Tribunal Administratif de Toulouse — Décision N° TA31-2407636

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 10 décembre 2024 et le 23 décembre 2024, la société à responsabilité limitée (SARL) Les Folies Fermières, représenté par Me Cobourg-Gozé, demande au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

1°) de suspendre l'exécution de l'arrêté du 29 novembre 2024 par lequel le maire de la commune de Garrigues l'a mise en demeure, sur le fondement des dispositions de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme, de remettre en conformité les hangars agricoles situés au lieu-dit A avec le permis de construire du 18 septembre 2020 et le permis de construire modificatif du 22 juin 2023 ;

2°) d'enjoindre à la commune de Garrigues de retirer tout arrêté portant liquidation d'astreinte pris sur le fondement de l'arrêté du 29 novembre 2024 et de procéder à la restitution des sommes recouvrées dans l'attente du jugement au fond sur la requête n°2407623 ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Garrigues, outre les entiers dépens de l'instance, la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

en ce qui concerne l'urgence :

- il y a urgence à suspendre l'exécution de la décision attaquée dès lors que la mise en conformité des bâtiments implique nécessairement la démolition de constructions ou d'équipements, et qu'ainsi, il existe une présomption d'urgence ; qu'en outre, il existe un risque de dépérissement d'une partie de sa production en cas d'impossibilité de la mettre en vente dans le magasin fermier ; qu'enfin, le prononcé une astreinte entraînerait la mise en faillite de l'activité agricole et le licenciement de plusieurs salariés ;

en ce qui concerne le doute sérieux sur la légalité de l'arrêté de mise en demeure :

- la décision est insuffisamment motivée ;

- elle est entachée d'un vice de procédure dès lors qu'elle n'a pas été précédée d'une procédure contradictoire, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme ;

- elle méconnaît les dispositions du I de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme dès lors qu'elle n'a pas été invitée, dans la mise en demeure, à déposer une demande d'autorisation d'urbanisme visant à la régularisation des bâtiments concernés ;

- elle méconnaît les dispositions du II de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme dès lors que le délai d'un mois qui lui a été octroyé pour mettre en conformité les bâtiments est insuffisant au regard des délais d'instruction des demandes de permis de construire pour les établissements recevant du public, qui s'élèvent à cinq mois ;

- elle méconnaît les dispositions de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme dès lors que l'astreinte financière est superfétatoire et disproportionnée.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 23 décembre 2024 et le 24 décembre 2024, la commune de Garrigues, représentée par Me Courrech, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la SARL Les Folies Fermières sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable dès lors que le courrier du 29 novembre 2024 adressé à la société requérante ne constitue pas une mise en demeure au sens des dispositions de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme mais une mesure préparatoire à une telle décision, qui ne fait pas grief et ne peut donc faire l'objet d'un référé-suspension ;

- la condition d'urgence n'est pas remplie dès lors, d'une part, que l'exécution de la mise en demeure en litige n'implique pas nécessairement de démolitions mais seulement un réaménagement intérieur des bâtiments et qu'ainsi, il n'existe aucune présomption d'urgence en l'espèce, et d'autre part, que la requérante n'établit pas que la décision contestée porterait atteinte de manière suffisamment grave et immédiate à ses intérêts alors qu'elle s'est elle-même placée dans la situation d'urgence qu'elle invoque et qu'il existe un intérêt public s'attachant au maintien de la décision attaquée ;

- aucun des moyens soulevés n'est de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée dès lors que celle-ci est suffisamment motivée ; qu'elle n'est entachée d'aucun vice de procédure tiré du défaut de mise en œuvre d'une procédure contradictoire préalable à son édiction et qu'en tout état de cause, cette absence n'a ni privé la requérante d'une garantie, ni été susceptible d'avoir une influence sur le sens de la décision attaquée et que l'urgence tenant à la circonstance que l'exploitation de la salle de spectacle avait déjà débuté justifiait l'absence de procédure contradictoire préalable ; qu'il lui était loisible de mettre en demeure la société requérante, soit de mettre en conformité la construction, soit de déposer une demande d'autorisation visant à sa régularisation et qu'en l'espèce, les dispositions de son plan local d'urbanisme faisaient obstacle à toute régularisation ; que le délai accordé pour mettre en conformité les bâtiments est suffisant et que la décision en litige ne prononce aucune astreinte à l'encontre de la société requérante.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

- la requête n° 2407623 enregistrée le 10 décembre 2024, par laquelle la société requérante demande l'annulation de l'arrêté attaqué.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné Mme Lucas, conseillère, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 24 décembre 2024 à 9h30, en présence de Mme Guérin, greffière d'audience :

- le rapport de Mme Lucas, juge des référés,

- les observations de Me Cobourg-Gozé, représentant la SARL Les Folies Fermières, qui reprend en les précisant les moyens développés dans ses écritures et insiste sur la circonstance que l'organisation de dîners-spectacles dans le hangar agricole n'est qu'occasionnelle, ce hangar servant la majeure partie du temps au stockage des engins agricoles et des réfrigérateurs dans lesquels sont conservés les produits de la ferme en vue de leur commercialisation, et qu'ainsi elle n'entraîne pas un changement de destination mais un changement d'usage ; qu'en outre, l'installation d'un magasin de vente directe des produits de la ferme ne constitue pas un changement de destination du hangar agricole, conformément aux dispositions de l'arrêté du 22 mars 2023 modifiant la définition des sous-destinations des constructions pouvant être réglementées dans les plans locaux d'urbanisme ou les documents en tenant lieu ; qu'ainsi, la commune de Garrigues n'établit pas l'impossibilité de régulariser les travaux entrepris en déposant une demande d'autorisation d'urbanisme ;

- et les observations de Me Calmette, substituant Me Courrech, représentant la commune de Garrigues, qui reprend ses écritures et insiste en particulier s'agissant de l'urgence, sur la circonstance que les conséquences financières de la démolition de simples cloisons pour la société requérante ne sont pas établies ; et s'agissant de l'absence de doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée, sur la circonstance que l'activité de cabaret de la société requérante ne présente pas un caractère occasionnel et qu'elle constitue donc bien un changement de destination du hangar agricole, qui n'est pas autorisé en zone A du règlement du plan local d'urbanisme de la commune et que l'activité de commercialisation de produits agricoles ne constitue pas une sous-destination de l'activité agricole autorisée en zone A dès lors qu'il n'est pas établi que les denrées vendues proviendront exclusivement de la production de la société Les Folies Fermières.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Une note en délibéré présentée par la commune de Garrigues a été enregistrée le 24 décembre 2024 et n'a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

1. Le 18 septembre 2020, la commune de Garrigues (Tarn) a délivré à la société à responsabilité limitée (SARL) Les Folies Fermières un permis de construire portant sur deux hangars agricoles de 1998 m2 chacun, destinés au stockage de fourrage, de paille, de matériel agricole et à la stabulation de bovins et surmontés de panneaux photovoltaïques, sur un terrain situé au lieu-dit A. Un permis de construire modificatif portant sur ce même projet a été délivré à la société requérante le 22 juin 2023. Le 24 mars 2024, la société Les Folies Fermières a déposé une demande d'autorisation de travaux, sur le fondement de l'article L. 122-3 du code de la construction et de l'habitation, portant sur l'utilisation de l'un de ces deux hangars afin d'y accueillir des activités de guinguette, d'accueil et de restauration du public et de vente de produits fermiers. Par un arrêté du 16 mai 2024, le maire de la commune de Garrigues a refusé de lui délivrer l'autorisation de travaux sollicitée. Le 19 juillet 2024, la société requérante a déposé une demande de permis de construire tendant notamment au changement de destination de l'un des hangars agricoles afin d'y accueillir une ferme-auberge proposant de la restauration et une boutique de produits fermiers. Cette demande de permis de construire est toujours en cours d'instruction à la date de la présente ordonnance. Enfin, le 9 août 2024, la société requérante a déposé une nouvelle demande d'autorisation de travaux portant sur l'utilisation des hangars agricoles afin d'y accueillir une ferme-auberge proposant des activités de restauration et d'animation, qui a été refusée par un arrêté du 12 novembre 2024. Le 21 novembre 2024, un procès-verbal d'infraction aux règles d'urbanisme a été dressé à l'encontre de la société Les Folies Fermières sur le fondement des dispositions de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme. Par un courrier du 29 novembre 2024, le maire de la commune de Garrigues a mis en demeure la société requérante de mettre en conformité les constructions situées au lieu-dit A au regard de la destination qui avait été autorisée par les arrêtés du 18 septembre 2020 et du 22 juin 2023 dans un délai d'un mois.

Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Garrigues :

2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. () ".

3. Si la commune de Garrigues fait valoir que le courrier du 29 novembre 2024 ne constitue pas une mise en demeure au sens des dispositions de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme mais une mesure préparatoire à une telle mise en demeure, qui serait, par suite, insusceptible de faire l'objet d'un référé-suspension, il ressort des termes du courrier en litige, qui est intitulé " Courrier de mise en demeure pour non-respect des règles d'urbanisme ", que le maire de la commune de Garrigues a expressément mis en demeure la société Les Folies Fermières de mettre en conformité le hangar agricole concerné avec les permis de construire qui lui ont été accordés le 18 septembre 2020 et le 22 juin 2023, dans un délai d'un mois à compter de la réception de ce courrier. Par suite, le courrier du 29 novembre 2024 constitue une mise en demeure au sens de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme et la fin de non-recevoir opposée doit être écartée.

Sur les conclusions à fin de suspension :

4. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ".

5. Aux termes de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme : " I.- Lorsque des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 et L. 421-5-3 ont été entrepris ou exécutés en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ainsi que des obligations mentionnées à l'article L. 610-1 ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable et qu'un procès-verbal a été dressé en application de l'article L. 480-1, indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l'infraction constatée, l'autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-3-1 peut, après avoir invité l'intéressé à présenter ses observations, le mettre en demeure, dans un délai qu'elle détermine, soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l'aménagement, de l'installation ou des travaux en cause aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d'autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation. / II.- Le délai imparti par la mise en demeure est fonction de la nature de l'infraction constatée et des moyens d'y remédier. Il peut être prolongé par l'autorité compétente, pour une durée qui ne peut excéder un an, pour tenir compte des difficultés que rencontre l'intéressé pour s'exécuter. / III.- L'autorité compétente peut assortir la mise en demeure d'une astreinte d'un montant maximal de 500 € par jour de retard. / L'astreinte peut également être prononcée, à tout moment, après l'expiration du délai imparti par la mise en demeure, le cas échéant prolongé, s'il n'y a pas été satisfait, après que l'intéressé a été invité à présenter ses observations. / Son montant est modulé en tenant compte de l'ampleur des mesures et travaux prescrits et des conséquences de la non-exécution. / Le montant total des sommes résultant de l'astreinte ne peut excéder 25 000 € / IV. - Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, lorsque les travaux entrepris et exécutés mentionnés au I du présent article ont produit des installations qui présentent un risque certain pour la sécurité ou pour la santé et lorsque la mise en demeure est restée sans effet au terme du délai imparti, l'autorité compétente peut procéder d'office à la réalisation des mesures prescrites, aux frais de l'intéressé. / () ".

En ce qui concerne l'urgence :

6. Eu égard à la gravité des conséquences qu'emporte une mise en demeure, prononcée en application de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme, lorsqu'elle prescrit une mise en conformité qui implique nécessairement la démolition de constructions, la condition d'urgence est en principe satisfaite en cas de demande de suspension de son exécution présentée, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, par le propriétaire de l'immeuble qui en est l'objet. Il ne peut en aller autrement que dans le cas où l'autorité administrative justifie de circonstances particulières faisant apparaître, soit que l'exécution de la mesure de démolition n'affecterait pas gravement la situation du propriétaire, soit qu'un intérêt public s'attache à l'exécution rapide de cette mesure.

7. Il résulte de l'instruction, et notamment des photographies jointes au procès-verbal d'infraction dressé le 21 novembre 2024, que la mise en conformité du hangar agricole en cause avec les permis de construire accordés le 18 septembre 2020 et le 22 juin 2023 implique, outre le déplacement d'une remorque de scène mobile, de tables et de chaises et d'un préfabriqué mobile aménagé en toilettes, la démolition de nombreux murs, d'urinoirs, d'un escalier et d'un étage édifiés à l'intérieur de ce hangar. La commune de Garrigues fait valoir que ces démolitions n'affecteront pas gravement la situation de la société requérante, dès lors qu'il ne s'agit que de quelques cloisons et que le coût des travaux n'est pas établi. Toutefois, eu égard à l'ampleur des travaux de démolition impliqués par la mise en demeure en litige, ces éléments ne suffisent pas à renverser la présomption d'urgence prévue au point précédent, même en l'absence de données chiffrées relatives au coût de ces travaux. Enfin, si la commune de Garrigues fait valoir qu'il existe un intérêt public s'attachant au maintien de la mise en demeure en litige, dès lors que cette dernière permet de mettre fin à une situation irrégulière, cette seule circonstance n'est pas davantage de nature à renverser la présomption d'urgence dont peut se prévaloir la société requérante.

8. Dans ces conditions, la condition d'urgence posée par les dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative doit être regardée comme remplie.

En ce qui concerne le doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige :

9. Il ressort des termes de la décision de mise en demeure en litige que le maire de la commune de Garrigues a indiqué à la société requérante qu'elle disposait d'un délai de dix jours à compter de la réception de cette décision pour présenter ses observations écrites ou orales, de telle sorte qu'il ne résulte pas de l'instruction que cette décision aurait été précédée d'une procédure contradictoire. Il ne résulte pas davantage de l'instruction, contrairement à ce que fait valoir la commune de Garrigues, qu'une urgence particulière au sens des dispositions de l'article L. 121-2 du code des relations entre le public et l'administration justifierait l'absence de mise en œuvre de la procédure contradictoire prévue par les dispositions précitées de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme. Dans ces conditions, et dès lors que le défaut de mise en œuvre de cette procédure contradictoire préalable a été de nature à priver la société requérante d'une garantie, ce moyen est de nature, en l'état de l'instruction, à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté du 29 novembre 2024.

10. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée.

11. Les deux conditions auxquelles l'article L. 521-1 du code de justice administrative subordonne la suspension de l'exécution d'une décision administrative étant réunies, il y a lieu d'ordonner la suspension de l'exécution de la décision du maire de la commune de Garrigues du 29 novembre 2024.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

12. Il ne ressort pas des termes de la décision en litige que la commune de Garrigues aurait assorti la mise en demeure prononcée d'une astreinte financière et il ne résulte pas de l'instruction qu'elle aurait édicté un nouvel arrêté prononçant une telle astreinte. Par suite, les conclusions à fin d'injonction présentées par la société requérante ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

13. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de laisser à chacune des parties la charge des frais de l'instance.

O R D O N N E :

Article 1er : L'exécution de l'arrêté du 29 novembre 2024 du maire de la commune de Garrigues est suspendue jusqu'à la décision qui sera rendue sur la requête en annulation n°2407623.

Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la SARL Les Folies Fermières et à la commune de Garrigues.

Fait à Toulouse, le 26 décembre 2024.

La juge des référés,

E. LUCAS

La greffière,

S. GUÉRIN

La République mande et ordonne au préfet du Tarn en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance.

Pour expédition conforme,

la greffière en chef,

ou par délégation, la greffière,