Tribunal Administratif de Bordeaux — Décision N° TA33-2003691

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête n°2003691 et un mémoire enregistrés les 21 août 2020 et 17 juin 2021, la société Dilmex, représentée par Me Frédéric Biais, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 22 juin 2020 par lequel la préfète de la Gironde a procédé à une liquidation partielle de l'astreinte fixée par arrêté du 21 janvier 2020 à hauteur de 144 000 euros ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la procédure au terme de laquelle l'arrêté du 22 janvier 2021 a été édicté est irrégulière, dès lors que l'arrêté contesté se fonde sur un rapport de visite du 20 mai 2020 qui n'est pas joint, dont les termes ne sont pas repris, qui est entaché d'erreurs, ne comprend pas de photographies ; la lecture de l'arrêté et du rapport ne lui a donc pas permis de présenter valablement des observations ;

- l'arrêté en litige n'est pas suffisamment motivé ;

- il a été édicté sur le fondement d'une mise en demeure irrégulière en l'absence d'avis du comité départemental de l'environnement et des risques sanitaires, et alors que l'arrêté ne précise pas en quoi la situation présentait un caractère d'urgence, et aucune procédure contradictoire préalable n'a été mise en œuvre, le rapport de visite du 20 mai 2020 ne lui ayant pas été communiqué ;

- il a été édicté sur le fondement de l'arrêté du 21 janvier 2020 fixant le montant de l'astreinte à 1 500 euros par jour, qui est illégal compte-tenu du caractère disproportionné de l'astreinte fixée ; elle a réalisé des opérations pour se conformer aux prescriptions de l'arrêté du 1er février 2017 ;

- le fondement de l'arrêté en litige est erroné dès lors qu'aucune astreinte n'a été fixée pour non-respect de la mise en demeure de l'arrêté du 22 juin 2020, ni pour non-respect de l'arrêté du 3 avril 2017 ;

- l'arrêté est illégal dès lors que la période pour laquelle l'astreinte est liquidée débute le 24 janvier 2020 et non le 24 février 2017 ;

- la situation sanitaire l'a empêchée de se conformer aux prescriptions fixées ;

- le montant global entraîne des conséquences excessives sur la situation de l'entreprise.

Par un mémoire en défense enregistré le 9 mars 2021, la préfète de la Gironde conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

- à titre principal, il n'y a plus lieu de statuer sur la requête dès lors que l'arrêté en litige a été retiré en cours d'instance par arrêté du 22 janvier 2021 ;

- à titre subsidiaire, les moyens tirés de l'illégalité des arrêtés portant mise en demeure et fixation d'astreinte ne sont pas recevables ; la société ne peut utilement se prévaloir de ses difficultés financières et aucun des autres moyens soulevés n'est fondé.

Par ordonnance du 30 septembre 2021, la clôture d'instruction a été fixée au 14 octobre 2021.

II. Par une requête n°2101233 et un mémoire enregistrés les 12 mars 2021 et 23 mars 2022, la société Dilmex, représentée par Me Frédéric Biais, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 22 janvier 2021 par lequel la préfète de la Gironde a ordonné la pose de scellés sur le site exploité par la société Dilmex à Soussans ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté en litige n'est pas suffisamment motivé ;

- il repose sur des faits matériellement inexacts dès lors que l'activité de l'installation a effectivement cessé ;

- il est entaché d'erreur d'appréciation dès lors qu'elle respecte les obligations de remise en état qui lui sont fixées, les déchets présents dans le plan d'eau ne sont pas liés à son activité ; la pose de scellés compromet la remise en état du site.

Par des mémoires en défense enregistrés les 4 mars et 20 avril 2022, la préfète de la Gironde conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé.

Par ordonnance du 22 avril 2022, la clôture d'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 23 mai 2022.

III. Par une requête n°2101270 et un mémoire enregistrés les 12 mars 2021 et 23 mars 2022, la société Dilmex, représentée par Me Frédéric Biais, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 22 janvier 2021 par lequel la préfète de la Gironde a procédé à une liquidation partielle de l'astreinte fixée par arrêté du 21 janvier 2020 à hauteur de 382 500 euros ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête, qui est dirigée contre acte faisant grief, est recevable ;

- l'arrêté en litige a été édicté sur le fondement de l'arrêté du 21 janvier 2020 qui est illégal, dès lors qu'il fixe l'astreinte pour non-respect de l'arrêté du 1er février 2017 de mise en demeure, lui-même irrégulier en l'absence d'avis du comité départemental de l'environnement et des risques sanitaires et de mise en œuvre d'une procédure contradictoire préalable ;

- il a été édicté sur le fondement de l'arrêté du 21 janvier 2020 fixant le montant de l'astreinte à 1 500 euros par jour, qui est illégal compte-tenu du caractère disproportionné de l'astreinte fixée ; la société Dilmex a réalisé des opérations pour respecter les prescriptions de l'arrêté du 1er février 2017 ;

- il repose sur des faits matériellement inexacts dès lors que l'activité de l'installation a effectivement cessé ;

- il est entaché d'erreur d'appréciation dès lors qu'elle respecte les obligations de remise en état qui lui sont fixées, les déchets présents dans le plan d'eau et sur le chemin d'accès ne sont pas liés à son activité ; la présence de déchets non inertes n'est pas établie ; le site est sécurisé ; le montant liquidé est disproportionné dès lors que la crise sanitaire ne lui a pas permis de procéder à l'évacuation des déchets et des mesures de régularisation ont été entreprises ;

- le montant global entraîne des conséquences excessives sur la situation de l'entreprise.

Par des mémoires en défense enregistrés les 4 mars et 20 avril 2022, la préfète de la Gironde conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

- à titre principal, la requête, qui est dirigée contre une mesure préparatoire, n'est pas recevable ;

- à titre subsidiaire, les moyens tirés de l'illégalité des arrêtés portant mise en demeure et fixation d'astreinte ne sont pas recevables ; la société ne peut utilement se prévaloir de ses difficultés financières et aucun des autres moyens soulevés n'est fondé.

Par ordonnance du 22 avril 2022, la clôture d'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 23 mai 2022.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A,

- les conclusions de M. Naud, rapporteur public,

- les observations de Me Raymond, représentant la société Dilmex,

- et celles de Mesdames Peguin et Claverie représentant la préfète de la Gironde.

Considérant ce qui suit :

1. La société Dilmex, spécialisée en travaux de démolition et terrassement, exerce une activité de stockage de déchets inertes sur le site de Soussans, autorisée par arrêté du 21 novembre 2011 pour une durée de cinq ans. Le 17 janvier 2017, la société Dilmex a sollicité le renouvellement de cette autorisation et s'est vue opposer un refus le 30 janvier 2017. Par un arrêté du 1er février 2017, le préfet de la Gironde a imposé à la société Dilmex diverses prescriptions de mise en sécurité à titre conservatoire. Par un arrêté du 3 avril 2017, le préfet de la Gironde a mis en demeure la société Dilmex de déposer un dossier de demande d'enregistrement au titre de la législation sur les installations classées ou de cesser son activité. Par des arrêtés du 21 janvier 2020, la préfète de la Gironde a prononcé la fermeture de l'installation, a édicté de nouvelles mesures conservatoires et fixé une astreinte administrative. Par un arrêté du 22 juin 2020, dont la société Dilmex demande l'annulation par une requête n°2003691, la préfète de la Gironde a procédé à la liquidation partielle de cette astreinte à hauteur de 144 000 euros. Par un arrêté du 22 janvier 2021, dont la société Dilmex demande l'annulation par une requête n°2101270, la préfète de la Gironde a retiré son arrêté du 22 juin 2020 et prononcé la liquidation partielle de cette même astreinte à hauteur de 382 500 euros. Par un arrêté du 22 janvier 2021, dont la société Dilmex demande l'annulation par une requête n°2101233, la préfète de la Gironde a ordonné l'apposition de scellés.

Sur la jonction :

2. Les requêtes susvisées n°2003691, 2101233 et 2101270 concernent la même installation et présentent à juger des questions semblables. Par suite, il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur la fin de non-recevoir opposée par la préfète de la Gironde dans la requête n°2101270 :

3. Aux termes l'article L. 171-8 du code de l'environnement : " I. Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, en cas d'inobservation des prescriptions applicables en vertu du présent code aux installations, ouvrages, travaux, aménagements, opérations, objets, dispositifs et activités, l'autorité administrative compétente met en demeure la personne à laquelle incombe l'obligation d'y satisfaire dans un délai qu'elle détermine. En cas d'urgence, elle fixe, par le même acte ou par un acte distinct, les mesures nécessaires pour prévenir les dangers graves et imminents pour la santé, la sécurité publique ou l'environnement. / II. Si, à l'expiration du délai imparti, il n'a pas été déféré à la mise en demeure, aux mesures d'urgence mentionnées à la dernière phrase du I du présent article ou aux mesures ordonnées sur le fondement du II de l'article L. 171-7, l'autorité administrative compétente peut arrêter une ou plusieurs des sanctions administratives suivantes : () L'opposition à l'état exécutoire pris en application d'une mesure de consignation ordonnée par l'autorité administrative devant le juge administratif n'a pas de caractère suspensif () 4° Ordonner le paiement d'une amende administrative au plus égale à 15 000 €, recouvrée comme en matière de créances de l'Etat étrangères à l'impôt et au domaine, et une astreinte journalière au plus égale à 1 500 € applicable à partir de la notification de la décision la fixant et jusqu'à satisfaction de la mise en demeure ou de la mesure ordonnée () /Les amendes et les astreintes sont proportionnées à la gravité des manquements constatés et tiennent compte notamment de l'importance du trouble causé à l'environnement () ". Aux termes des dispositions de l'article L. 171-11 du même code : " Les décisions prises en application des articles L. 171-7, L. 171-8 et L. 171-10 sont soumises à un contentieux de pleine juridiction ".

4. En application de ces dispositions, la préfète de la Gironde a liquidé partiellement, par arrêté du 22 janvier 2021, l'astreinte prononcée le 21 janvier 2020. Cet arrêté, qui obéit à un régime juridique spécifique, constate l'inexécution des mesures auxquelles la société requérante a été mise en demeure de se conformer sur une période donnée et procède au calcul de la liquidation relative à cette inobservation. L'éventuelle opposition à l'état exécutoire pris en application de ces arrêtés ne présente pas de caractère suspensif. Ainsi, l'arrêté qui procède à la liquidation d'une astreinte prononcée en application de l'article L. 171-8 du code de l'environnement constitue une décision administrative faisant grief et ne peut être regardée comme une mesure préparatoire. Par suite, la fin de non-recevoir tirée du caractère insusceptible de recours de l'arrêté du 22 janvier 2021 doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 22 janvier 2021 portant apposition de scellés :

5. Aux termes de l'article L. 171-10 du code de l'environnement : " L'autorité administrative, après en avoir préalablement informé le procureur de la République, peut faire procéder par un agent de la force publique à l'apposition des scellés sur des installations, des ouvrages, des objets ou des dispositifs utilisés pour des travaux, opérations ou activités, maintenus en fonctionnement soit en violation d'une mesure de suppression, de fermeture ou de suspension prises en application des articles L. 171-7, L. 171-8, L. 173-6, L. 215-10 et L. 514-7, soit en dépit d'un refus d'autorisation, d'enregistrement, d'agrément, d'homologation, de certification ou d'une opposition à une déclaration ". Aux termes de l'article L. 171-11 de ce même code : " Les décisions prises en application des articles L. 171-7, L. 171-8 et L. 171-10 sont soumises à un contentieux de pleine juridiction ".

6. En premier lieu, l'arrêté du 22 janvier 2021 vise les dispositions de l'article L. 171-10 du code de l'environnement et expose que l'installation est exploitée sans autorisation et en dépit de l'arrêté du 21 janvier 2020 portant fermeture du site. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de l'arrêté en litige manque en fait et doit être écarté.

7. En second lieu, les décisions prises en application des articles L. 171-7, L. 171-8 et L. 171-10 du code de l'environnement, au titre des contrôles administratifs et mesures de police administrative en matière environnementale, sont soumises à un contentieux de pleine juridiction. Il appartient au juge de ce contentieux de pleine juridiction de se prononcer sur l'étendue des obligations mises à la charge des exploitants et sur l'exécution par ces derniers des mesures dont ils ont été destinataires, au regard des circonstances de fait et de droit existant à la date à laquelle il statue.

8. Il résulte de l'instruction et notamment du procès-verbal dressé le 4 décembre 2020 par un inspecteur de l'environnement de l'unité départementale de la Gironde de la DREAL, qui en application de l'article L. 172-16 du code de l'environnement fait foi jusqu'à preuve du contraire, qu'à cette date des activités de remblaiement se poursuivaient sur la parcelle cadastrée n°AM-216 à l'aide de camions de type semi-remorques et de pelleteuses. De plus, des déchets non dangereux non inertes (métaux, ferrailles, bois, isolants, plastiques) étaient entreposés et certains de ces déchets étaient déversés dans le plan d'eau. Des tas de déchets non inertes en mélange étaient également présents sur le chemin d'accès à l'installation. Le procès-verbal précise qu'une partie du site a été remblayée à l'aide de déchets non dangereux non inertes (plastique, bois de construction enfouis) et que des odeurs de déchets non fermentescibles sont relevées. Dans un rapport du 8 avril 2021, l'inspection des installations classées a estimé que l'ensemble des engins de chantier et de manutention a été retiré, aucun apport de déchet n'est constaté, le chemin d'accès et le plan d'eau sont nettoyés et seuls certains déchets demeurent en très faible quantité. Les échanges entre le service des inspections des installations classées et la société Dilmex font également état d'une levée provisoire des scellés le 19 juillet 2021 afin de procéder au retrait des derniers déchets présents. La société exploitante produit en outre différentes factures et bons d'enlèvement et de traitement de déchets datant du printemps et de l'été 2021. Pour autant, la société Dilmex ne justifie pas avoir déposé un dossier de cessation d'activités, de sorte que l'installation doit être regardée comme toujours en fonctionnement. Enfin, dès lors que la société requérante disposait de la faculté de demander la levée provisoire des scellés, faculté qu'elle a d'ailleurs exercée, elle ne justifie pas que leur apposition ferait obstacle à la remise en état du site. Dans ces conditions, la société Dilmex n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté du 22 janvier 2021 portant apposition de scellés est entaché d'erreur de fait et d'erreur d'appréciation.

9. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 22 janvier 2021 portant apposition de scellés doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 22 janvier 2021 prononçant la liquidation partielle de l'astreinte fixée le 21 janvier 2020 à hauteur de 382 500 euros :

En ce qui concerne l'exception d'illégalité des arrêtés des 1er février 2017 édictant des prescriptions provisoires et 21 janvier 2020 prononçant une astreinte :

10. L'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. S'agissant d'un acte réglementaire une telle exception peut être formée à toute époque, même après l'expiration du délai du recours contentieux contre cet acte. S'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est, en revanche, recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l'acte et la décision ultérieure constituant les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte. Une décision administrative devient définitive à l'expiration du délai de recours contentieux ou, si elle a fait l'objet d'un recours contentieux dans ce délai, à la date à laquelle la décision rejetant ce recours devient irrévocable.

11. En premier lieu, il résulte de l'instruction que la société Dilmex n'a pas introduit de recours contre l'arrêté du 1er février 2017 par lequel la préfète de la Gironde a édicté des prescriptions provisoires. Cet arrêté, qui est une décision non règlementaire, a été régulièrement notifié le 6 février 2017 et comportait l'indication des délais et voies de recours, de sorte qu'il est devenu définitif. Par suite, la société Dilmex n'est pas recevable, ainsi que le fait valoir la préfète de la Gironde, à exciper de l'illégalité de l'arrêté du 1er février 2017.

12. En second lieu et en tout état de cause, le montant de l'astreinte administrative infligée par l'arrêté du 21 janvier 2021 de 1 500 euros par jour, qui correspond au plafond fixé par l'article L. 171-8 du code de l'environnement n'apparaît pas disproportionné au regard de la persistance de l'exploitation d'une installation classée sans autorisation depuis le 21 novembre 2016.

En ce qui concerne les autres moyens :

13. En premier lieu, il résulte de l'instruction et notamment du procès-verbal du 4 décembre 2020, qu'à cette date des activités de remblaiement se poursuivaient sur la parcelle cadastrée n°AM-216 à l'aide de camions de type semi-remorques et de pelleteuses. De plus, des déchets non dangereux non inertes (métaux, ferrailles, bois, isolant, plastique) étaient entreposés et certains de ces déchets étaient déversés dans le plan d'eau. Des tas de déchets non inertes en mélange étaient également présents sur le chemin d'accès à l'installation. Le procès-verbal précise qu'une partie du site a été remblayée à l'aide de déchets non dangereux non inertes (plastique, bois de construction enfouis) et que des odeurs de déchets non fermentescibles sont relevées. Si la société Dilmex produit différentes factures correspondant à l'enlèvement de déchets et soutient qu'il n'est pas établi que ces déchets lui appartiennent, de tels éléments ne sont pas suffisants pour remettre en cause le procès-verbal du 4 décembre 2020, qui en application de l'article L. 172-16 du code de l'environnement, fait foi jusqu'à preuve du contraire. A cet égard, la circonstance que dans un rapport du 8 avril 2021, l'inspection des installations classées a estimé que le site n'était plus exploité et ne présentait, à quelques exceptions près, que quelques résidus de déchets, postérieur à l'arrêté du 22 janvier 2021, est sans incidence sur la légalité de ce-dernier s'agissant d'une liquidation d'astreinte dont la légalité s'apprécie à sa date d'édiction. Il en est de même des démarches de mise en conformité administratives conduites par la société postérieurement à cet arrêté. Dans ces conditions, c'est à bon droit que la préfète de la Gironde a estimé que son arrêté du 1er février 2017 n'était pas respecté. Par suite, les moyens tirés de l'inexactitude matérielle des faits et de l'erreur d'appréciation doivent être écartés.

14. En second lieu, si la société Dilmex soutient que le montant liquidé est disproportionné au regard de ses conséquences sur sa santé financière, il résulte de l'instruction que la société requérante a fait l'objet d'une première mise en demeure le 6 avril 2012 et n'est plus titulaire d'une autorisation d'exploiter le site depuis le 21 novembre 2016. Compte-tenu du délai au terme duquel la société Dilmex s'est exécutée, et des risques pour l'environnement engendrés par la poursuite de l'activité en méconnaissance des prescriptions applicables, le montant liquidé n'apparaît pas disproportionné.

15. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 22 janvier 2021 prononçant la liquidation partielle de l'astreinte fixée le 21 janvier 2020 à hauteur de 382 500 euros doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 22 juin 2020 prononçant la liquidation partielle de l'astreinte fixée le 21 janvier 2020 à hauteur de 144 000 euros :

16. Le juge ne peut, en principe, déduire d'une décision juridictionnelle rendue par lui-même ou par une autre juridiction qu'il n'y a plus lieu de statuer sur des conclusions à fin d'annulation dont il est saisi, tant que cette décision n'est pas devenue irrévocable. Il en va toutefois différemment lorsque, faisant usage de la faculté dont il dispose dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, il joint les requêtes pour statuer par une même décision, en tirant les conséquences nécessaires de ses propres énonciations. Dans cette hypothèse, toutes les parties concernées seront, en cas d'exercice d'une voie de recours, mises en cause et celle à laquelle un non-lieu a été opposé, mise à même de former, si elle le souhaite, un recours incident contre cette partie du dispositif du jugement.

17. A ce titre, lorsque le juge est parallèlement saisi de conclusions tendant, d'une part, à l'annulation d'une décision et, d'autre part, à celle de son retrait et qu'il statue par une même décision, il lui appartient de se prononcer sur les conclusions dirigées contre le retrait puis, sauf si, par l'effet de l'annulation qu'il prononce, la décision retirée est rétablie dans l'ordonnancement juridique, de constater qu'il n'y a plus lieu pour lui de statuer sur les conclusions dirigées contre cette dernière.

18. Il résulte de ce qui a été dit aux points 8 à 12 que l'arrêté du 22 janvier 2021 par lequel la préfète de la Gironde a retiré son arrêté du 22 juin 2020 n'est pas entaché d'illégalité. Dans ces conditions, il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions dirigées contre l'arrêté du 22 juin 2020.

Sur les frais liés aux litiges :

19. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ".

20. Les dispositions précitées de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que les sommes demandées par la société Dilmex soient mises à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans les présentes instances.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes n°2101233 et n°2101270 sont rejetées.

Article 2 : Il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 22 juin 2020 par lequel la préfète de la Gironde a prononcé la liquidation partielle de l'astreinte fixée le 21 janvier 2020 à hauteur de 144 000 euros.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête n°2003691 est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Dilmex et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée au préfet de la Gironde.

Délibéré après l'audience du 26 janvier 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Munoz-Pauziès, présidente,

Mme Lahitte, conseillère,

M. Bongrain, conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 février 2023.

Le rapporteur,

A. A

La présidente,

F. MUNOZ-PAUZIÈSLa greffière,

C. SCHIANO

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,