Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête enregistrée le 22 octobre 2025 et des pièces enregistrées le même jour et le 24 octobre 2025, la SNC Lidl, représentée par la Selarl Leonem agissant par Me Maetz demande au juge des référés, sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative :
1°) d’enjoindre à la commune de Montauban de convoquer sans délai la commission de sécurité pour émettre un avis sur l’ouverture au public du commerce de l’enseigne Lidl situé 1900 avenue de l’Europe à Montauban, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard à compter du dixième jour faisant suite à l’ordonnance si la commission ne devait pas être convoquée ou convoquée à une échéance supérieure à dix jours ;
2°) d’enjoindre à la commune de Montauban d’autoriser l’ouverture au public du commerce dès lors que la commission de sécurité aura rendu son avis, sous réserve de son caractère favorable ;
3°) de mettre à la charge de Montauban une somme de 2 000 euros à verser à la société Lidl en application des dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
en ce qui concerne l’urgence :
- l’ouverture du commerce était initialement projetée au mois de juin 2025, la date d’ouverture a été différée au mois de septembre 2025 et la commission de sécurité a été convoquée le 28 août 2025 en vue de cette ouverture, un avis défavorable a été rendu le mais rien ne justifie qu’elle n’ait plus depuis lors été convoquée ; 24 salariés en contrat à durée indéterminés ont été recrutés depuis 6 semaines pour travailler dans ce commerce; ces salariés sont affectés dans leur vie privée et familiale pour rejoindre leur poste provisoire dans des sites éloignés, les rayons sont posés et le commerce prêt à être exploité puisqu’il manque l’autorisation d’accueillir le public ;
- l’investissement considérable pour offrir un équipement neuf ne peut être amorti comptablement puisqu’il ne peut être exploité ;
- l’urgence commande de lever l’obstacle en permettant à la commission de sécurité de faire son office en permettant de savoir si le commerce peut ou non ouvrir ;
en ce qui concerne l’atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d’entreprendre et au droit de propriété:
- les agissements de la commune portent atteinte à la liberté d’entreprendre et au droit de propriété de disposer de son bien ;
- l’article R. 122-5 du code de la construction et de l’habitation dispose que l’autorisation d’ouverture d’un établissement recevant du public ne peut être délivrée qu’après avis de la commission de sécurité compétente, le maire convoquant cette commission, sans pouvoir d’appréciation quant à la possibilité d’y recourir ;
- alors qu’elle a été convoquée le 15 septembre 2025 par la commune de Montauban à une visite de levée de l’avis défavorable, la commission étant convoquée le 9 octobre 2025, la commune de Montauban a finalement indiqué que l’envoi du courrier informant de la réunion de la commission de sécurité a été transmis par erreur en indiquant qu’aucune visite de cette commission n’est programmée ;
- la commune met en œuvre une stratégie dilatoire pour ralentir au maximum l’ouverture au public et l’exploitation de ce commerce ;
- elle a donné par son courrier du 2 octobre 2025 toutes les garanties sur la levée des réserves ou d’observations formulées.
Par un mémoire en défense enregistré le 24 octobre 2025 et des pièces enregistrées le même jour, la commune de Montauban représentée par Me Courrech, conclut au rejet de la requête et demande qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la SNC Lidl sur le fondement de l’article L.761-1 du code de justice administrative.
Elle fait valoir que :
en ce qui concerne l’urgence :
- la société ne justifie pas d’une urgence à statuer dans un délai de 48 heures, ayant elle-même mis plus d’un mois pour reformuler sa demande de passage de la commission de sécurité après le refus du mois d’août 2025; or la société ne donne aucune indication de l’impact de la situation sur la pérennité de l’entreprise ; elle ne justifie pas plus de l’immédiateté absolue qui s‘attache à un référé liberté ; si elle invoque la situation de ses salariés et produit des contrats de travail, les embauches ont été trop anticipées, comme l’ouverture évoquée à la fin du printemps, alors qu’elle n’est titulaire que depuis le mois d’août d’une autorisation de travaux ; elle n’est pas fondée à exciper d’une urgence au niveau de ses salariés, la liberté d’entreprendre n’étant pas mise en cause à leur niveau ; la circonstance que l’ouverture de l’établissement ne puisse intervenir à la date précise souhaitée par la société mais quelques semaines ou mois plus tard n’est pas de nature, eu égard à la structure de la société, à mettre en péril les emploi qui ont été pourvus il y a plusieurs mois ;
- l’urgence à ouvrir un établissement commercial et à exercer une liberté fondamentale suppose que cette liberté puisse s’exercer dans des conditions juridiques correctes ; or l’ouverture du magasin nécessite l’avis préalable d’une commission départementale d’aménagement commercial (CDAC) ainsi que cela a été indiqué depuis plusieurs mois à la société ; faute d’avoir sollicité cette autorisation, la société n’est pas en mesure d’exercer légitimement un commerce de vente au détail ;
- les déclarations préalables, autorisations de travaux, autorisations d’apposer des enseignes relèvent de législations différentes et doivent être instruites indépendamment du droit de l’urbanisme commercial ; bien que la ville considère que l’ouverture serait irrégulière au sens de articles L. 752-1 et suivants du commerce, elle n’a jamais fait d’obstruction à la délivrance d’autorisation pour ce motif ;
- même si le maire de Montauban délivre une autorisation d’ouverture au titre de la sécurité et de l’accessibilité, cette ouverture ne saurait intervenir dès lors que si un commerce de jardinerie a été exploité par le passé dans l’immeuble, sa fermeture remonte à plus de trois ans, ce magasin ayant fermé ses portes le 31 octobre 2021 ; le projet se situe en effet à l’intérieur d’un ensemble commercial au sens de l’article L. 752-3 du code du commerce ; il relève d’un même site avec des commerces au détail existants développant plusieurs milliers de mètres carrés ; le magasin Jardiland est situé en face du commerce Lidl, un magasin d’articles de jardinage et de motoculture dans le prolongement de ce magasin Jardiland ainsi qu’un grand magasin de l’enseigne Decathlon ; il y a donc communauté de site puisque les deux magasins sont situés à moins de 300 mètres l’un de l’autre ; le premier critère alternatif prévu par le texte est satisfait puisque ces différents établissements ont été créés dans le cadre d’une même opération d’aménagement à savoir la zone d’aménagement concerté Albasud ; la réouverture de tout mètre carré commercial dont les droits ont été perdus à la suite d’une fermeture pendant plus de trois ans est donc soumise à CDAC ; la société ne saurait d’ailleurs se prévaloir des dispositions de la loi du 23 novembre 2018 dès lors que le projet se situe dans un ensemble commercial ayant dépassé le seuil de 2 500 m2 ; même si la commune autorisait l’ouverture de l’établissement par rapport aux règles de sécurité et d’accessibilité, la société serait illégitime à ouvrir le magasin faute d’autorisation commerciale, de sorte qu’aucune urgence n’est constituée ;
en ce qui concerne l’atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d’entreprendre et au droit de propriété:
- le maire n’a tenu aucun comportement dilatoire à l’encontre de la société puisqu’au mois d’août 2025, à la suite de la première demande de passage en commission, il a organisé une visite en trois semaines et a indiqué le 10 septembre 2025 à la société les éléments à fournir à la suite de l’avis défavorable; la société n’a répondu que le 2 octobre 2025 par une sommation, mettant le maire en demeure de réunir la commission dans les jours suivants ; aucun texte ne fixe au maire de délai particulier pour convoquer une commission de sécurité de sorte qu’il a deux mois pour se prononcer, délai aux termes duquel nait un refus ;
- le juge des référés ne peut être valablement saisi en l’absence de décision, alors que l’administration est encore en phase d’instruction de la demande ;
- la ville a instruit de manière normale et délivré, quand cela devait être le cas, les autorisations administratives au titre des différentes législation ;
- la commune a pris attache avec les membres composant la sous-commission afin d’arrêter une date pour la visite de l’établissement.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code du commerce ;
- le code de la construction et de l’habitation ;
- le code de l’urbanisme ;
- le code de justice administrative.
La présidente du tribunal a désigné Mme Arquié, vice-présidente, pour statuer sur les demandes de référé.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Au cours de l’audience publique du 24 octobre 2025 à 14 heures 30 en présence de Mme Fontan greffière d’audience, Mme Arquie a lu son rapport et entendu :
- les observations de Me Maetz représentant la société Lidl, en présence de Mme A..., responsable régionale, qui reprend ses écritures tant sur l’urgence que sur le moyen propre à créer un doute sérieux et insiste particulièrement sur le fait que les difficultés auxquelles la société a été confrontée sont apparues en même temps que l’ouverture du magasin Aldi ; il précise que le magasin est actuellement achalandé et sur les circonstances, déjà évoquées dans ses écritures, dans lesquelles s’est déroulé la commission de sécurité à la fin du mois d’aout 2025 ; il insiste enfin sur l’indépendance des législations de sorte que la réunion de la commission de sécurité, qui relève du pouvoir du maire, n’est pas dépendante d’une autorisation de la CDAC, qui relève du pouvoir répressif du préfet et fait de nouveau valoir que l’établissement ne fait pas partie d’un ensemble commercial ;
- les observations de Me Courrech représentant la commune de Montauban qui, insiste particulièrement sur l’absence d’urgence en faisant valoir que la commune n’a aucun à priori contre la société Lidl dont l’ensemble des demandes a été traité au regard de la réglementation applicable à chacune et indique que la commune est désormais saisie d’une deuxième demande de réunion de la commission communale et que son maire a saisi le service départemental d’incendie et de secours afin de fixer une date de commission et sur l’absence de gravité du préjudice invoqué.
La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience.
1. La SNC Lidl, qui a acquis un bâtiment vacant situé 1900 avenue de l’Europe à Montauban afin d’y ouvrir un supermarché à dominante alimentaire, a sollicité le passage de la commission de sécurité et d’accessibilité préalablement à son ouverture. A l’issue de sa visite le 27 août 2025, la commission a émis un avis défavorable, notifié le 10 septembre 2025, au motif principal que le système d’alarme incendie ne garantit pas une diffusion de l’alarme pendant la durée réglementaire de cinq minutes et des mesures tenant à des bouchages de trous dans les parois du local technique afin de rétablir une heure le degré coupe-feu des parois, une procédure interne à nuancer en ce qui concerne la consigne de coupure totale d’électricité et à la remise en état de fonctionnement du système d’alarme afin que sa diffusion ait une durée minimale de cinq minutes. La SNC Lidl, demande au juge des référés, sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, d’enjoindre à la commune de Montauban de convoquer sans délai la commission de sécurité pour émettre un avis sur l’ouverture au public du commerce de l’enseigne Lidl et d’autoriser l’ouverture au public du commerce dès lors que la commission de sécurité aura rendu son avis, sous réserve de son caractère favorable.
2. Aux termes de l’article L. 521-2 du code de justice administrative : « Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures ».
3. Le requérant qui saisit le juge des référés sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-2 du code de justice administrative doit justifier des circonstances particulières caractérisant la nécessité qu’une mesure visant à sauvegarder une liberté fondamentale soit prise dans les quarante-huit heures.
4. Aucun texte législatif ou réglementaire ne fixe un délai impératif dans lequel le maire serait tenu d’organiser la visite de réception préalable à l’ouverture d’un établissement recevant du public par la commission communale de sécurité et d’accessibilité, ni d’organiser une nouvelle visite destinée à lever un avis défavorable antérieurement émis. Il appartient ainsi au pétitionnaire d’anticiper le délai nécessaire à la programmation de cette visite. Toutefois, cette visite doit intervenir dans un délai raisonnable, compte tenu de l’objectif poursuivi et des effets produits sur l’activité économique concernée.
5. La société Lidl a sollicité le 6 août 2024 le transfert de la déclaration préalable de travaux de rénovation d’une cellule commerciale située 1 900 avenue de l’Europe à Montauban initialement délivrée à l’ancien propriétaire de la société coopérative agricole Arterris. Ce transfert a été accordé le 11 septembre 2024 par la commune de Montauban. La société a également sollicité le 4 février 2025, par un dossier complété le 24 juin 2025, une autorisation de travaux au titre des établissements recevant du public, laquelle lui a été délivrée le 6 août 2025. Puis la société a demandé par lettre du 6 aout 2025 le passage de la commission de sécurité en vue de l’ouverture de l’établissement, selon ses termes « si possible entre le 20 août 2025 et le 2 septembre 2025 ». La visite de la commission communale de sécurité et d’accessibilité, réunie le 27 août 2025, a émis un avis défavorable à la réception des travaux.
6. La société Lidl soutient que par lettre datée du 15 septembre 2025, elle a été convoquée par la commune de Montauban pour une visite de levée de l’avis défavorable fixée au 9 octobre 2025 avant d’être informée le 19 septembre 2025 que cette convocation résultait d’une erreur et que la visite n’aurait finalement pas lieu, sans qu’aucune nouvelle date lui soit communiquée, ni qu’aucune justification ne lui soit apportée. Si elle fait valoir que les réserves émises et les mesures prescrites ont été intégralement levées et ne font plus obstacle à un avis favorable, cette circonstance n’est pas, par elle-même, de nature à établir que la commune aurait entendu entraver l’ouverture de son établissement. La société fait également valoir que l’absence de diligence de la commune à convoquer la commission de sécurité afin de levée de l’avis défavorable constitue le seul obstacle à l’exploitation commerciale du site. Toutefois, la chronologie de la procédure administrative telle que rappelée au point précédent ne révèle pas en l’état, de carence manifeste, ni de comportement constitutif d’une volonté d’entrave, nonobstant les conditions invoquées dans lesquelles se serait déroulée la commission de sécurité du 27 août 2025, notamment le fait que la carte de l’alarme défaillante ait été finalement rapidement remplacée et que le président de la commission aurait reçu un appel téléphonique de l’élu local afin de bloquer l’avis à donner. En outre, la circonstance que l’ouverture du magasin, initialement envisagée au mois de juin 2025 ait été reportée à la rentrée de septembre 2025, et que 24 salariés aient déjà été recrutés depuis six semaines par contrat à durée indéterminée, relève de la stratégie d’anticipation commerciale de la société et ne suffit pas, en l’absence de tout élément justifiant d’une atteinte grave à sa situation financière, à caractériser l’urgence particulière exigée par la voie de droit qu’elle a choisie. Dans ces conditions, alors que la commune justifie également avoir in fine engagé les démarches nécessaires en vue de la tenue d’une nouvelle réunion de la commission de sécurité dans un délai raisonnable, la société Lidl n’établit pas l’existence d’une atteinte caractérisée à la liberté d’entreprendre, ni à son droit de propriété.
7. Il s’ensuit que les conclusions présentées par la société Lidl sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative doivent être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
8. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de la commune, qui n’a pas la qualité de partie perdante. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la société SNC Lidl, la somme de 1 000 euros à verser à la commune de Montauban au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.
O R D O N N E :
Article 1er : La requête de la SNC Lidl est rejetée.
Article 2 : La société Lidl versera à la commune de Montauban la somme de 1 000 euros au titre des dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la SNC Lidl et à la commune de Montauban.
Fait à Toulouse, le 27 octobre 2025.
La juge des référés,
Céline ARQUIÉ
La greffière,
Maud FONTAN
La République mande et ordonne au préfet de Tarn-et-Garonne, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l’exécution de la présente ordonnance.
Pour expédition conforme,
la greffière en chef,
ou par délégation, la greffière,