Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2201202

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 2 et 8 mars 2022 et les 28 et 29 mars 2024, l'association Ferus, représentée par Me Aubret, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 3 janvier 2022 par lequel la préfète du Tarn a autorisé la réalisation de tirs de défense simple en vue de la protection contre la prédation du loup du troupeau du groupement agricole d'exploitation en commun (GAEC) de Lamarque sur le territoire de la commune d'Anglès ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté attaqué est insuffisamment motivé ;

- il est entaché d'un vice de procédure, faute de saisine préalable pour avis du conseil scientifique régional du patrimoine naturel ;

- il méconnaît le 2° de l'article R. 411-10 du code de l'environnement dès lors que la dérogation qu'il prévoit, valable jusqu'au 31 décembre 2024, ne peut être regardée comme d'une durée limitée au sens de cet article ;

- il méconnaît le 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement, dès lors qu'aucune solution satisfaisante alternative aux tirs de défense n'a été envisagée, qu'abattre le seul loup présent dans le département entraînerait la destruction de l'espèce dans son aire de répartition naturelle au niveau local et que l'existence de dommages importants aux troupeaux dont il serait nécessaire de prévenir la survenance n'est pas démontrée ;

- il est illégal du fait de l'illégalité des articles 30 et 31 de l'arrêté du 23 octobre 2020 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup, lesquels autorisent la création de zones difficilement protégeables (ZDP) dans lesquelles les tirs de défense simple ne sont soumis à aucune condition ;

- il est en tout état de cause illégal du fait de l'illégalité de l'arrêté du 5 avril 2019 du préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes, préfet coordonnateur du plan national d'action 2018-2023 sur le loup et les activités d'élevage, qui classe la commune d'Anglès en ZDP alors qu'elle ne répond pas aux critères pour figurer dans une telle zone.

Par un mémoire enregistré le 23 décembre 2022, le préfet du Tarn conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé.

La requête a été communiquée au GAEC de Lamarque, qui n'a pas produit d'observations.

Par une ordonnance du 24 avril 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 24 mai suivant.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages ;

- le code de l'environnement ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- l'arrêté du 19 février 2007 fixant les conditions de demande et d'instruction des dérogations définies au 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement portant sur des espèces de faune et de flore sauvages protégées ;

- l'arrêté du 23 avril 2007 fixant la liste des mammifères terrestres protégés sur l'ensemble du territoire et les modalités de leur protection ;

- l'arrêté du 23 octobre 2020 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus) ;

- l'arrêté du 23 octobre 2020 fixant le nombre maximum de spécimens de loups (Canis lupus) dont la destruction pourra être autorisée chaque année ;

- l'arrêté du 5 avril 2019 du préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes, coordonnateur du plan national d'action 2018-2023 sur le loup et les activités d'élevage, portant délimitation d'une zone difficilement protégeable au sein d'un front de colonisation du loup dans le sud-ouest du Massif central ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Frindel ;

- les conclusions de M. Leymarie, rapporteur public ;

- et les observations de Me Terrasse, représentant l'association Ferus.

Considérant ce qui suit :

1. Le 28 décembre 2021, le groupement agricole d'exploitation en commun (GAEC) de Lamarque a demandé l'autorisation d'effectuer des tirs de défense simple en vue de la protection de son troupeau de cinq cents ovins pâturant sur le territoire de la commune d'Anglès (81) contre la prédation du loup. Par un arrêté du 3 janvier 2022, la préfète du Tarn lui a accordé l'autorisation sollicitée, dans les conditions qu'il fixe, et jusqu'au 31 décembre 2024. Par la présente requête, l'association Ferus demande au tribunal l'annulation de cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le cadre juridique :

2. Aux termes de l'article L. 411-1 du code de l'environnement : " I. - Lorsqu'un intérêt scientifique particulier, le rôle essentiel dans l'écosystème ou les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation de sites d'intérêt géologique, d'habitats naturels, d'espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées et de leurs habitats, sont interdits : / 1° () la destruction () d'animaux de ces espèces () ". Le loup (canis lupus) est classé comme espèce protégée pour l'application de ces dispositions en application de l'article 2 de l'arrêté du 23 avril 2007 fixant la liste des mammifères terrestres protégés sur l'ensemble du territoire et les modalités de leur protection. Selon l'article L. 411-2 du code précité, lequel transpose en droit interne l'article 16 de la directive 92/43/CEE susvisée, dite directive " Habitats " : " I. - Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions dans lesquelles sont fixées : / () 4° La délivrance de dérogations aux interdictions mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l'article L. 411-1, à condition qu'il n'existe pas d'autre solution satisfaisante, pouvant être évaluée par une tierce expertise menée, à la demande de l'autorité compétente, par un organisme extérieur choisi en accord avec elle, aux frais du pétitionnaire, et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle : / () b) Pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l'élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d'autres formes de propriété () ". Il résulte de ces dispositions que la destruction du loup est interdite. Toutefois, l'autorité administrative peut déroger à cette interdiction dès lors que sont remplies trois conditions cumulatives, tenant d'une part, à l'absence de solution alternative satisfaisante, d'autre part, à la condition de ne pas nuire au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations de loups dans leur aire de répartition naturelle et, enfin, à la justification de la dérogation par l'un des motifs limitativement énumérés au 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement et parmi lesquels figure la prévention des dommages importants à l'élevage.

En ce qui concerne la légalité de la décision attaquée :

3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-3 du code des relations entre le public et l'administration : " Doivent () être motivées les décisions administratives individuelles qui dérogent aux règles générales fixées par la loi ou le règlement ". Aux termes de l'article 4 de l'arrêté du 19 février 2007 susvisé : " La décision précise : / () En cas d'octroi d'une dérogation, la motivation de celle-ci et, en tant que de besoin, en fonction de la nature de l'opération projetée, les conditions de celle-ci () ". Il résulte de ces dispositions qu'une décision de dérogation à l'interdiction de destruction des espèces protégées telles que le loup doit comporter une motivation permettant de s'assurer que les trois conditions cumulatives posées par l'article L. 411-2 du code de l'environnement sont remplies.

4. En l'espèce, s'agissant tout d'abord de la condition tenant à l'absence de solution alternative satisfaisante, l'arrêté attaqué précise que la commune d'Anglès est située dans la " zone difficilement protégeable " (ZDP) définie par l'arrêté susvisé du 5 avril 2019. Dès lors que, conformément à l'article 31 de l'arrêté susvisé du 23 octobre 2020 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus), les tirs de défense simple peuvent, sans autre condition, être autorisés dans de telles zones sans que les troupeaux ne bénéficient de mesures de protection, la préfète du Tarn pouvait suffisamment motiver sa décision sans faire état de la recherche de solution alternative satisfaisante. La décision litigieuse précise ensuite que la mise en œuvre des tirs de défense simple qu'elle autorise ne nuira pas au maintien de la population de loups dans un état de conservation favorable dans son aire de répartition naturelle, dans la mesure où elle s'inscrit dans le respect du plafond de spécimens de loups dont la destruction peut être autorisée, fixé par les arrêtés ministériels du 23 octobre 2020 susvisés. Elle est ainsi suffisamment motivée sur ce point. Enfin, s'agissant de la condition tenant à la prévention des dommages importants à l'élevage, l'arrêté contesté, qui rappelle que le troupeau du GAEC de Lamarque comporte plusieurs centaines d'ovins susceptibles de pâturer sur le territoire de la commune d'Anglès, sur plus de cent hectares, en plusieurs zones et plusieurs lots, fait mention de deux attaques sur troupeau constatées les 19 octobre et 22 novembre 2021 chez un même exploitant agricole situé à environ trois kilomètres, pour lesquelles la responsabilité du loup n'a pas été écartée. Il ajoute que des relevés photographiques, contemporains de ces attaques, ont permis de confirmer la présence d'un loup dans le secteur. L'arrêté contesté est ainsi suffisamment motivé en ce qui concerne la troisième condition prévue par l'article L. 411-2 du code de l'environnement. Il résulte de ce qui précède, et alors que la décision attaquée vise les textes dont il est fait application, que le moyen tiré de l'insuffisance de motivation doit être écarté.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 411-13 du code de l'environnement : " Les ministres chargés de la protection de la nature, de l'agriculture et le cas échéant des pêches maritimes fixent par arrêté conjoint pris après avis du Conseil national de la protection de la nature : / () 2° Si nécessaire, pour certaines espèces dont l'aire de répartition excède le territoire d'un département, les conditions et limites dans lesquelles les dérogations sont accordées afin de garantir le respect des dispositions du 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement ". Selon l'article 3 de l'arrêté du 19 février 2007 susvisé : " () III. - Ne sont pas soumises à l'avis du Conseil national de la protection de la nature ou du conseil scientifique régional du patrimoine naturel : / () 3° Les demandes de dérogations régies par les arrêtés ministériels prévus à l'article R. 411-13 du code de l'environnement ".

6. La dérogation accordée au GAEC de Lamarque le 3 janvier 2022 a été prise sur le fondement de l'arrêté précité du 23 octobre 2020 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus), lui-même pris en application des dispositions du 2° de l'article R. 411-13 du code de l'environnement. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision contestée est entachée d'un vice de procédure faute de consultation du conseil scientifique régional du patrimoine naturel doit être écarté comme inopérant.

7. En troisième lieu, aux termes du II de l'article 31 de l'arrêté susvisé du 23 octobre 2020 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus) : " Dans les zones mentionnées au I, les tirs de défense et de prélèvement, dont les modalités de mise en œuvre sont décrites aux chapitres précédents, peuvent être autorisés sans que les troupeaux bénéficient de mesures de protection dans les conditions suivantes : / 1. Pour les tirs de défense simple, sans autre condition ; () ".

8. Si l'association Ferus soutient, par la voie de l'exception, que les dispositions citées au point précédent méconnaissent l'article L. 411-1 du code de l'environnement, dès lors qu'elles permettent la création de zones dans lesquelles les tirs de défense simple sont autorisés sans recherche de solutions alternatives de protection des troupeaux, il apparaît toutefois que la possibilité de recourir à des tirs de défense sans que les troupeaux ne bénéficient de mesures de protection, est limitée à des zones répondant à des critères cumulatifs et précis, identifiées par voie réglementaire, sous le contrôle du juge administratif et qui se caractérisent par la circonstance que la mise en œuvre des mesures de protection des troupeaux contre la prédation du loup y présente des difficultés importantes. Par suite, le moyen tiré d'une exception d'illégalité des dispositions précitées de l'article 31 de l'arrêté du 23 octobre 2020 doit être écarté.

9. En quatrième lieu, le moyen, soulevé par la voie de l'exception, et tiré de l'illégalité de l'article 30 de l'arrêté du 23 octobre 2020, doit être écarté comme n'étant pas assorti des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé.

10. En cinquième lieu, le I de l'article 31 de l'arrêté susvisé du 23 octobre 2020 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup dispose : " Le préfet coordonnateur du plan national d'actions sur le loup délimite par arrêté, au sein des fronts de colonisation, et après avoir recueilli les propositions des préfets de département concernés, les zones dans lesquelles, du fait des modes de conduite des troupeaux d'animaux domestiques, la mise en œuvre des mesures de protection des troupeaux contre la prédation du loup présente des difficultés importantes, constatées à la suite d'une ou plusieurs attaques de loup sur les troupeaux et qui peuvent bénéficier des dispositions particulières mentionnées au II. / Pour la détermination de ces zones, sont pris en compte l'importance des adaptations des modes de conduite et de protection des troupeaux, le coût économique en résultant pour les éleveurs et la collectivité publique ainsi que le niveau d'efficacité de ces adaptations pour maîtriser la prédation au regard des éléments suivants : / - les caractéristiques topographiques et écologiques des milieux exploités par les troupeaux ; / - le type d'élevage, son mode de conduite et la taille des troupeaux ; / - l'étendue des parcours et surfaces utilisés par les troupeaux ; / - le nombre de lots composant les troupeaux ; / - la durée et le niveau d'exposition des troupeaux à la prédation ".

11. Il ressort des pièces du dossier, et plus particulièrement du rapport technique relatif à la détermination de la ZDP dans le département du Tarn produit par la préfète en défense, que si la forêt couvre une partie importante du territoire de la commune d'Anglès, laquelle se situe en zone de montagne, les prairies permanentes où paissent les brebis représentent cependant entre 25 % et 50 % de la surface agricole utilisée. Il en ressort également qu'elle se classe dans la tranche la plus élevée en nombre d'ovins et de caprins par commune, qu'elle se situe dans le périmètre de l'appellation d'origine protégée (AOP) " Roquefort ", et que les brebis de race Lacaune, qui composent aussi bien les élevages laitiers ovins que les élevages d'ovins allaitants, ont un comportement non grégaire au pâturage, les animaux se dispersant en petits groupes sur l'ensemble de la surface pâturée, ce qui a pour effet de les rendre plus vulnérables aux prédateurs. Par ailleurs, alors qu'il n'est pas allégué que le mode d'élevage pratiqué dans la commune se distinguerait de celui constaté à l'échelle du département du Tarn, il ressort de ce rapport que le pâturage se fait quotidiennement du mois de mars au mois de novembre, entre 4h et 24h par jour en fonction des conditions météorologiques et des lots. Ainsi, compte tenu, notamment, des contraintes liées au relief, du nombre important de brebis et de leur dispersion ainsi que des durées quotidienne et annuelle d'exposition des troupeaux à la prédation, il apparaît que la mise en œuvre de mesures de protection des troupeaux contre les attaques du loup présente des difficultés importantes dans la commune d'Anglès, à l'instar des autres territoires de la ZDP avec lesquels elle présente une cohérence agro-pastorale. Il résulte de ce qui précède que le préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes, a pu, sans entacher d'erreur manifeste d'appréciation son arrêté susvisé du 5 avril 2019, classer la commune d'Anglès dans le périmètre de la ZDP qu'il définit. Par suite, le moyen, soulevé à titre subsidiaire, par la voie de l'exception, et tiré de l'illégalité de cet arrêté, ne peut qu'être écarté.

12. En sixième lieu, et d'une part, dès lors que la décision attaquée n'est applicable que dans la commune d'Anglès, située en ZDP, et que les tirs de défense simple peuvent être autorisés dans une telle zone sans recherche de solutions alternatives, l'association requérante ne peut utilement soutenir que la dérogation accordée au GAEC de Lamarque méconnaît les dispositions précitées du 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement en l'absence de recherche de solution satisfaisante alternative aux tirs de défense simple. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que si le loup reste en France une espèce vulnérable, la dynamique démographique observée sur dix ans est favorable. En particulier, la population nationale de loups, évaluée à 783 en sortie d'hiver 2020/2021, est estimée à 921 individus un an plus tard, avec une augmentation du nombre de meutes et une progression de l'aire de répartition. Au plan local, il ressort des pièces du dossier que si aucune meute n'est présente de façon permanente dans le département du Tarn, non plus que dans les départements limitrophes, deux ou trois spécimens non sédentaires ont été identifiés en 2021 grâce à leur ADN dans les communes d'Anglès, de Mazamet et de Lacabarède. Dès lors que le territoire sur lequel la dérogation en litige a été accordée ne représente qu'une infime partie de l'aire de répartition naturelle du loup, l'arrêté contesté n'est pas de nature, par ses effets, à nuire au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations de loups dans leur aire de répartition naturelle. Enfin, il ressort des termes de la décision attaquée que la présence d'un loup est avérée dans le secteur d'Anglès, où deux attaques pour lesquelles la responsabilité du prédateur n'a pas été écartée ont été recensées en octobre et novembre 2021, à seulement trois kilomètres de la vaste étendue d'une centaine d'hectares de prairie où le troupeau du GAEC de Lamarque, composé de plusieurs centaines de brebis, est susceptible de pâturer. Il ressort par ailleurs des relevés produits en défense que quatre prédations ont été enregistrées en 2021 sur le territoire de la commune d'Anglès, pour un total de treize bêtes tuées et sept blessées. Dans ces conditions, alors que les dispositions du 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement ne subordonnent pas les tirs de défense simple à l'existence d'une attaque préalable directe contre le troupeau susceptible d'être concerné par ces tirs, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que la condition tenant à la prévention de dommages importants à l'élevage n'est pas remplie en l'espèce. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 411-2 du code de l'environnement doit être écarté.

13. En septième et dernier lieu, l'article R. 411-10 du code de l'environnement dispose : " Les dérogations définies au 4° de l'article L. 411-2 peuvent être accordées : / 1° Soit à titre permanent à des établissements publics ou privés qui se livrent à des recherches scientifiques ou à la constitution de collections d'intérêt national ; / 2° Soit pour une durée limitée, sauf renouvellement sur demande du bénéficiaire, à d'autres personnes morales ou à des personnes physiques ". Selon l'article 15 de l'arrêté susvisé du 23 octobre 2020 fixant les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions de destruction peuvent être accordées par les préfets concernant le loup (Canis lupus) : " Le tir de défense simple peut être mis en œuvre pour une durée maximale de cinq ans. Cette mise en œuvre reste toutefois conditionnée : / - à la mise en œuvre des mesures de protection sauf si le troupeau est reconnu comme ne pouvant être protégé au sens du III de l'article 6 ; / - à la publication de l'arrêté prévu à l'article 2 ".

14. En l'espèce, et d'une part, l'autorisation de tirs de défense simple a été accordée au GAEC de Lamarque jusqu'au 31 décembre 2024, soit pour une durée d'environ trois ans, limitée et inférieure à la durée maximale de cinq ans prévue par les dispositions citées au point précédent. D'autre part, la décision attaquée précise que cette autorisation, qui est subordonnée au maintien de la commune d'Anglès en zone difficilement protégeable et à l'exposition du troupeau à la prédation, cessera de produire son effet si le plafond défini à l'article 1er de l'arrêté du 23 octobre 2020 fixant le nombre maximum de spécimens de loups dont la destruction pourra être autorisée chaque année est atteint, et qu'elle pourra être retirée à tout moment si le bénéficiaire n'en respecte pas les clauses ou les prescriptions qui lui sont liées. Dans ces conditions, et alors qu'il est constant que le GAEC de Lamarque n'a pas été précédemment bénéficiaire d'une autre dérogation portant sur le même objet, les moyens tirés de ce que la décision contestée méconnaît les dispositions citées au point précédent et de ce qu'elle est disproportionnée, doivent être écartés.

15. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de l'association Ferus doit être rejetée, en ce compris ses conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de l'association Ferus est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à l'association Ferus, au groupement agricole d'exploitation en commun de Lamarque et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée au préfet du Tarn.

Délibéré après l'audience du 6 septembre 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Meunier-Garner, présidente,

Mme Rousseau, conseillère,

M. Frindel, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 septembre 2024.

Le rapporteur,

T. FRINDEL

La présidente,

M.-O. MEUNIER-GARNER

La greffière,

B. RODRIGUEZ

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,

No 220120