Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2106222

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 26 octobre 2021, 29 mars 2022 et 20 mai 2022, la société par actions simplifiée SIRTA, représentée par Me Mazars, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 1er septembre 2021 par laquelle le maire de Fajoles s'est opposé aux travaux déclarés en vue de l'implantation au lieu-dit " La Plaine " d'une dalle bétonnée de 232 m² destinée au stockage de ferrailles, d'un parking pour neuf véhicules ou engins, d'un dispositif d'assainissement comportant un bassin de rétention incendie de 126 m³, d'un séparateur d'hydrocarbures enterré et d'un puits de filtration, de l'installation d'une citerne souple de réserve incendie, de l'aménagement d'un emplacement réservé pour le stationnement d'un véhicule incendie, de la plantation d'une haie et de l'aménagement d'un accès à double sens de circulation ;

2°) d'enjoindre à la commune de Fajoles de lui délivrer une décision de non-opposition aux travaux déclarés dans un délai d'un mois à compter du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Fajoles le versement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée méconnaît l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, dès lors qu'elle ne mentionne ni le nom, ni le prénom, ni la qualité de son auteur ;

- elle est entachée d'erreurs de fait et d'erreurs d'appréciation, dès lors, d'une part, que le lieu-dit " La Plaine " ne constitue pas une " zone habitée dense ", mais est composé essentiellement d'entreprises industrielles, et d'autre part, que le projet, qui s'implante intégralement en zone C de la carte communale de Fajoles, ne causera pas de nuisances sonores vis-à-vis des habitations voisines ;

- elle est illégale du fait de l'illégalité de la carte communale de Fajoles, laquelle contient des orientations d'aménagement qui ne sont pas de celles pouvant être prévues au sein d'un tel document d'urbanisme ;

- elle est entachée d'une erreur de droit en ce qu'elle se fonde sur ces orientations d'aménagement prévues au sein de la carte communale de Fajoles en lieu et place des règles fixées par le règlement national d'urbanisme ;

- elle est entachée d'un détournement de pouvoir dès lors qu'elle a pour objet en réalité de s'opposer à l'activité d'une installation classée pour la protection de l'environnement, alors que la compétence en la matière relève du seul préfet.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 18 janvier et 18 mai 2022, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, la commune de Fajoles, représentée par Me Briand, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la société requérante sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- l'arrêté attaqué pouvait légalement être fondé sur le motif tiré de ce que la déclaration préalable déposée par la société SIRTA est entachée de fraude, en ce qu'elle mentionne la présence d'une dalle inexistante ;

- aucun des moyens soulevés n'est fondé.

Par une ordonnance du 12 avril 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 13 juin suivant.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Frindel ;

- et les conclusions de M. Leymarie, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. La société SIRTA exerce, au sein de son établissement situé dans le hameau de " La Plaine " à Fajoles (46), une activité de négoce et courtage en fers et métaux issus notamment de véhicules hors d'usage. Parallèlement à la régularisation de sa situation au regard de la législation relative aux installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), elle a, le 6 août 2021, déposé une déclaration de travaux portant sur la création d'une dalle bétonnée de 232 m² destinée au stockage de ferrailles, d'un parking pour neuf véhicules ou engins, d'un dispositif d'assainissement comportant un bassin de rétention incendie de 126 m³, d'un séparateur d'hydrocarbures enterré et d'un puits de filtration, de l'installation d'une citerne souple de réserve incendie, de l'aménagement d'un emplacement réservé pour le stationnement d'un véhicule incendie, de la plantation d'une haie et de l'aménagement d'un accès à double sens de circulation. Par une décision du 1er septembre 2021, le maire de Fajoles s'est opposé aux travaux et aménagements déclarés, aux motifs qu'ils ne sont pas conformes avec le rapport de présentation et le document graphique de la carte communale de la commune, dès lors, d'une part, qu'ils ne permettent pas de garantir la tranquillité publique et risquent de créer des conflits avec les habitations, et, d'autre part, que le projet se situe pour partie en zone non-constructible. Par la présente requête, la société SIRTA demande au tribunal l'annulation de cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 124-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Les communes qui ne sont pas dotées d'un plan local d'urbanisme peuvent élaborer, le cas échéant dans le cadre de groupements intercommunaux, une carte communale précisant les modalités d'application des règles générales d'urbanisme prises en application de l'article L. 111-1 ". Aux termes de l'article L. 124-2 du même code : " Les cartes communales respectent les principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1. / Elles délimitent les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises, à l'exception de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension des constructions existantes ou des constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à l'exploitation agricole ou forestière et à la mise en valeur des ressources naturelles () ". L'article R. 124-1 de ce code dispose : " La carte communale comprend un rapport de présentation et un ou plusieurs documents graphiques. / () / Les documents graphiques sont opposables aux tiers ". Selon l'article R. 124-2 du même code : " Le rapport de présentation : / 1° Analyse l'état initial de l'environnement et expose les prévisions de développement, notamment en matière économique et démographique ; / 2° Explique les choix retenus, notamment au regard des objectifs et des principes définis aux articles L. 110 et L. 121-1, pour la délimitation des secteurs où les constructions sont autorisées ; en cas de révision, il justifie, le cas échéant, les changements apportés à ces délimitations ; / 3° Evalue les incidences des choix de la carte communale sur l'environnement et expose la manière dont la carte prend en compte le souci de sa préservation et de sa mise en valeur ". Enfin, selon l'article R. 124-3 du même code : " Le ou les documents graphiques délimitent les secteurs où les constructions sont autorisées et ceux où les constructions ne sont pas autorisées, à l'exception de l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension des constructions existantes ou des constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs, à l'exploitation agricole ou forestière et à la mise en valeur des ressources naturelles. / Ils peuvent préciser qu'un secteur est réservé à l'implantation d'activités, notamment celles qui sont incompatibles avec le voisinage des zones habitées. / () / Dans les territoires couverts par la carte communale, les autorisations d'occuper et d'utiliser le sol sont instruites et délivrées sur le fondement des règles générales de l'urbanisme définies au chapitre Ier du titre Ier du livre Ier et des autres dispositions législatives et réglementaires applicables () ".

3. Il résulte de ces dispositions qu'une carte communale ne comporte pas de règlement, seul le zonage adopté présentant un caractère contraignant. Par ailleurs, la carte communale peut seulement délimiter des secteurs où les constructions sont autorisées et des secteurs où elles ne sont pas admises et non pas définir des contraintes au sein des secteurs constructibles.

4. Contrairement à ce que soutient la commune en défense, il ressort clairement des termes de la décision attaquée, laquelle fait, notamment, état d'une non-conformité du projet avec le rapport de présentation de la carte communale au motif que s'implantant aux abords d'une zone densément peuplée et générateurs de nuisances, les constructions et aménagements projetés ne permettraient pas de garantir la tranquillité publique et risqueraient de créer des conflits avec les habitations, que le maire de Fajoles s'est opposé à la déclaration préalable déposée par la société SIRTA au regard des orientations d'aménagement figurant dans ce rapport alors qu'un tel document est, ainsi qu'il a été dit au point précédent, dépourvu de portée normative. Par suite, la société requérante est fondée à soutenir que le maire de Fajoles, en se fondant, notamment, sur ce rapport de présentation, a entaché la décision attaquée d'une erreur de droit.

5. En second lieu, il ressort de la carte communale de Fajoles que la zone C correspond aux espaces potentiellement constructibles, sous réserve que les équipements existants soient suffisants, sans distinction selon la nature des constructions projetées et des activités liées à celles-ci. En dehors de la zone C, dans les secteurs où les constructions ne sont pas autorisées, peuvent être admis l'adaptation, le changement de destination, la réfection et l'extension mesurée des constructions existantes ou des constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs, à l'exploitation agricole ou forestière et à la mise en valeur des ressources naturelles.

6. Contrairement à ce que soutient la commune en défense, la citerne souple de réserve incendie prévue par le projet ne constitue pas, eu égard à son objet et à ses dimensions réduites, une construction au sens de la carte communale, et peut donc s'implanter dans les parties non-constructibles de la commune. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier, en particulier du plan de masse joint à la déclaration préalable, éclairées par les informations figurant sur les plans parcellaires accessibles sur le site " géoportail-urbanisme ", sur lesquels apparaissent les zones C et NC, que la dalle bétonnée de 232 m² prévue par le projet est intégralement située en secteur constructible. Par suite, la société requérante est fondée à soutenir qu'en s'opposant à son projet au motif qu'il ne respecte pas le document graphique de la carte communale, le maire de Fajoles a entaché sa décision d'une erreur d'appréciation.

7. Toutefois, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

8. Aux termes de son mémoire en défense enregistré le 18 janvier 2022, la commune de Fajoles doit être regardée comme soutenant que la décision contestée pouvait légalement être fondée sur le motif tiré de ce que la déclaration préalable déposée par la société SIRTA est entachée de fraude, en ce qu'elle mentionne la présence d'une dalle inexistante. Elle doit être regardée comme sollicitant à cet égard une substitution de motifs.

9. La caractérisation de la fraude résulte de ce que le pétitionnaire a procédé de manière intentionnelle à des manœuvres de nature à tromper l'administration sur la réalité du projet dans le but d'échapper à l'application d'une règle d'urbanisme. Une information erronée ne peut, à elle seule, faire regarder le pétitionnaire comme s'étant livré à l'occasion du dépôt de sa demande à des manœuvres destinées à tromper l'administration.

10. La commune fait valoir que la dalle contiguë à l'ancien séchoir à tabac, mentionnée comme existante sur le plan de masse, aurait en réalité vocation à être réalisée dans le cadre des travaux déclarés, sur une partie du terrain d'assiette située en zone non-constructible de la carte communale, ce qui constituerait une manœuvre frauduleuse. Toutefois, à supposer que le plan de masse fasse état, à tort, de l'existence de cette dalle, une telle mention ne saurait avoir pour effet de permettre d'autoriser les travaux de réalisation de celle-ci. Dans ces conditions, et dès lors que cette mention de l'existence d'une dalle en béton, à la supposer erronée, n'est pas de nature à permettre au pétitionnaire d'échapper à une règle d'urbanisme en vue d'obtenir indûment une autorisation d'urbanisme, la demande de substitution de motifs fondée sur l'existence d'une fraude ne peut être accueillie.

11. Pour l'application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, les autres moyens invoqués dans la requête ne sont pas susceptibles de fonder l'annulation de la décision contestée.

12. Il résulte de tout ce qui précède que la société SIRTA est fondée à demander l'annulation de la décision du 1er septembre 2021 par laquelle le maire de Fajoles s'est opposé à sa déclaration préalable de travaux déposée le 6 août 2021.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

13. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle.

14. En l'espèce, le présent jugement censure l'intégralité des motifs opposés par le maire de Fajoles dans la décision attaquée par laquelle il s'est opposé à la déclaration préalable présentée par la société SIRTA. Par suite, et dès lors qu'aucun autre motif n'est susceptible de justifier légalement une opposition aux travaux déclarés et qu'il ne résulte pas de l'instruction que les dispositions en vigueur le 1er septembre 2021 non plus que les circonstances de fait existant à la date du présent jugement feraient obstacle à la délivrance d'une décision de non-opposition à déclaration préalable, il y a lieu d'enjoindre au maire de Fajoles de prendre une telle décision dans le délai d'un mois suivant la notification du présent jugement.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société requérante, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la commune de Fajoles au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Fajoles une somme de 1 500 euros à verser à la société SIRTA sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 1er septembre 2021 par laquelle le maire de Fajoles s'est opposé à la déclaration préalable de travaux déposée le 6 août 2021 par la société SIRTA est annulée.

Article 2 : Il est enjoint à la commune de Fajoles de délivrer, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement, une décision de non-opposition à la déclaration préalable déposée par la société SIRTA.

Article 3 : La commune de Fajoles versera à la société SIRTA une somme de 1 500 euros (mille cinq cents euros) au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Fajoles sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée SIRTA et à la commune de Fajoles.

Délibéré après l'audience du 18 octobre 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Meunier-Garner, présidente,

M. Frindel, conseiller,

Mme Lucas, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 novembre 2024.

Le rapporteur,

T. FRINDEL

La présidente,

M.-O. MEUNIER-GARNER

La greffière,

B. RODRIGUEZ

La République mande et ordonne à la préfète du Lot en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,

N°210622