Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2200495

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 29 janvier 2022 et 4 janvier 2023, le groupement agricole d'exploitation en commun (GAEC) des Pierres, représenté par Me Auzuech, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler l'arrêté du 28 juillet 2021 par lequel le préfet de la région Occitanie a rejeté sa demande d'autorisation d'exploiter un bien agricole de 7,26 ha situé sur le territoire de la commune de Druelle-Balsac ;

2°) d'annuler l'arrêté du 28 juillet 2021 par lequel le préfet de la région Occitanie a autorisé le GAEC du Bois d'Enfer à exploiter un bien agricole de 7,76 ha sur le territoire de cette commune ;

3°) d'annuler la décision implicite rejetant son recours gracieux formé contre ces deux arrêtés ;

4°) d'enjoindre au préfet de la région Occitanie de statuer à nouveau sur les demandes d'autorisation d'exploiter en litige, en lui octroyant l'autorisation sollicitée, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;

5°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les arrêtés attaqués sont insuffisamment motivés ;

- ils sont entachés d'une erreur de base légale, en ce qu'ils sont fondés sur le schéma directeur régional des exploitations agricoles (SDREA) d'Occitanie du 26 mars 2021 au lieu du SDREA pour les départements de l'Ariège, de l'Aveyron, de la Haute-Garonne, du Gers, du Lot, des Hautes-Pyrénées, du Tarn et de Tarn-et-Garonne du 29 mars 2016 ;

- ils sont entachés d'une erreur de droit quant au seuil de surface pris en compte ;

- ils sont entachés d'une erreur d'appréciation au regard des critères de priorité retenus, et dès lors que la demande du GAEC du Bois d'Enfer ne relève pas d'une opération de consolidation d'exploitation ;

- ils sont entachés d'une erreur de droit et d'une erreur d'appréciation dans l'application des critères de pondération.

Par un mémoire, enregistré le 19 avril 2022, régularisé le 2 mai suivant, le GAEC du Bois d'Enfer, représenté par Me Delpont, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge du GAEC des Pierres sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- la requête est irrecevable, en raison de sa tardiveté ;

- les conclusions dirigées contre l'arrêté autorisant le GAEC du Bois d'Enfer sont irrecevables, faute d'intérêt à agir du GAEC des Pierres ;

- les arrêtés contestés pouvaient légalement être fondés sur le SDREA pour les départements de l'Ariège, de l'Aveyron, de la Haute-Garonne, du Gers, du Lot, des Hautes-Pyrénées, du Tarn et de Tarn-et-Garonne du 29 mars 2016 ;

- aucun des moyens soulevés n'est fondé.

Par un mémoire, enregistré le 5 août 2022, le préfet de la région Occitanie conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé.

Par une ordonnance du 12 janvier 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 13 février suivant.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le schéma directeur régional des exploitations agricoles pour les départements de l'Ariège, de l'Aveyron, de la Haute-Garonne, du Gers, du Lot, des Hautes-Pyrénées, du Tarn et de Tarn-et-Garonne du 29 mars 2016 ;

- le schéma directeur régional des exploitations agricoles d'Occitanie du 26 mars 2021 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Frindel ;

- et les conclusions de M. Leymarie, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Le 30 mars 2021, le groupement agricole d'exploitation en commun (GAEC) des Pierres a déposé une demande d'autorisation d'exploiter un bien agricole de 7,26 ha situé dans le territoire de la commune de Druelle-Balsac (12), propriété de Mme B E, associée dudit groupement. Le 10 juin 2021, le GAEC du Bois d'Enfer a déposé une demande concurrente, portant sur une superficie de 7,76 ha. Par deux arrêtés du 28 juillet 2021, le préfet de la région Occitanie a, respectivement, rejeté la demande du GAEC des Pierres et fait droit à celle du GAEC du Bois d'Enfer. Le GAEC des Pierres a formé un recours gracieux contre ces arrêtés, qui a été implicitement rejeté. Par sa requête, il demande au tribunal l'annulation des arrêtés du 28 juillet 2021, ainsi que de la décision implicite rejetant son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 331-6 du code rural et de la pêche maritime : " () / II.- La décision d'autorisation ou de refus d'autorisation d'exploiter prise par le préfet de région doit être motivée au regard du schéma directeur régional des exploitations agricoles et des motifs de refus énumérés à l'article L. 331-3-1. () ".

3. Les arrêtés contestés, après avoir visé les textes applicables, et s'être référés, notamment, au schéma directeur régional des exploitations agricoles (SDREA) pour les départements de l'Ariège, de l'Aveyron, de la Haute-Garonne, du Gers, du Lot, des Hautes-Pyrénées, du Tarn et de Tarn-et-Garonne du 29 mars 2016, précisent la localisation des terres visées par les demandes, la situation des demandeurs et indiquent le rang de priorité et le type d'opération dont relève chacune des demandes. Le tableau annexé aux arrêtés attaqués comporte le détail des points attribués à chaque candidat pour les départager. La circonstance que ces arrêtés visent le SDREA d'Occitanie du 26 mars 2021 et ne mentionnent pas le nom de l'associé du GAEC du Bois d'Enfer bénéficiant du statut de jeune agriculteur est sans incidence sur leur motivation. Le moyen soulevé à cet égard doit donc être écarté.

4. En deuxième lieu, l'article 6 du SDREA d'Occitanie du 26 mars 2021 prévoit des dispositions transitoires, aux termes desquelles : " Les dispositions du présent arrêté ne s'appliquent qu'aux seules demandes d'autorisation préalable d'exploiter déposées à compter du lendemain de sa publication au recueil des actes administratifs de la préfecture de région. / Les dispositions de l'arrêté du 29 mars 2016 du préfet de la région Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées portant schéma directeur régional des exploitations agricoles pour les départements de l'Ariège, de l'Aveyron, de la Haute-Garonne, du Gers, du Lot, des Hautes-Pyrénées, du Tarn et de Tarn-et-Garonne () demeurent applicables aux demandes d'autorisation préalable d'exploiter déposées jusqu'au jour de la publication du présent arrêté au recueil des actes administratifs de la préfecture de région ainsi qu'aux demandes concurrentes qui pourraient être déposées après cette date. () ". Le SDREA d'Occitanie du 26 mars 2021 a été publié au recueil des actes administratifs de la préfecture de région Occitanie le 31 mars 2021.

5. En l'espèce, le GAEC des Pierres a déposé la demande d'autorisation d'exploiter en litige le 30 mars 2021, soit avant la publication du nouveau SDREA le lendemain. Par suite, et conformément aux dispositions citées au point précédent, le schéma applicable à sa demande, ainsi qu'à la demande concurrente déposée ultérieurement par le GAEC du Bois d'Enfer, est le SDREA pour les départements de l'Ariège, de l'Aveyron, de la Haute-Garonne, du Gers, du Lot, des Hautes-Pyrénées, du Tarn et de Tarn-et-Garonne du 29 mars 2016, lequel a d'ailleurs été appliqué par le préfet de la région Occitanie ainsi que cela résulte des termes des arrêtés attaqués, et, plus particulièrement, de l'intitulé des opérations dont relèvent les demandes et des critères de départage appliqués. A cet égard, si les arrêtés contestés visent, outre ce schéma, le SDREA d'Occitanie du 26 mars 2021, ce dernier visa se justifie au regard des dispositions transitoires susmentionnées que comporte ce texte. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de base légale dont seraient entachés les arrêtés contestés doit être écarté, sans qu'il soit besoin de procéder à la substitution de base légale sollicitée par le GAEC du Bois d'Enfer.

6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 312-1 du code rural et de la pêche maritime : " () / II.- Le schéma directeur régional des exploitations agricoles fixe, compte tenu des orientations mentionnées au I du présent article, le seuil de surface au-delà duquel l'autorisation d'exploiter est requise en application de l'article L. 331-2. Ce seuil est compris entre le tiers et une fois la surface agricole utile régionale moyenne, établie dans des conditions fixées par le décret mentionné au V du présent article. Le schéma directeur régional des exploitations agricoles détermine des équivalences à la surface agricole utile régionale moyenne, par type de production, en particulier pour les productions mentionnées à l'article L. 641-5 et pour les ateliers de production hors sol. S'il y a lieu, ces équivalences peuvent être fixées par région naturelle ou par territoire présentant une cohérence en matière agricole, en tenant compte de la surface agricole utile moyenne des espaces concernés () ". Aux termes de l'article L. 331-2 du même code : " I.- Sont soumises à autorisation préalable les opérations suivantes : / 1° Les installations, les agrandissements ou les réunions d'exploitations agricoles au bénéfice d'une exploitation agricole mise en valeur par une ou plusieurs personnes physiques ou morales, lorsque la surface totale qu'il est envisagé de mettre en valeur excède le seuil fixé par le schéma directeur régional des exploitations agricoles () ". Le SDREA susvisé du 29 mars 2016 fixe à 68 ha le seuil de surface de base, et prévoit des équivalences par territoire ayant une cohérence agricole. Selon ses annexes 2 et 2 bis, le seuil de déclenchement du contrôle des structures est de 52 ha pour la commune de Druelle et de 72 ha pour la commune de Balsac.

7. Si le requérant conteste le seuil de surface de 52 ha retenu par les arrêtés contestés, le préfet de la région Occitanie n'a toutefois pas commis d'erreur de droit en appliquant le plus bas des seuils applicables dans les deux communes susmentionnées, qui ont fusionné à compter du 1er janvier 2017. En tout état de cause, les surfaces des exploitations des deux groupements après l'opération sollicitée, soit 170,53 ha pour le GAEC des Pierres et 107,77 ha pour le GAEC du Bois d'Enfer, excèderaient le seuil de déclenchement du contrôle des structures, fût-il fixé à 68 ha. Le moyen soulevé à cet égard doit donc être écarté.

8. En quatrième lieu, d'une part, l'article L. 312-1 du code rural et de la pêche maritime dispose : " () / III.- Le schéma directeur régional des exploitations agricoles établit, pour répondre à l'ensemble des objectifs et orientations mentionnés au I du présent article, l'ordre des priorités entre les différents types d'opérations concernées par une demande d'autorisation mentionnée à l'article L. 331-2, en prenant en compte l'intérêt économique et environnemental de l'opération. / Les différents types d'opérations concernées par une demande d'autorisation sont l'installation d'agriculteurs, l'agrandissement ou la réunion d'exploitations agricoles et le maintien ou la consolidation d'exploitations agricoles existantes. () ". Aux termes de l'article L. 331-1 du même code : " () / L'objectif principal du contrôle des structures est de favoriser l'installation d'agriculteurs, y compris ceux engagés dans une démarche d'installation progressive. / Ce contrôle a aussi pour objectifs de : / 1° Consolider ou maintenir les exploitations afin de permettre à celles-ci d'atteindre ou de conserver une dimension économique viable au regard des critères du schéma directeur régional des exploitations agricoles ; () ". Aux termes de l'article L. 331-3-1 du même code : " L'autorisation mentionnée à l'article L. 331-2 peut être refusée : 1° Lorsqu'il existe un candidat à la reprise ou un preneur en place répondant à un rang de priorité supérieur au regard du schéma directeur régional des structures agricoles mentionné à l'article L. 312-1 ; () ".

9. Le préfet, saisi de demandes concurrentes d'autorisation d'exploiter portant sur les mêmes terres, doit, pour statuer sur ces demandes, observer l'ordre des priorités établi par le schéma directeur départemental des structures agricoles. Il peut être conduit à délivrer plusieurs autorisations lorsque plusieurs candidats à la reprise relèvent du même rang de priorité et qu'aucun autre candidat ne relève d'un rang supérieur. La circonstance qu'une autorisation ait déjà été délivrée pour l'exploitation de certaines terres ne fait pas obstacle à la délivrance d'une autorisation portant sur les mêmes terres à un agriculteur relevant d'un rang de priorité au moins égal à celui dont relève le titulaire de la première autorisation. Lorsque plusieurs personnes sont autorisées à exploiter les mêmes terres, la législation sur le contrôle des structures des exploitations agricoles est sans influence sur la liberté du propriétaire des terres de choisir la personne avec laquelle il conclura un bail. Cependant, lorsque le schéma directeur prévoit des critères de départage des demandes relevant d'un même rang de priorité, il incombe au préfet de mettre en œuvre les critères de départage ainsi prévus.

10. D'autre part, aux termes de l'article 3 " Ordre de priorités " du SDREA du 29 mars 2016 susvisé : " Les autorisations d'exploiter sont délivrées selon un ordre de priorité établi en prenant en compte : / la nature de l'opération, au regard des objectifs du contrôle des structures et des orientations définies par le présent schéma ; / () / L'ordre de priorités des demandes d'autorisation d'exploiter est donné en application d'une grille de pondération (annexe 1). / En cas de demandes concurrentes dans un même rang de priorité et pour l'application de l'article L. 331-3-1, les situations seront appréciées et classées entre elles selon la grille de critères définie à l'article 5, en dégageant celles qui seront plus prioritaires. Pour cela, chaque critère de la grille est examiné, et les points correspondant à la situation du demandeur sont additionnés. () ". Aux termes de l'article 5 " Les critères et leur pondération " du même schéma : " () 5-3 Critères et pondération des indicateurs / Chacun des huit critères énoncés au 1) du présent article est apprécié par un ou plusieurs indicateur(s) qui sont au nombre de 14 au total et qui figurent en annexe 1 (suite) du présent arrêté () ". Selon l'annexe 1 du SDREA, relèvent du même rang de priorité n°3 les opérations suivantes : " Agrandissement avec installation d'un nouvel associé exploitant répondant aux critères DJA " et " Consolidation d'exploitation n'atteignant pas le seuil de viabilité suite à l'agrandissement avec installation d'un nouvel associé exploitant répondant aux critères de DJA jusqu'au 5ème anniversaire de l'installation du nouvel associé exploitant répondant aux critère DJA ". L'opération " Autre installation " relève du rang de priorité n°6. Enfin, le même schéma définit l'installation comme " l'action de s'établir sur une ou plusieurs unités de production constituant une entité juridique et économique autonome et indépendante pour y exercer une activité agricole " et le maintien et la consolidation d'une exploitation existante comme le " fait de permettre à une exploitation agricole d'atteindre ou de conserver une dimension économique viable ".

11. Il ressort des pièces du dossier que le préfet de la région Occitanie a classé la demande du GAEC du Bois d'Enfer dans l'opération de rang n°3 " Consolidation d'exploitation n'atteignant pas le seuil de viabilité suite à l'agrandissement avec installation d'un nouvel associé exploitant répondant aux critères de DJA jusqu'au 5ème anniversaire de l'installation du nouvel associé exploitant répondant aux critère DJA ", compte tenu de l'installation le 1er février 2020 de M. A F, associé au sein de ce groupement en qualité de jeune agriculteur, ce qui n'est pas contesté par le groupement requérant, et dès lors que la demande d'autorisation d'exploiter en litige porte la surface agricole de l'exploitation après opération à 35,92 ha par associé exploitant, soit une surface inférieure au seuil de viabilité. Contrairement à ce que soutient le groupement requérant, la circonstance que M. F soit déjà installé en tant que jeune agriculteur à la date de la demande d'autorisation d'exploiter ne faisait pas obstacle, en elle-même, à ce que la demande du GAEC du Bois d'Enfer puisse être regardée comme une consolidation d'exploitation, dès lors que cette catégorie concerne précisément le cas où l'installation d'un nouvel associé exploitant est antérieure à la demande d'autorisation d'exploiter en vue de consolider l'exploitation en cause. Par ailleurs, si les terres, objet de la demande d'autorisation d'exploiter, sont déjà exploitées par le GAEC du Bois d'Enfer en vertu d'un bail qui lui a été consenti initialement le 18 mars 2003, il ressort des pièces du dossier que Mme B E, propriétaire desdites terres, a donné congé à M. C F avec effet au 14 mars 2021. Dans ces conditions, le préfet a pu, sans erreur d'appréciation, considérer que la demande déposée par le GAEC du Bois d'Enfer dans le but de poursuivre l'exploitation de ces terres, pouvait s'analyser comme une opération de consolidation d'exploitation au sens des dispositions précitées relevant du rang de priorité n°3, dès lors qu'il n'est pas contesté que le seuil de viabilité de l'exploitation n'est pas atteint. Il s'ensuit que le moyen soulevé à cet égard doit être écarté.

12. En cinquième et dernier lieu, l'article 5-2 du SDREA du 29 mars 2016 susvisé dispose : " Pour l'application, notamment de l'article L. 331-1, 1°, la dimension économique viable d'une exploitation à encourager est déterminée en référence au seuil de déclenchement du territoire où se situe le siège de l'exploitation : le seuil de viabilité est fixé à 70 % du seuil de déclenchement dans le territoire, comparé à la surface agricole utile pondérée (SAUp) par nombre d'associés exploitants de l'exploitation ".

13. Il résulte des dispositions de l'article L. 331-1 citées au point 8 et des dispositions précitées de l'article 5-2 du SDREA que, pour évaluer la viabilité économique de l'exploitation du GAEC du Bois d'Enfer, le préfet de région devait, comme il l'a fait, prendre en compte les critères fixés par le SDREA, et en particulier se fonder sur le seuil de viabilité. Par ailleurs, le GAEC des Pierres ne conteste pas le classement de sa demande comme un " Agrandissement avec installation d'un nouvel associé exploitant répondant aux critères DJA ", opération qui ne nécessitait ni d'apprécier la viabilité de son exploitation, ni de la comparer avec celle du candidat concurrent. Par suite, le groupement requérant ne peut utilement soutenir que le préfet de la région Occitanie, a entaché les arrêtés contestés, qui sont suffisamment motivés sur ce point, d'une erreur de droit et d'une erreur d'appréciation en ne se référant pas au SDREA du Languedoc-Roussillon, lequel régirait sa situation compte tenu de la localisation du siège de son exploitation, et en ne tenant pas compte de la qualité respective des terres des deux candidats.

14. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées par le GAEC du Bois d'Enfer, que le GAEC des Pierres n'est pas fondé à demander l'annulation des arrêtés du préfet de la région Occitanie du 28 juillet 2021, ni, par suite, de la décision implicite rejetant son recours gracieux. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction doivent également être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande le GAEC des Pierres au titre des frais exposés par lui. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des mêmes dispositions et de mettre à la charge du GAEC des Pierres le versement au GAEC du Bois d'Enfer d'une somme de 1 500 euros sur leur fondement.

D E C I D E :

Article 1er : La requête du GAEC des Pierres est rejetée.

Article 2 : Le GAEC des Pierres versera au GAEC du Bois d'Enfer une somme de 1 500 euros (mille cinq cents euros) sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié au groupement agricole d'exploitation en commun des Pierres, au groupement agricole d'exploitation en commun du Bois d'Enfer et à la ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Copie en sera adressée au préfet de la région Occitanie.

Délibéré après l'audience du 24 janvier 2025, à laquelle siégeaient :

Mme Meunier-Garner, présidente,

M. Frindel, conseiller,

Mme Lejeune, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 février 2025.

Le rapporteur,

T. FRINDEL

La présidente,

M.-O. MEUNIER-GARNER

La greffière,

M. D

La République mande et ordonne à la ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,