Tribunal Administratif de Bordeaux — Décision N° TA33-2105698

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 27 octobre 2021, la SARL Severini habitat, représentée par Me Bonneau, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 27 août 2021 par lequel le maire de la commune de Bruges a refusé de lui délivrer un permis pour la construction de 20 logements collectifs sur la parcelle cadastrée section AO n° 0025 située 18 rue Durin ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune de Bruges de lui délivrer le permis de construire demandé ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Bruges la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'arrêté contesté est entaché d'incompétence ;

- il méconnaît l'article 2.1.5. du règlement de la zone UM24 du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) de Bordeaux Métropole, et est entaché d'une erreur de fait, le bâtiment conservé sur la parcelle et situé dans la bande de recul vis-à-vis de la voie publique ne pouvant être regardé comme une construction nouvelle ;

- il méconnaît l'article 2.2.1. de ce règlement en ce qui concerne la limitation de l'emprise bâtie sur une des bandes en bordure de la voie publique, la proportion minimale d'espaces en pleine terre et la limitation de la hauteur des bâtiments ;

- il méconnaît les règles d'insertion prescrites à l'article 2.4.1.1. de ce règlement, alors qu'il ne porte atteinte à aucun intérêt architectural quelconque et qu'il contribue à la conservation des éléments boisés du site ; il est entaché d'une erreur de droit ;

- il est privé de base légale en tant qu'il se fonde sur la charte paysagère de Bruges et du programme local de l'habitat du PLU de Bordeaux Métropole, qui ne comportent pas de règles opposables aux demandes d'autorisation d'urbanisme aux termes de l'article L. 421-6 du code de l'uranisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 janvier 2023, la commune de Bruges, représentée par la SELARL HMS Atlantique avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la SARL Severini habitat sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Pinturault,

- les conclusions de M. Josserand, rapporteur public,

- et les observations de Me Bonneau, représentant la SARL Severini habitat, et de Me Cordier-Amour, représentant la commune de Bruges.

Considérant ce qui suit :

1. Le 15 juin 2021, la SARL Severini habitat a déposé une demande de permis de construire pour édifier, sur une parcelle cadastrée section AO n° 0025 située dans la commune de Bruges, 18 rue Durin, un immeuble d'habitat collectif comportant 20 logements. Par un arrêté du 27 août 2021, le maire de la commune de Bruges a refusé de délivrer le permis de construire demandé. La SARL Severini habitat demande l'annulation de cet arrêté.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme () ". Aux termes de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints () ". Aux termes de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales, dans leur version applicable au litige : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement () Le maire peut certifier, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire de ces actes ". Aux termes de l'article L. 2122-29 du même code : " () Dans les communes de 3 500 habitants et plus, les arrêtés municipaux à caractère réglementaire sont publiés dans un recueil des actes administratifs dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. La publication au recueil des actes administratifs des arrêtés municipaux mentionnés au deuxième alinéa est assurée sur papier. Elle peut l'être également, dans des conditions de nature à garantir leur authenticité, sous forme électronique. La version électronique est mise à la disposition du public de manière permanente et gratuite ". En outre, la certification apportée par la maire pour justifier du caractère exécutoire des actes des autorités communales fait foi jusqu'à la preuve du contraire.

3. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté en litige a été signé par Mme B A, adjointe au maire de la commune de Bruges à qui, par un arrêté du 24 novembre 2020, régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la commune et transmis en préfecture le 27 novembre 2020, le maire de cette commune a donné délégation pour signer tous les actes et décisions dans plusieurs domaines parmi lesquels l'instruction des droits des sols et les autorisations d'urbanisme. En outre, dans le dispositif de cet arrêté, le maire de la commune certifie le caractère exécutoire de l'acte. Par suite, à la date à laquelle la décision contestée a été signée, son signataire disposait d'une délégation de signature qui était d'ores et déjà exécutoire. Il suit de là que le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte manque en fait.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article 2.1.5. du règlement de la zone UM24 du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) de Bordeaux Métropole : " Constructions existantes / Définition / Constitue une construction existante au sens du présent règlement une construction existante avant l'approbation du PLU 3.1 comprenant l'essentiel des éléments de structures (fondations, murs porteurs, façades, planchers et couverture). / Les travaux effectués sur les constructions existantes consistent, notamment, à en changer la destination, à en modifier les façades, les toitures, et/ou les volumes existants, à étendre l'emprise bâtie dans la continuité directe des éléments bâtis existants / Principes généraux / Si les travaux d'extension conduisent à au moins doubler l'emprise bâtie de la construction existante, les règles de "morphologie urbaine" applicables sont celles de la construction neuve. Dans le cas contraire, les règles applicables sont celles de la construction existante. ". Selon le glossaire de la partie règlementaire du PLUi, une reconstruction " consiste à réaliser des travaux s'apparentant à de la construction neuve sur une construction existante conservée partiellement. Ces travaux peuvent être réalisés sur une ruine, suite à la démolition d'une construction ou sur une construction existante dont on modifie de manière importante les éléments de structure, le volume et/ou le second œuvre. La limite réglementaire de ce qui est considéré comme " travaux sur une construction existante " est définie dans le règlement. Au-delà de cette limite, les travaux sont assimilés à de la reconstruction et donc à de la construction neuve. ". Ce même glossaire indique que : " La réhabilitation consiste à remettre en bon état d'usage une construction en adoptant diverses techniques : consolidation, nettoyage, changement ponctuel d'éléments vétustes, mise aux normes, etc. Des travaux de modification de distribution intérieure peuvent être réalisés de même que des démolitions ponctuelles. Au-delà d'un certain seuil de travaux, défini dans le règlement, les travaux de réhabilitation sur construction existante sont considérés comme de la reconstruction ou de la construction neuve. La réhabilitation diffère de la restauration dans la mesure où elle vise essentiellement l'usage de la construction et moins sa forme. ".

5. En l'espèce, sur la parcelle en litige se trouvent une maison individuelle et un garage. Si le projet entend démolir la maison pour construire un bâtiment en R+1 avec attique, il envisage de conserver le garage et de le rénover. Le maire de Bruges a, cependant, considéré que les travaux réalisés sur l'annexe ne pouvaient être qualifiés de travaux sur une construction existante au sens de l'article 2.1.5 du PLUi et a appliqué les règles de constructions nouvelles à l'ensemble du projet.

6. Toutefois, le projet implique notamment de remplacer les portes de la façade ouest, constituée de plaques en acier ondulé qui occupent plus de la moitié de la façade, par un mur maçonné sur toute la longueur de la façade, percé de quatre fenêtres au lieu des deux lucarnes existantes, et de remplacer les toits en fibrociment par des toits en acier gris. Si la toiture est remplacée, il ne s'agit que de la refaire dans une apparence similaire, avec des matériaux conformes aux normes actuelles, tandis que les plaques en fibrociment actuellement présentes contiennent de l'amiante. Surtout, si la principale partie de la façade ouest serait remplie par des éléments maçonnés en lieu et place de la porte en acier actuelle, le projet n'intervient sur les façades qu'en y aménageant de nouvelles ouvertures et en complétant les éléments maçonnés, sans bouleverser la structure porteuse existante, qui est conservée dans sa totalité. Si l'aménagement prévu comporte un changement d'usage impliquant des modifications intérieures importantes, ces travaux, qui n'ont pas d'incidence sur le volume et la hauteur de la façade, et dont il ne ressort pas qu'ils affecteraient la structure portante du bâtiment, ne peuvent être regardés comme une construction nouvelle. Dans ces conditions, les travaux à réaliser sur cet édifice n'excèdent pas ce que le règlement du PLUi définit comme étant des travaux sur construction existante. Il suit de là que le maire de la commune de Bruges a fait une application inexacte des dispositions de l'article 2.1.5. du règlement du PLUi en considérant que les travaux de réaménagement de ce garage devaient être soumis au régime applicable aux constructions nouvelles.

7. En deuxième lieu, aux termes de l'article 2.2. du règlement de la zone UM24 du PLUi de Bordeaux Métropole : " Les constructions sont soumises aux dispositions réglementaires applicables aux constructions neuves ou existantes avant l'approbation du PLU 3.1, suivant le "2.1. Définitions et principes" et les règles fixées ci-après. / Pour les constructions neuves, il est nécessaire de se référer au "2.2.1. Constructions, installations et aménagements neufs" du présent règlement () ". L'article 2.2.1. est constitué par un tableau qui, respectivement dans une bande de 60 mètres mesurés à partir de la voie d'accès, dite " bande d'implantation A ", et dans une bande située au-delà de la " bande d'implantation A ", dite " bande d'implantation B ", limite la superficie d'emprise créée, impose le maintien d'une proportion minimale d'espace en pleine terre et limite à la fois la hauteur des façades et la hauteur totale de ces constructions.

8. Les travaux sur le garage devant être qualifiés de travaux sur une construction existante, la société pétitionnaire est fondée à soutenir que le maire de la commune de Bruges a commis une erreur de droit en considérant que ce bâtiment secondaire situé en bande B méconnaissait les règles d'emprise bâtie, d'espaces en pleine terre et de hauteur définies par l'article 2.2.1 du plan local d'urbanisme pour les constructions nouvelles.

9. En troisième lieu, aux termes de l'article 2.4.1.1. du règlement de la zone UM24 du PLUi de Bordeaux Métropole, comportant les disposition générales applicables en matière d'aspect extérieur des constructions : " () La situation des constructions, leur architecture, leurs dimensions et leur aspect extérieur doivent être adaptés au caractère et à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales () Matériaux : / Le choix des matériaux et des couleurs doit se faire de manière à bien s'intégrer dans le respect de l'environnement bâti. Aucun matériau destiné à être recouvert ne doit rester à nu () Façades : Toutes les façades des constructions d'angle ou établies sur un terrain riverain de plusieurs voies, ainsi que les pignons de toutes les constructions doivent recevoir un traitement de qualité équivalente () ". Selon l'article 2.4.1.2. de ce règlement : " Constructions nouvelles / Dans les secteurs présentant une unité architecturale, la volumétrie et la modénature des nouvelles constructions doivent établir la continuité des éléments ou ménager d'éventuelles transitions, sans remettre en cause le gabarit fixé. / Ainsi, les constructions nouvelles doivent s'intégrer à la séquence de voie dans laquelle elles s'insèrent en tenant compte des caractéristiques des constructions avoisinantes, sur les deux rives de la voie, et notamment : / - de la composition des façades limitrophes ; / - des rythmes horizontaux (corniches, bandeaux soulignant les niveaux etc.) ; / - de la volumétrie des toitures. / Par ailleurs, dans le respect des dispositions du présent règlement, tout projet d'expression contemporaine est autorisé dès lors qu'il participe à la qualité du paysage urbain dans lequel il s'insère. ". Selon le glossaire de la partie réglementaire du PLUi, une séquence est un " ensemble composé de plusieurs constructions, situées en façade d'un ou plusieurs îlots contigus ou en vis-à-vis sur une même voie, présentant une unité architecturale et/ou urbaine. ". Selon l'article 2.4.1.3. de ce règlement : " Les réhabilitations, surélévations ou extensions doivent être conçues de manière à s'intégrer harmonieusement au bâti en privilégiant les principes de composition des façades de la construction (rythmes verticaux, proportions, modénature) ainsi que le volume et le traitement de la toiture () Les nouveaux percements doivent s'inscrire au mieux dans l'harmonie de la composition de la façade. / La pose des mécanismes de fermeture des baies (volets roulants, rideaux de fer) ne doit pas dénaturer la composition architecturale des façades et la qualité des percements () ".

10. Pour apprécier si un projet de construction porte atteinte, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-27 ou de celles du règlement d'un plan local d'urbanisme qui a le même objet et dont les exigences ne sont pas moindres, au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains, ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site.

11. Il ressort des pièces du dossier que le projet s'insère dans un secteur péri-urbain dominé par l'habitat résidentiel, composé essentiellement d'habitations individuelles et d'immeubles d'habitations collectives, qui ne présente pas d'unité architecturale remarquable. Si le terrain d'assiette est actuellement boisé et laissé à l'état naturel, il ne s'agit que d'un mince espace de végétation située entre des parcelles d'ores et déjà bâties, dont il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet, par ses volumes et sa composition, romprait la cohérence d'ensemble. Les arbres existants en façade de rue seront par ailleurs conservés. En outre, comme l'expose la société requérante sans être sérieusement démentie sur ce point par la commune de Bruges, des autorisations d'urbanisme ont été délivrées pour édifier, sur des parcelles situées dans le même îlot que le terrain d'assiette, qui étaient jusqu'alors entièrement laissées à l'état naturel, un ensemble résidentiel de plus de 200 logements, de sorte qu'à la date de l'arrêté contesté, l'urbanisation des espaces naturels dont la commune de Bruges revendique la préservation, était d'ores et déjà acquise dans son principe. Dans ces conditions, le maire de la commune de Bruges n'était pas fondé, à la date de l'arrêté en litige, à refuser le projet présenté sur le fondement des dispositions réglementaires rappelées ci-dessus.

12. En dernier lieu, les documents d'orientation fixant des objectifs en termes de typologie de logements et de tailles minimales de logements dans le cadre d'opérations de logements collectifs contenus dans la charte architecturale de la ville de Bruges et dans le programme local de l'habitat (PLH de Bordeaux Métropole) ne constituent que des indications programmatiques, non prescriptives, dépourvues de portée réglementaire et inopposables, en tant que telles, à une demande individuelle d'autorisation d'occupation des sols. Par suite, la société requérante est fondée à soutenir qu'en refusant le projet en litige aux motifs qu'il n'est pas compatible avec ces orientations, le maire de la commune de Bruges a entaché sa décision d'une erreur de droit.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

13. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. () ".

14. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle.

15. Le présent jugement annule le refus d'autorisation après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision. Il ne résulte pas de l'instruction que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé. Il n'en résulte pas davantage que suite à un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y ferait obstacle. La requérante est, dès lors, fondée à demander qu'il soit enjoint à la commune de Bruges de délivrer à la SARL Severini habitat un permis de construire dans un délai de deux mois suivant la notification du présent arrêt.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la SARL Severini habitat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la commune de Bruges au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Bruges une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la SARL Severini habitat et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du maire de la commune de Bruges du 27 août 2021 est annulé.

Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Bruges de délivrer à la SARL Severini habitat le permis de construire qu'elle a demandé le 15 juin 2021 dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La commune de Bruges versera à la SARL Severini habitat une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Bruges sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la SARL Severini habitat et à la commune de Bruges.

Délibéré après l'audience du 6 décembre 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Cabanne, présidente,

M. Pinturault, premier conseiller,

M. Frézet, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 décembre 2023.

Le rapporteur,

M. PINTURAULT

La présidente,

C. CABANNE La greffière,

S. FERMIN

La République mande et ordonne au préfet de la Gironde, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,