Frindel, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 avril 2024.

Le rapporteur,

T. FRINDEL

La présidente,

V. POUPINEAULa greffière,

M. D

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,