Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 15 mars 2024 et 29 avril 2025, les communes de Montagudet et Montayral, représentées par la SARL Delvolvé Trichet, demandent au tribunal :
1°) d’annuler la convention constitutive du groupement de coopération sociale et médicosociale « l’accueil familial du Sud-Ouest » conclue le 22 octobre 2007 ;
2°) de mettre à la charge de l’Etat les sommes de 2 000 euros à verser à chacune d’elles, en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elles soutiennent que la prescription quinquennale n’est pas opposable à un recours en contestation de validité d’un contrat par l’un des cocontractants, leur requête est donc recevable et que la convention constitutive du groupement de coopération sociale et médicosociale « l’accueil familial du Sud-Ouest » :
est nulle ab initio, car ni l’article L. 312-7 du code de l’action sociale et des familles, en particulier le 3°, ni les articles L. 315-1 et L. 315-2 du même code, ne permettaient à des communes de créer un tel groupement :
ceci méconnaît les dispositions combinées des articles des articles L. 1531-1, L. 1521-1 et L. 1524-5 du code général des collectivités territoriales car la création de la société emporte transfert à la société de la compétence de la commune, qui est ainsi dessaisie ;
la participation de communes au groupement outrepasse le champ de compétence communal, les communes n’intervenant, aux termes de l’article L. 121-1 du code de l’action sociale et des familles, qu’à titre subsidiaire en matière d’action sociale, après accord du département ;
ceci méconnaît les dispositions de l’article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales car la constitution de ce groupement permet à une commune de « régler les affaires » d’une autre commune ;
a été conclue au terme d’une procédure irrégulière, car elle n’a pas été précédée des avis et autorisations prévus institués par les dispositions de l’article L. 313-1-1 du code de l’action sociale et des familles ;
est nulle car le groupement ne pouvait pas être créé sous forme d’établissement public administratif, en particulier en l’absence de référence possible à l’article L. 315-2 du code de l’action sociale et des familles ; s’il a ensuite été transformé en groupement de coopération sociale ou médico-sociale visé par le 3° de l’article R. 312-194-1 du code de l’action sociale et des familles, cela n’efface pas la nullité initiale de la convention constitutive car un tel groupement ne peut être créé entre des communes ;
est nulle car elle prévoit que les communes sont solidaires des dettes du groupement proportionnellement à leurs apports, conduisant ainsi une commune à devoir payer des dettes afférentes à la gestion de résidences situées hors de leur territoire, or aux termes de l’article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales cela conduit une commune de « régler les affaires » d’une autre commune, ce qui est le cas en l’espèce, du fait de la condamnation du groupement au paiement de loyers de logements situés sur le territoire des communes de Montayral, Montagudet et Sainte-Juliette ;
méconnaît les dispositions de l’article R. 315-1 du code de l’action sociale et des familles, dès lors qu’elles prévoient de le faire disposer d’un capital ;
méconnaît les dispositions de l’article L. 145-2 du code de commerce réservant aux seuls établissements publics à caractère industriel et commercial le recours au régime des baux commerciaux, ce qui entache d’une illégalité substantielle la créance réclamée aux communes.
Par un mémoire en défense enregistré le 7 février 2025, le préfet de la Gironde conclut à titre principal à l’irrecevabilité de la requête et à titre subsidiaire à son rejet.
Il fait valoir que :
la requête est tardive car l’arrêté préfectoral créant le groupement date de 2007 et qu’il a été régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la préfecture, le délai de recours est donc expiré, y compris au regard du délai raisonnable résultant de la jurisprudence Czabaj, ce d’autant que le siège social du groupement a été installé en Tarn-et-Garonne en 2013 ;
les communes peuvent être gestionnaires, au sens de l’article L. 311-1 du code de l’action sociale et des familles, d’établissements et services mentionnés à l’article L. 312-1 du même code et sont donc compétentes pour constituer entre elles un groupement de coopération sociale ou médico-sociale ;
aucune disposition n’interdit de doter un tel groupement d’un capital, mais seulement les apports en industrie ou en titres négociables ;
la création du groupement n’avait pas à être précédée des avis et autorisations prévus à l’article L. 313-1-1 du code de l’action sociale et des familles, qui ne s’applique pas à ces groupements ;
la nature juridique du groupement n’est pas un motif d’illégalité de sa constitution puisque les communes sont compétentes pour créer un tel groupement ;
les communes requérantes ne se sont pas engagées dans ce groupement sous la contrainte, mais de leur propre chef.
Par deux mémoires, respectivement enregistrés les 13 juin et 3 juillet 2025, le préfet de Lot-et-Garonne et le préfet de Tarn-et-Garonne, informent le tribunal de ce qu’ils se remettent aux écritures du préfet de la Gironde.
La requête a été communiquée au groupement de coopération sociale et médico-sociale Accueil familial du sud-ouest qui n’a pas produit.
Par une ordonnance du 26 septembre 2025, la clôture d'instruction a été fixée au 27 octobre 2025 à 12 heures.
Par un courrier du 7 mai 2026 le tribunal a demandé en application des dispositions de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative copie des délibérations des communes, en particulier de Montagudet et de Montayral, de 2007 portant décision de constituer le GCSMS et visées dans les arrêtés préfectoraux approuvant la convention constitutive du groupement et dans la convention elle-même. Ces documents ont été transmis par les communes requérantes le 1er juin 2026 et communiquées.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
le code de l’action sociale et des familles ;
le code général des collectivités territoriales ;
le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Viseur-Ferré,
- les conclusions de Mme Carvalho, rapporteure publique,
- et les observations de Me Delvolvé pour les communes de Montagudet et de Montayral et de M. B... pour le préfet de Tarn-et-Garonne, en présence de Mme A... pour le groupement de coopération sociale et médico-sociale « L’accueil familial du Sud-Ouest », ne disposant pas de pouvoir.
Considérant ce qui suit :
En 2007, dans le cadre de l’article L. 441-1 du code de l’action sociale et des familles, des programmes de construction de logements ont été engagés en vue de les donner à bail à une personne morale de droit public chargée de salarier et de loger des accueillants familiaux agréés par le département, en vue de l’accueil à leur domicile des résidents âgés ou handicapés. Ces logements devaient être réalisés sur le territoire de douze communes situées dans les départements de la Gironde, de Tarn-et-Garonne, du Lot-et-Garonne et de la Dordogne, qui ont choisi de constituer entre elles un groupement de coopération sociale et médico-sociale (GCSMS), dénommé « L’accueil familial du Sud-Ouest », par une convention du 22 octobre 2007, approuvée par un arrêté du même jour du préfet de la Gironde. Par un avenant du 25 octobre 2012, le siège du groupement a été transféré à la mairie du Sainte-Juliette dans le Tarn-et-Garonne. D’autre part, le concept n’ayant pas connu le succès escompté, les communes signataires ainsi que celles qui avaient adhéré au groupement se sont retirées du GCSMS. Les communes de Montagudet et Montayral qui sont dorénavant les seules membres de ce groupement demandent, par la présente requête, l’annulation de la convention constitutive du GCSMS.
Sur la validité de la convention constitutive du GCSMS
Les parties à un contrat administratif peuvent saisir le juge d’un recours de plein contentieux contestant la validité du contrat qui les lie. Il appartient alors au juge, lorsqu’il constate l’existence d’irrégularités, d’en apprécier l’importance et les conséquences, après avoir vérifié que les irrégularités dont se prévalent les parties sont de celles qu’elles peuvent, eu égard à l’exigence de loyauté des relations contractuelles, invoquer devant lui. Il lui revient, après avoir pris en considération la nature de l’illégalité commise et en tenant compte de l’objectif de stabilité des relations contractuelles, soit de décider que la poursuite de l’exécution du contrat est possible, éventuellement sous réserve de mesures de régularisation prises par la personne publique ou convenues entre les parties, soit de prononcer, le cas échéant avec un effet différé, après avoir vérifié que sa décision ne portera pas une atteinte excessive à l’intérêt général, la résiliation du contrat ou, en raison seulement d’une irrégularité invoquée par une partie ou relevée d’office par lui, tenant au caractère illicite du contenu du contrat ou à un vice d’une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, son annulation. Cette action est ouverte aux parties au contrat pendant toute la durée d’exécution de celui-ci, aucune règle de prescription n’étant opposable à une telle action en contestation de validité.
Aux termes de l’article L. 116-1 du code de l’action sociale et des familles, dans sa rédaction applicable au 22 octobre 2007 : « L'action sociale et médico-sociale tend à promouvoir, dans un cadre interministériel, l'autonomie et la protection des personnes, la cohésion sociale, l'exercice de la citoyenneté, à prévenir les exclusions et à en corriger les effets. Elle repose sur une évaluation continue des besoins et des attentes des membres de tous les groupes sociaux, en particulier des personnes handicapées et des personnes âgées, des personnes et des familles vulnérables, en situation de précarité ou de pauvreté, et sur la mise à leur disposition de prestations en espèces ou en nature. Elle est mise en œuvre par l'Etat, les collectivités territoriales et leurs établissements publics, les organismes de sécurité sociale, les associations ainsi que par les institutions sociales et médico-sociales au sens de l'article L. 311-1. ». Aux termes de l’article L. 121-1 du même code alors applicable : « Le département définit et met en œuvre la politique d'action sociale, en tenant compte des compétences confiées par la loi à l'Etat, aux autres collectivités territoriales ainsi qu'aux organismes de sécurité sociale. Il coordonne les actions menées sur son territoire qui y concourent. Il organise la participation des personnes morales de droit public et privé mentionnées à l'article L. 116-1 à la définition des orientations en matière d'action sociale et à leur mise en œuvre. […] ». Et aux termes de l’article L. 121-6 du même code alors applicable : « Par convention passée avec le département, une commune peut exercer directement tout ou partie des compétences qui, dans le domaine de l'action sociale, sont attribuées au département en vertu des articles L. 121-1 et L. 121-2. […] ». En outre l’article L. 123-4 du même code prévoyait : « Un centre d'action sociale exerce, dans chaque commune ou chaque groupement de communes constitué en établissement public de coopération intercommunale, les attributions qui leur sont dévolues par le présent chapitre. […] ». Aux termes de l’article L. 311-1 du même code, alors applicable : « L'action sociale et médico-sociale, au sens du présent code, s'inscrit dans les missions d'intérêt général et d'utilité sociale suivantes : / 1° Evaluation et prévention des risques sociaux et médico-sociaux, information, investigation, conseil, orientation, formation, médiation et réparation ; […] / 4° Actions d'intégration scolaire, d'adaptation, de réadaptation, d'insertion, de réinsertion sociales et professionnelles, d'aide à la vie active, d'information et de conseil sur les aides techniques ainsi que d'aide au travail ; / 5° Actions d'assistance dans les divers actes de la vie, de soutien, de soins et d'accompagnement, y compris à titre palliatif ; / 6° Actions contribuant au développement social et culturel, et à l'insertion par l'activité économique. / Ces missions sont accomplies par des personnes physiques ou des institutions sociales et médico-sociales. / Sont des institutions sociales et médico-sociales au sens du présent code les personnes morales de droit public ou privé gestionnaires d'une manière permanente des établissements et services sociaux et médico-sociaux mentionnés à l'article L. 312-1. ». L’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles alors applicable prévoyait : « I. - Sont des établissements et services sociaux et médico-sociaux, au sens du présent code, les établissements et les services, dotés ou non d'une personnalité morale propre, énumérés ci-après : […] 6° Les établissements et les services qui accueillent des personnes âgées ou qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale ; / 7° Les établissements et les services, y compris les foyers d'accueil médicalisé, qui accueillent des personnes adultes handicapées, quel que soit leur degré de handicap ou leur âge, ou des personnes atteintes de pathologies chroniques, qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale ou bien qui leur assurent un accompagnement médico-social en milieu ouvert ;[…] ». Et l’article L. 312-7 du même code prévoyait : « Afin de favoriser leur coordination, leur complémentarité et garantir la continuité des prises en charge et de l'accompagnement, notamment dans le cadre de réseaux sociaux ou médico-sociaux coordonnés, les établissements et services mentionnés à l'article L. 312-1 ou les personnes physiques ou morales gestionnaires mentionnées à l'article L. 311-1 peuvent : […] 3° Créer des groupements de coopération sociale ou médico-sociale. […] Les actions du groupement réalisées au profit d'un seul de ses membres sont financées par celui-ci sur le budget correspondant. ». Aux termes de l’article L. 315-1 du code de l’action sociale et des familles alors applicable : « Les interventions à but social et médico-social des personnes morales de droit public sont assurées soit par des établissements publics communaux, intercommunaux, départementaux, interdépartementaux ou nationaux, soit par des services non personnalisés. ». Enfin aux termes de l’article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction alors applicable « Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune. ».
En premier lieu, les communes requérantes soutiennent que la convention constitutive du GCSMS du 22 octobre 2007 serait nulle ab initio dès lors qu’elles ne disposaient à aucun titre de la compétence pour créer un tel groupement. Toutefois les dispositions de l’article L. 312-7 du code de l’action sociale et des familles se bornait à renvoyer la possibilité de créer un tel groupement aux « établissements et services mentionnés à l'article L. 312-1 ou les personnes physiques ou morales gestionnaires mentionnées à l'article L. 311-1 », les dispositions en cause, précitées, n’excluant pas expressément la compétence de l’échelon communal. En outre, aux termes de l’article L. 116-1 du code de l’action sociale et des familles la mise en œuvre de l’action sociale et médico-sociale relève notamment des collectivités territoriales, de nouveau sans exclure la compétence des communes. L’article L. 123-4 du même code réservait certes aux centres communaux d’action sociale l’exercice au sein de chaque commune de l’animation de l’action générale de prévention et de développement social, l’intervention sous forme de prestations remboursables ou non, la participation à l’instruction des demandes d’aide sociale, l’exercice des compétences confiées par le département à la commune dans les conditions prévues à l’article L. 121-6 et la possibilité de créer en service non personnalisé les établissements sociaux et médico-sociaux mentionnés à l’article L. 312-1. Cependant, s’agissant de la création en service personnalisé d’un établissement social ou médico-social, tels que ceux que le groupement en cause pouvait être conduit à gérer, cette compétence ne pouvait, aux termes de l’article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales relever que de la commune. Enfin, les communes ne sont pas fondées à soutenir que les dispositions de l’article L. 121-1 du code de l’action sociale et des familles réservaient au seul échelon départemental la compétence en matière d’action sociale, dès lors, d’une part, que le département devait, pour la définition et la mise en œuvre de la « politique d’action sociale », tenir compte « des compétences confiées par la loi […] aux autres collectivités territoriales » et qu’il résulte des dispositions de l’article L. 123-4 du code de l’action sociale et des familles précitées que l’échelon communal disposait de compétences propres en matière d’aide sociale et de création d’établissements sociaux ou médico-sociaux. Dès lors, les communes requérantes ne sont pas fondées à soutenir qu’elles ne disposaient pas, au 22 octobre 2007, de la compétence pour conclure la convention constitutive en cause.
En deuxième lieu, les communes ne peuvent utilement soutenir que la convention en cause méconnaîtrait les dispositions combinées des articles des articles L. 1531-1, L. 1521-1 et L. 1524-5 du code général des collectivités territoriales car la création de la société emporte transfert à la société de la compétence de la commune, qui aurait été ainsi dessaisie. En effet, d’une part le GCSMS en cause ne relevait pas du champ d’application de ces dispositions, relatives aux sociétés d’économie mixte et aux sociétés publiques locales, dont il est constant que leur forme juridique n’était pas applicable aux GCSMS. D’autre part, la création d’un GCSMS ne constituant qu’une forme d’exercice de leur compétence par ses membres, n’a pas pour effet de les dessaisir de leur compétence, contrairement à la création d’un établissement public de coopération relevant du code général des collectivités territoriales.
En troisième lieu, il résulte des stipulations de l’article 4 de la convention constitutive que les parts sociales du capital du groupement sont attribuées à chaque commune membre en fonction du nombre de personnes prises en charge sur leur territoire par le groupement, chaque personne prise en charge équivalent à une part sociale, les membres sur le territoire desquels aucune personne n’est prise en charge, à la date de la création, disposant cependant d’une part. Et si le dernier alinéa de cet article stipule que les membres sont solidaires des dettes du groupement, cette solidarité, qui n’a pour effet que de permettre au tiers créancier de choisir de s’adresser à un seul membre pour lui réclamer le paiement de sa créance, est limitée dans son effet par les mêmes stipulations, cette solidarité étant proportionnelle aux apports de chaque membre. Il résulte enfin des stipulations de l’article 8 de la convention constitutive que l’assemblée générale du groupement ne délibère que sur les affaires relevant de son objet social. Si ces délibérations ont un effet sur le territoire d’une commune dont les délégués ont pu s’opposer à son adoption, cette circonstance ne saurait s’analyser comme permettant à une commune de régler les affaires d’une autre commune, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales, dès lors que chaque commune a valablement délibéré préalablement à son adhésion au groupement et à la signature de la convention constitutive, choisissant ainsi librement de se soumettre aux décisions futures du GCSMS.
En quatrième lieu, les communes ne peuvent utilement soutenir que la convention en cause aurait été conclue au terme d’une procédure irrégulière, dès lors qu’elle n’aurait pas été précédée des avis et autorisations prévus institués par les dispositions de l’article L. 313-1-1 du code de l’action sociale et des familles. En effet, ce texte, dans sa rédaction alors applicable soumettait à autorisation « la création, la transformation et l'extension des services d'aide et d'accompagnement à domicile mentionnés aux 1°, 6° et 7° du I de l'article L. 312-1 ». Or, la convention en cause se bornait à créer un groupement de coopération sociale et médico-sociale et ne portait pas création, transformation ou extension d’un service d'aide et d'accompagnement à domicile.
En cinquième lieu, les communes ne sont pas fondées à soutenir que le groupement ne pouvait être créé sous forme d’établissement public administratif. En effet, aux termes du 3° du deuxième alinéa de l’article R. 312-94-7 du code de l’action sociale et des familles dans sa rédaction alors applicable, la détermination de la nature juridique d’un groupement de coopération sociale ou médico-sociale relevait précisément de la convention constitutive. Au surplus, en l’absence de toute définition précise par la loi, une personne morale réunissant exclusivement des collectivités locales et créée pour l’exerce de missions relevant du service public administratif, comme en l’espèce, relève nécessairement de la dénomination d’établissement public administratif.
En sixième lieu, les communes ne peuvent utilement soutenir que la convention, en prévoyant que le groupement peut disposer d’un capital, méconnaîtrait les dispositions de l’article R. 315-1 du code de l’action sociale et des familles, le 5° de l’article R. 312-194-7 prévoyant expressément qu’il appartient à la convention constitutive d’un groupement de coopération sociale ou médico-sociale de comporter, le cas échéant, mention de son capital.
En septième lieu, les communes requérantes ne peuvent utilement se prévaloir de ce que la convention constitutive méconnaîtrait l’article L. 145-2 du code de commerce, aux termes duquel le recours au régime des baux commerciaux serait réservé aux seuls établissements publics à caractère industriel et commercial. En effet, d’une part, la convention constitutive ne porte pas mention de la nature juridique des baux qui seront conclus par le GCSMS durant son activité. En outre, en tout état de cause le recours à cette nature de bail pour la réalisation de son objet social par le groupement, à la supposer même irrégulière et de nature à entacher d’une illégalité substantielle la créance réclamée aux communes, est sans influence sur la régularité de la convention constitutive contestée.
Il résulte de ce qui précède qu’il n’existe aucune irrégularité invoquée par les requérantes, ni même qui devrait être relevée d’office, de nature à fonder l’annulation de la convention constitutive du GSCMS « L’accueil familial du Sud-Ouest ». En tout état de cause compte tenu de la durée pendant laquelle la convention constitutive du GCSMS a été exécutée et de la condamnation du groupement par le juge civil au paiement de multiples arriérés de loyers, une telle annulation ne saurait être prononcée, eu égard tant à l’exigence de loyauté des relations contractuelles qu’à l’atteinte excessive qui serait alors nécessairement portée à l’intérêt général.
Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur la recevabilité de la requête, que les conclusions à fin d’annulation de la convention constitutive du groupement de coopération sociale et médico-sociale (GCSMS), dénommé « L’accueil familial du Sud-Ouest » présentées par les communes de Montagudet et de Montayral ne peuvent être que rejetées.
Sur les frais non compris dans les dépens
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l’État qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante les sommes demandées par les requérantes au titre des frais non compris dans les dépens qu’elles auraient exposés.
D E C I D E :
Article 1er : La requête des communes de Montagudet et Montayral est rejetée.
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Montagudet, à la commune de Montayral au groupement de coopération sociale et médico-sociale Accueil familial du sud-ouest, au préfet de la Gironde, au préfet de Tarn-et-Garonne et au préfet de Lot-et-Garonne.
Délibéré après l'audience du 17 juin 2026, à laquelle siégeaient :
Mme Viseur-Ferré, présidente,
Mme Mérard, première conseillère,
M. Garrido, conseiller,
Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er juillet 2026
La plus ancienne assesseure,
B. MÉRARD
La présidente rapporteure,
C. VISEUR-FERRÉ
La greffière,
F. DEGLOS
La République mande et ordonne au préfet de Tarn-et-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition conforme,
Pour la greffière en chef,
La greffière,