Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête enregistrée le 7 novembre 2022, Mme B... A..., représentée par Me Dupey, demande au tribunal :
1°) d’annuler la délibération du conseil communautaire de la communauté de communes Grand Sud Tarn-et-Garonne du 9 juin 2022 portant approbation du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) dit du terroir de Grisolles et de Villebrumier, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;
2°) de mettre à la charge de la communauté de communes Grand Sud Tarn-et-Garonne la somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
elle méconnaît les dispositions de l’article L. 153-8 du code de l’urbanisme ;
l’enquête publique est entachée de vice de procédure au regard des dispositions de l’article R. 123-8 du code de l’environnement ;
elle est entachée de vice de procédure au regard des dispositions de l’article R. 123-11 du code de l’environnement ;
la délibération en litige est entachée de vice de procédure au regard des dispositions de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;
elle méconnaît les dispositions de l’article L. 153-21 du code de l’urbanisme ;
elle méconnaît les dispositions de l’article R. 153-6 du code de l’urbanisme ;
elle méconnaît les dispositions de l’article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales ;
elle méconnaît les dispositions de l’article L. 5211-40-2 du code général des collectivités territoriales ;
elle méconnaît les dispositions de l’article L. 153-1 du code de l’urbanisme ;
elle est entachée d’erreur manifeste d’appréciation quant au classement partiel de la parcelle n° 1155 à Villebrumier en zone agricole.
Par un mémoire en défense enregistré le 25 avril 2023, la communauté de communes Grand Sud Tarn-et-Garonne, représentée par Me Courrech, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la requérante à lui verser sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Par une ordonnance du 27 juin 2023, la clôture de l’instruction a été fixée au 18 juillet 2023.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l’urbanisme ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Bouisset, rapporteure,
- les conclusions de Mme Lucas, rapporteure publique,
- les observations de Me Dupey, représentant Mme A... et de Me Marty, représentant la communauté de communes Grand Sud Tarn-et-Garonne.
Considérant ce qui suit :
1. Mme A... est propriétaire d’une parcelle cadastrée sous le n° 1155, d’une superficie d’environ 6 000 m², située 430 chemin de Marret à Villebrumier (Tarn-et-Garonne), au lieu-dit Rauly. Par une délibération du 9 juin 2022, le conseil communautaire de la communauté de communes Grand Sud Tarn-et-Garonne a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) couvrant douze de ses communes membres, dit du terroir de Grisolles et Villebrumier. La parcelle de Mme A..., auparavant classée en zone 3AU dans le plan local d’urbanisme communal de Villebrumier, a été pour partie reclassée en zone agricole (A) par le nouveau PLUi.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
2. En premier lieu, aux termes des dispositions de l’article L. 153-8 du code de l’urbanisme : « Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de : / 1° L'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, de document d'urbanisme en tenant lieu et de carte communale, en collaboration avec les communes membres. L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale arrête les modalités de cette collaboration après avoir réuni une conférence intercommunale rassemblant, à l'initiative de son président, l'ensemble des maires des communes membres (…) ».
3. Si la requérante soutient qu’il ne ressort pas de la délibération en litige qu’une conférence intercommunale ait été réunie pour arrêter les modalités de collaboration entre la communauté de communes et les communes membres, il ressort toutefois expressément de la délibération du 24 novembre 2015 portant prescription de l’élaboration du PLUi, versée au dossier, que la conférence des maires de la communauté de communes s’est réunie le 25 septembre 2015 afin d’arrêter les modalités de collaboration des communes membres, lesquelles ont été définies et retranscrites dans une charte de collaboration. Par suite, le moyen manque en fait et doit être écarté.
4. En deuxième lieu, aux termes des dispositions de l’article R. 123-8 du code de l’environnement alors en vigueur : « Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. Le dossier comprend au moins : / 1° Lorsqu'ils sont requis : / a) L'étude d'impact et son résumé non technique, ou l'étude d'impact actualisée dans les conditions prévues par le III de l'article L. 122-1-1, ou le rapport sur les incidences environnementales et son résumé non technique ; / b) Le cas échéant, la décision prise après un examen au cas par cas par l'autorité mentionnée au IV de l'article L. 122-1 ou à l'article L. 122-4 ou, en l'absence d'une telle décision, la mention qu'une décision implicite a été prise, accompagnée pour les projets du formulaire mentionné au II de l'article R. 122-3-1 ; / c) L'avis de l'autorité environnementale mentionné au III de l'article L. 122-1, le cas échéant, au III de l'article L. 122-1-1, à l'article L. 122-7 du présent code ou à l'article L. 104-6 du code de l'urbanisme, ainsi que la réponse écrite du maître d'ouvrage à l'avis de l'autorité environnementale ; / 2° En l'absence d'évaluation environnementale le cas échéant, la décision prise après un examen au cas par cas ne soumettant pas le projet, plan ou programme à évaluation environnementale et, lorsqu'elle est requise, l'étude d'incidence environnementale mentionnée à l'article L. 181-8 et son résumé non technique, une note de présentation précisant les coordonnées du maître d'ouvrage ou de la personne publique responsable du projet, plan ou programme, l'objet de l'enquête, les caractéristiques les plus importantes du projet, plan ou programme et présentant un résumé des principales raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de l'environnement, le projet, plan ou programme soumis à enquête a été retenu ; / 3° La mention des textes qui régissent l'enquête publique en cause et l'indication de la façon dont cette enquête s'insère dans la procédure administrative relative au projet, plan ou programme considéré, ainsi que la ou les décisions pouvant être adoptées au terme de l'enquête et les autorités compétentes pour prendre la décision d'autorisation ou d'approbation ; / 4° Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme ; / 5° Le bilan de la procédure de débat public organisée dans les conditions définies aux articles L. 121-8 à L. 121-15, de la concertation préalable définie à l'article L. 121-16 ou de toute autre procédure prévue par les textes en vigueur permettant au public de participer effectivement au processus de décision. Il comprend également l'acte prévu à l'article L. 121-13 ainsi que, le cas échéant, le rapport final prévu à l'article L. 121-16-2. Lorsque aucun débat public ou lorsque aucune concertation préalable n'a eu lieu, le dossier le mentionne ; / 6° La mention des autres autorisations nécessaires pour réaliser le projet dont le ou les maîtres d'ouvrage ont connaissance ; / 7° Le cas échéant, la mention que le projet fait l'objet d'une évaluation transfrontalière de ses incidences sur l'environnement en application de l'article R. 122-10 ou des consultations avec un Etat frontalier membre de l'Union européenne ou partie à la Convention du 25 février 1991 signée à Espoo prévues à l'article R. 515-85. L'autorité administrative compétente disjoint du dossier soumis à l'enquête et aux consultations prévues ci-après les informations dont la divulgation est susceptible de porter atteinte aux intérêts mentionnés au I de l'article L. 124-4 et au II de l'article L. 124-5 ».
5. La requérante soutient qu’il ne ressort pas du rapport et des conclusions de la commission d’enquête publique qu’aient été joints au dossier l’étude d’impact et son résumé non technique, la décision prise par l’autorité environnementale ou, à défaut, la mention d’une décision implicite et l’avis de l’autorité environnementale tel que mentionné au III de l’article L. 122-1 du code de l’environnement, ainsi que la réponse écrite du maître de l’ouvrage. Il ressort pourtant des pièces versées au dossier par la requérante elle-même, en particulier de l’analyse du rapport de la commission d’enquête publique, que les documents précités figurent bien au dossier, à l’exclusion de la décision de l’autorité environnementale qui n’était pas requise dès lors que le projet de PLUI n’a pas fait l’objet d’un examen au cas par cas. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure au regard des dispositions de l’article R. 123-8 du code de l’environnement doit être écarté.
6. En troisième lieu, aux termes des dispositions de l’article R. 123-11 du code de l’environnement : « I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. Pour les projets d'importance nationale et les plans et programmes de niveau national, cet avis est, en outre, publié dans deux journaux à diffusion nationale quinze jours au moins avant le début de l'enquête. II. - L'avis mentionné au I est publié sur le site internet de l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête. Si l'autorité compétente ne dispose pas d'un site internet, cet avis est publié, à sa demande, sur le site internet des services de l'Etat dans le département. Dans ce cas, l'autorité compétente transmet l'avis par voie électronique au préfet au moins un mois avant le début de la participation, qui le met en ligne au moins quinze jours avant le début de la participation (…) ».
7. Pour soutenir que les dispositions précitées ont été méconnues, la requérante fait valoir que l’avis d’enquête publique n’a été publié que dans un seul journal, à la date du 2 décembre 2021, soit un jour après le début de l’enquête publique, et que ledit avis n’a pas été publié sur le site internet de la communauté de communes. Il ressort toutefois des pièces versées en défense que l’avis d’enquête publique a été publié dans deux journaux locaux quinze jours au moins avant le début de l’enquête publique qui s’est déroulée du 1er décembre 2021 au 12 janvier 2022, en l’espèce dans le journal « La Dépêche du Midi » dans ses éditions Tarn-et-Garonne du 9 novembre 2021 et 2 décembre 2021 et dans le journal « Le Petit Journal du Tarn-et-Garonne » dans ses éditions du 9 novembre 2021 et du 4 décembre 2021. L’avis d’enquête publique a également été mis en ligne sur le site internet de la communauté de communes Grand Sud Tarn-et-Garonne pendant toute la durée de l’enquête publique. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance des formalités de publicité de l’avis d’enquête publique, qui manque en fait, doit être écarté.
8. En quatrième lieu, aux termes des dispositions de l’article L. 153-21 du code de l’urbanisme : « A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale et, le cas échéant, après que l'avis des communes sur le plan de secteur qui couvre leur territoire a été recueilli (…) ».
9. Si la requérante soutient que le rapport de la commission d’enquête n’a pas été présenté lors d’une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres avant l’approbation du PLUi en litige, il ressort toutefois des termes de la délibération attaquée que le rapport et les conclusions de la commission d’enquête ont été présentés lors de la conférence des maires qui s’est réunie le 31 mars 2022. Par suite, le moyen manque en fait et doit être écarté.
10. En cinquième lieu, aux termes des dispositions de l’article R. 153-6 du code de l’urbanisme : « Conformément à l'article L. 112-3 du code rural et de la pêche maritime, le plan local d'urbanisme ne peut être approuvé qu'après avis de la chambre d'agriculture, de l'Institut national de l'origine et de la qualité dans les zones d'appellation d'origine contrôlée et, le cas échéant, du Centre national de la propriété forestière lorsqu'il prévoit une réduction des espaces agricoles ou forestiers. Ces avis sont rendus dans un délai de trois mois à compter de la saisine. En l'absence de réponse à l'issue de ce délai, l'avis est réputé favorable ».
11. La requérante soutient qu’en méconnaissance des dispositions précitées, seul le centre régional de la propriété forestière a été consulté avant approbation du PLUi alors que cette consultation revenait au centre national de la propriété forestière. Il ressort toutefois des pièces versées au dossier par la requérante que le centre national de la propriété forestière a été consulté sur le projet de règlement du PLUi lors de l’enquête publique et a rendu un avis favorable. Par suite, le moyen manque en fait et doit être écarté.
12. En sixième lieu, aux termes des dispositions de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. Si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché accompagné de l'ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur. Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. Le maire en rend compte dès l'ouverture de la séance au conseil municipal qui se prononce sur l'urgence et peut décider le renvoi de la discussion, pour tout ou partie, à l'ordre du jour d'une séance ultérieure. Le présent article est également applicable aux communes de moins de 3 500 habitants lorsqu'une délibération porte sur une installation mentionnée à l'article L. 511-1 du code de l'environnement ». L’article L. 5211-1 du même code rend ces dispositions également applicables au fonctionnement de l’organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale.
13. Si la requérante soutient qu’aucune note explicative de synthèse n’a été jointe à la convocation des conseillers communautaires en vue de la réunion du 9 juin 2022, il ressort toutefois du courrier de convocation adressé le 3 juin 2022 à ces élus que la note de synthèse de la séance est explicitement mentionnée comme figurant parmi les pièces jointes à la convocation. Par suite, le moyen manque en fait et doit être écarté.
14. En septième lieu, aux termes des dispositions de l’article L. 5211-40-2 du code général des collectivités territoriales, entrées en vigueur le 1er juillet 2022 : « Les conseillers municipaux des communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale qui ne sont pas membres de son organe délibérant sont informés des affaires de l'établissement faisant l'objet d'une délibération. Ils sont destinataires d'une copie de la convocation adressée aux conseillers communautaires ou aux membres du comité syndical avant chaque réunion de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale accompagnée, le cas échéant, de la note explicative de synthèse mentionnée au premier alinéa de l'article L. 2121-12. Leur sont également communiqués les rapports mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 2312-1 et au premier alinéa de l'article L. 5211-39 ainsi que, dans un délai d'un mois suivant chaque séance, la liste des délibérations examinées par l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ».
15. La requérante ne saurait soutenir utilement que la circonstance que les conseillers municipaux des communes membres de la communauté de communes qui ne sont pas membres de son organe délibérant n’aient pas été rendus destinataires de la note explicative de synthèse de la réunion du 9 juin 2022 méconnaît les dispositions précitées dès lors qu’à cette date, elles n’étaient pas entrées en vigueur. Par suite, le moyen doit être écarté comme inopérant.
16. En huitième lieu, aux termes des dispositions de l’article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales : « I. – Le nombre et la répartition des sièges de conseiller communautaire sont établis : 1° Soit selon les modalités prévues aux II à VI du présent article ; /2° Soit, dans les communautés de communes et dans les communautés d'agglomération, par accord des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres représentant plus de la moitié de la population de celles-ci ou de la moitié au moins des conseils municipaux des communes membres représentant plus des deux tiers de la population de celles-ci. Cette majorité doit comprendre le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse, lorsque celle-ci est supérieure au quart de la population des communes membres (…) ».
17. Pour soutenir que la délibération en litige est illégale, la requérante allègue que le nombre de conseillers communautaires qui siégeaient ne pouvait être supérieur à trente-huit dès lors que la population couverte par la communauté de communes compte environ 41 000 habitants. Il ressort toutefois des pièces du dossier que le nombre de sièges de conseillers communautaires a fait l’objet d’un accord résultant de délibérations concordantes de la majorité des communes de la communauté de communes Grand Sud Tarn-et-Garonne. Cet accord, portant à cinquante-six le nombre de sièges du conseil communautaire de ladite communauté de communes, a été validé par arrêté préfectoral du 14 octobre 2019. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales doit être écarté comme non fondé.
18. En neuvième lieu, aux termes des dispositions de l’article L. 153-1 du code de l’urbanisme : « Le plan local d'urbanisme couvre l'intégralité du territoire : / 1° De l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, de document d'urbanisme en tenant lieu et de carte communale (…) ».
19. La requérante soutient que la délibération approuvant le PLUi du Terroir de Grisolles et de Villebrumier méconnaît les dispositions précitées en ce qu’elle ne couvre que le territoire de douze communes, à l’exclusion de celui de la commune de Reyniès, alors que la communauté de communes regroupait, lors de la prescription de l’élaboration du PLUi par délibération du 24 novembre 2015, treize communes, incluant celle de Reyniès. Il ressort toutefois des pièces du dossier que, par délibération du 20 décembre 2016, le conseil communautaire de la communauté de communes du Terroir de Grisolles et de Villebrumier a modifié le périmètre d’élaboration du PLUi en retirant la commune de Reyniès, intégrée à la communauté d’agglomération du Grand Montauban, de ladite communauté de communes. Cette modification étant intervenue en cours d’élaboration du PLUi, la requérante ne peut utilement soutenir que ledit plan, approuvé par délibération du 9 juin 2022, ne couvre pas l’intégralité du territoire qu’il aurait vocation à réglementer.
20. En dixième et dernier lieu, aux termes des dispositions de l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme : « les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ». Il appartient aux auteurs d'un plan local d’urbanisme intercommunal de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S’ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.
21. Il ressort des pièces du dossier, notamment des orientations retenues dans le plan d’aménagement et de développement durables du plan local d’urbanisme intercommunal, que la communauté de communes Grand Sud Tarn-et-Garonne a entendu, d’une part, encadrer le développement urbain sur son territoire, notamment en le priorisant dans les centres-bourgs, et, d’autre part, préserver le potentiel paysager des espaces naturels et agricoles dont fait partie le lieu-dit Rauly en réduisant de l’ordre de 15 % la superficie totale des zones urbaines et à urbaniser et de 50 % les extensions urbaines pour lutter contre l’étalement urbain et limiter le mitage des zones agricoles et naturelles. Il est constant que la parcelle en litige, cadastrée sous le n° 1155, est située hors du centre-bourg de Villebrumier. Sa partie sud, classée en zone U2 du PLUi contesté et supportant la maison d’habitation de la requérante, correspond selon le rapport de présentation du plan aux extensions urbaines récentes à très récentes des communes. Sa partie nord, non bâtie, a été classée en zone A, laquelle concerne, aux termes du rapport de présentation, les terres nécessaires à l’activité agricole. Or, il ressort du règlement graphique du PLUi que les parties nord et ouest de la parcelle en litige s’ouvrent sur de vastes espaces agricoles. Contrairement à ce que soutient la requérante, cette partie de sa parcelle peut être regardée comme présentant un potentiel agronomique, biologique ou économique au regard de la continuité des larges zones agricoles dans laquelle elle s’inscrit. Dans ces conditions, et en dépit de ce qu’elle serait desservie par l’ensemble des réseaux publics, les auteurs du plan local d’urbanisme n’ont pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en classant en zone agricole la partie de la parcelle cadastrée sous le n° 1155, conformément à leur souhait d’assurer la préservation du secteur agricole sur le territoire de la commune et d’encadrer le développement urbain de la commune, notamment en le priorisant dans le bourg. Par suite, le moyen doit être écarté.
22. Il résulte de tout ce qui précède que Mme A... n’est pas fondée à solliciter l’annulation de la délibération du 9 juin 2022 de la communauté de communes Grand Sud Tarn-et-Garonne approuvant le plan local d’urbanisme intercommunal du Terroir de Grisolles et de Villebrumier, ni l’annulation de la décision implicite de rejet de son recours gracieux.
Sur les frais liés au litige :
23. Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ».
24. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes Grand Sud Tarn-et-Garonne, qui n’a pas la qualité de partie perdante dans le présent litige, la somme demandée par la requérante. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la communauté de communes Grand Sud Tarn-et-Garonne sur le fondement de ces dispositions.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de Mme A... est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté de communes Grand Sud Tarn-et-Garonne sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme B... A... et à la communauté de communes Grand Sud Tarn-et-Garonne.
Délibéré après l'audience du 18 décembre 2025, à laquelle siégeaient :
M. Grimaud, président,
Mme Bouisset, première conseillère,
Mme Lequeux, conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 janvier 2026.
La rapporteure
K. BOUISSET
Le président,
P. GRIMAUD
La greffière,
M.-E. LATIF
La République mande et ordonne au préfet de Tarn-et-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.
Pour expédition conforme :
La greffière en chef,