Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2307608

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 15 décembre 2023, 12 mars 2024, 10 janvier 2025 et 14 février 2025, M. A C, représenté par Me Lapuelle, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 18 octobre 2023 par lequel le maire de Beaupuy a refusé de lui délivrer un permis d'aménager portant sur la création de huit lots à bâtir à usage d'habitation sur un terrain situé chemin de Cayzaguel ;

2°) d'enjoindre à la même autorité de lui délivrer l'autorisation sollicitée ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Beaupuy une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

- l'arrêté attaqué est entaché d'un défaut de compétence de son signataire ;

- il est illégal du fait de l'illégalité de l'avis conforme défavorable émis le 26 septembre 2023 par le préfet de la Haute-Garonne, dès lors que le projet, qui ne s'implante pas en dehors des parties urbanisées de la commune, ne méconnaît pas les dispositions de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme ; en tout état de cause, le projet serait susceptible de s'inscrire dans l'exception au principe d'urbanisation limitée prévue au 4° de l'article L. 111-4 du même code, même en l'absence de délibération motivée du conseil municipal, dès lors que le maire s'y est déclaré favorable ;

- l'arrêté attaqué ainsi que l'avis conforme du préfet méconnaissent le principe d'égalité, en ce qu'ils considèrent que le terrain d'assiette du projet n'est pas inclus dans la partie urbanisée du territoire communal, alors que les parcelles en cause s'insèrent dans un hameau et qu'elles bénéficient de la même desserte et des mêmes possibilités de raccordement aux réseaux que les parcelles voisines bâties ;

- il est entaché d'une erreur d'appréciation au regard de l'article R. 111-8 du code de l'urbanisme, dès lors, d'une part, que le dossier de demande de permis d'aménager précisait à la fois les modalités de raccordement à la canalisation d'adduction d'eau potable existante, le dimensionnement des canalisations et le débit de pointe nécessaire, d'autre part, que le tracé des différents réseaux de collecte et de rejet des eaux pluviales, la localisation de l'ouvrage de rétention et des regards, ainsi que le débit de fuite figuraient dans ledit dossier, et, enfin, s'agissant de l'assainissement non collectif, que le rejet des eaux usées traitées vers le milieu hydraulique est autorisé quelle que soit la charge brute de pollution organique, alors, en tout état de cause, que le projet prévoit deux rejets distincts vers deux fossés différents, inférieurs à quarante équivalents habitants ;

- il est entaché d'une erreur d'appréciation au regard des articles R. 111-2 et R. 111-5 du code de l'urbanisme, en l'absence de dangerosité de l'accès prévu.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 6 décembre 2024 et 18 février 2025, la commune de Beaupuy, représentée par Me Candelier, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. C sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Par un mémoire, enregistré le 9 janvier 2025, le préfet de la Haute-Garonne conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que l'avis conforme défavorable qu'il a rendu le 25 septembre 2023 n'est entaché d'aucune illégalité.

Par une ordonnance du 18 février 2025, la clôture de l'instruction a été fixée au 17 mars suivant.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Frindel ;

- les conclusions de M. Leymarie, rapporteur public ;

- et les observations de Me Lapuelle, représentant M. C.

Considérant ce qui suit :

1. Le 27 juillet 2023, M. C a déposé une demande de permis d'aménager en vue de la création de huit lots à bâtir à usage principal d'habitation, d'une surface totale de 9 957 m², sur un tènement composé des parcelles cadastrées section B n°325, 326, 327, 328 et 330, sises chemin du Cayzaguel à Beaupuy (31). Saisi en application de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme, le préfet de la Haute-Garonne a rendu, le 26 septembre 2023, un avis conforme défavorable au projet, considérant qu'il n'était pas situé au sein des parties urbanisées de la commune au sens de l'article L. 111-3 du même code. Par un arrêté du 18 octobre 2023, dont M. C demande l'annulation, le maire de Beaupuy a refusé de lui délivrer l'autorisation sollicitée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, et d'une part, aux termes de l'article L. 174-6 du code de l'urbanisme : " L'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale intervenant après le 31 décembre 2015 ayant pour effet de remettre en application le document immédiatement antérieur, en application de l'article L. 600-12, peut remettre en vigueur, le cas échéant, le plan d'occupation des sols immédiatement antérieur. / Le plan d'occupation des sols immédiatement antérieur redevient applicable pour une durée de vingt-quatre mois à compter de la date de cette annulation ou de cette déclaration d'illégalité. () / A défaut de plan local d'urbanisme ou de carte communale exécutoire à l'issue de cette période, le règlement national d'urbanisme s'applique sur le territoire communal ". Aux termes de l'article L. 422-1 du même code : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur une déclaration préalable est : / a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu (). Lorsque le transfert de compétence à la commune est intervenu, il est définitif ; / b) Le préfet ou le maire au nom de l'Etat dans les autres communes. / () ". Aux termes de l'article L. 422-5 du même code : " Lorsque le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale est compétent, il recueille l'avis conforme du préfet si le projet est situé : / a) Sur une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu ; () ".

3. Il résulte de ces dispositions que le maire est tenu de recueillir l'avis conforme de l'autorité préfectorale sur les demandes de permis d'aménager dès lors que le territoire communal n'est plus couvert, à la date de la demande, par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu. Le maire se trouve dès lors, en cas d'avis défavorable du préfet, en situation de compétence liée pour s'y conformer et pour refuser l'autorisation sollicitée. Toutefois, le pétitionnaire est recevable à exciper de l'illégalité de cet avis conforme du préfet à l'appui de ses conclusions dirigées contre la décision de refus de délivrer l'autorisation d'urbanisme en litige.

4. D'autre part, aux termes de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme : " En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune ". L'article L. 111-4 du même code, dans sa version applicable au litige, dispose : " Peuvent toutefois être autorisés en dehors des parties urbanisées de la commune : / () / 4° Les constructions ou installations, sur délibération motivée du conseil municipal, si celui-ci considère que l'intérêt de la commune, en particulier pour éviter une diminution de la population communale, le justifie, dès lors qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la salubrité et à la sécurité publiques, qu'elles n'entraînent pas un surcroît important de dépenses publiques et que le projet n'est pas contraire aux objectifs visés à l'article L. 101-2 et aux dispositions des chapitres I et II du titre II du livre Ier ou aux directives territoriales d'aménagement précisant leurs modalités d'application. / () ".

5. Ces dispositions interdisent en principe, en l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions implantées " en dehors des parties urbanisées de la commune ", c'est-à-dire des parties du territoire communal qui comportent déjà un nombre et une densité significatifs de constructions. Il en résulte qu'en dehors du cas où elles relèvent des exceptions expressément et limitativement prévues par l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme, les constructions ne peuvent être autorisées dès lors que leur réalisation a pour effet d'étendre la partie urbanisée de la commune. Pour apprécier si un projet a pour effet d'étendre une partie urbanisée de la commune, il est notamment tenu compte de la géographie des lieux, de la desserte par des voies d'accès, de la proximité avec les constructions existantes situées dans les parties urbanisées de la commune, du nombre et de la densité des constructions projetées, du sens du développement de l'urbanisation, ainsi que de l'existence de coupures d'urbanisation, qu'elles soient naturelles ou artificielles.

6. Enfin, les lotissements, qui constituent des opérations d'aménagement ayant pour but l'implantation de constructions, doivent respecter les règles tendant à la maîtrise de l'occupation des sols édictées par le code de l'urbanisme ou les documents locaux d'urbanisme, même s'ils n'ont pour objet ou pour effet, à un stade où il n'existe pas encore de projet concret de construction, que de permettre le détachement d'un lot d'une unité foncière. Il appartient, en conséquence, à l'autorité compétente de refuser le permis d'aménager sollicité ou de s'opposer à la déclaration préalable notamment lorsque, compte tenu de ses caractéristiques telles qu'elles ressortent des pièces du dossier qui lui est soumis, un projet de lotissement permet l'implantation de constructions dont la compatibilité avec les règles d'urbanisme ne pourra être ultérieurement assurée lors de la délivrance des autorisations d'urbanisme requises.

7. En l'espèce, pour rejeter la demande de permis d'aménager déposée par M. C, le maire de Beaupuy s'est fondé sur l'avis conforme défavorable émis par le préfet de la Haute-Garonne le 26 septembre 2023, selon lequel le projet est situé en dehors des parties urbanisées de la commune au sens de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme, ainsi que sur les circonstances que ledit projet méconnaît les articles R. 111-2, R. 111-5 et R. 111-8 du même code.

8. D'une part, il est constant que la commune de Beaupuy a été couverte par un plan d'occupation des sols (POS) adopté en 1997, abrogé par l'entrée en vigueur, le 11 avril 2019, de la délibération approuvant les dispositions du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal et d'habitat (PLUi-H) de Toulouse métropole. L'existence de ce POS a eu pour effet de transférer de l'Etat vers la commune la compétence relative à la délivrance des autorisations d'urbanisme. Il résulte de l'article L. 422-1 précité du même code que le transfert de compétence ainsi intervenu revêt un caractère définitif. Par suite, alors même que ledit POS, remis temporairement en vigueur par l'annulation de la délibération susmentionnée par deux jugements des 30 mars et 20 mai 2021, confirmés par un arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux n°21BX02287, 21BX02288 du 15 février 2022, était devenu caduc au terme d'un délai de vingt-quatre mois faute de nouveau document d'urbanisme, conformément à l'article L. 174-6 précité du code de l'urbanisme, rendant le règlement national d'urbanisme (RNU) opposable sur le territoire de la commune de Beaupuy à la date de la décision attaquée, son maire était compétent pour statuer, au nom de la commune, sur la demande de permis d'aménager en litige. Dès lors, conformément à l'article L. 422-4 précité du même code, et alors, ainsi qu'il vient d'être dit, que ledit territoire est intégralement soumis au RNU, le maire était tenu, ainsi qu'il l'a fait, de recueillir l'avis conforme du préfet.

9. D'autre part, par son avis conforme du 26 septembre 2023, dont le requérant excipe de l'illégalité, le préfet de la Haute-Garonne a considéré que le projet viendrait repousser la limite de la zone construite et conduirait à une urbanisation en deuxième, voire en troisième rideau du linéaire de quelques habitations existantes le long du chemin du Cayzaguel, conduisant à une urbanisation non maîtrisée au sein d'un espace naturel et agricole, et que dans ces conditions, il ne pouvait être considéré comme situé au sein des parties actuellement urbanisées de la commune au sens de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme. Le préfet a également estimé que l'opération envisagée ne relevait pas des exceptions prévues à l'article L. 111-4 dudit code. Il ressort des pièces du dossier que le projet de lotissement en litige porte sur la création de huit lots à bâtir à usage principal d'habitation d'une surface totale de 9 957 m² et d'une surface de plancher maximale de 2 000 m², lieu-dit " Bernadenque ". Le terrain d'assiette, actuellement dépourvu de toute construction et qui constitue, selon la notice de présentation, un champ cultivé, est distant d'environ 500 mètres d'un quartier pavillonnaire de la commune de Beaupuy. Il s'ouvre, au nord et au sud, sur un vaste espace à caractère majoritairement naturel et agricole, composé, notamment, de parcelles cultivées ou boisées. Il est bordé, à l'ouest, par deux habitations isolées, entourées chacune d'un vaste jardin, et à l'est, par une dizaine de maisons d'habitation situées le long du chemin de Cayzaguel, sur une portion d'environ 300 mètres. Toutefois, ces dernières, compte tenu de leur nombre réduit, de leur implantation pour l'essentiel en premier rideau, et de leur faible densité, ne constituent pas, contrairement à ce que soutient le requérant, une partie urbanisée de la commune. Il s'ensuit que le terrain d'assiette du projet, malgré sa desserte par ledit chemin et les réseaux, ne peut être regardé comme situé en continuité d'une partie urbanisée. En tout état de cause, à supposer même que ces différentes constructions puissent être regardées comme formant une partie urbanisée, la réalisation du projet aurait, compte tenu de l'importance du nombre de lots à bâtir, de leur densité, et de leur implantation en deuxième et troisième rideau, pour effet de quasiment doubler le nombre d'habitations dans ce secteur du territoire communal situé au cœur de vastes parcelles agricoles, d'accroître significativement sa densité et d'étendre alors les parties urbanisées de la commune. Par suite, c'est sans erreur d'appréciation que le préfet a considéré que le lotissement envisagé ne pouvait être réalisé sans méconnaître les dispositions précitées de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme. En outre, dès lors que le terrain d'assiette du projet et les parcelles déjà bâties situées à proximité présentent, ainsi qu'il vient d'être dit, des caractéristiques différentes au regard de cet article, le requérant n'est en tout état de cause pas fondé à soutenir que l'avis conforme du préfet méconnaît le principe d'égalité devant la loi. Enfin, en l'absence de délibération motivée du conseil municipal de Beaupuy, et quand bien même le maire aurait manifesté un intérêt pour le projet contesté, le requérant ne peut utilement invoquer les dispositions précitées du 4° de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme pour soutenir que l'opération pouvait entrer dans le cadre des exceptions à la règle de l'urbanisation limitée. Il résulte de tout ce qui précède que l'avis conforme défavorable émis par le préfet de la Haute-Garonne le 26 septembre 2023 n'est entaché d'aucune illégalité. Par suite, le moyen, soulevé par la voie de l'exception à l'encontre de l'arrêté attaqué et tiré de l'illégalité de cet avis, doit être écarté.

10. En second lieu, dès lors que, conformément à l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme précité, le maire de Beaupuy était en situation de compétence liée pour s'opposer à la demande de permis d'aménager en litige, les autres moyens de la requête doivent être écartés comme étant inopérants.

11. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté contesté du 18 octobre 2023 ainsi que, par voie de conséquence, celles à fin d'injonction doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Beaupuy, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande M. C au titre des frais exposés par lui. Il y a lieu, en revanche, de faire application des mêmes dispositions et de mettre à la charge du requérant le versement à la commune de Beaupuy d'une somme de 1 200 euros sur leur fondement.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. C est rejetée.

Article 2 : M. C versera à la commune de Beaupuy une somme de 1 200 euros (mille deux- cents euros) au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A C et à la commune de Beaupuy.

Copie en sera adressée au préfet de la Haute-Garonne.

Délibéré après l'audience du 16 mai 2025, à laquelle siégeaient :

Mme Meunier-Garner, présidente,

Mme Douteaud, première conseillère,

M. Frindel, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 juin 2025.

Le rapporteur,

T. FRINDEL

La présidente,

M.-O. MEUNIER-GARNER

La greffière,

M. B

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,

No 2307608