Tribunal Administratif de Bordeaux — Décision N° TA33-2200029

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 4 janvier 2022, et par des mémoires enregistrés les 5 septembre et 24 octobre 2023, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, la SAS Robert patrimoine, représentée par Me Achou-Lepage, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 5 novembre 2021 par lequel le maire de la commune de Bordeaux a refusé de lui délivrer un permis de construire modificatif du permis de construire qui lui avait été initialement délivré le 8 janvier 2020 pour rénover une maison de ville située 173 rue de la Pelouse de Douet, pour démolir une véranda et la remplacer par une extension de plain-pied ;

2°) d'enjoindre à la commune de Bordeaux de lui délivrer le permis de construire demandé dans un délai d'un mois suivant la notification du jugement à venir ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Bordeaux la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté attaqué est entaché d'incompétence en l'absence de délégation de signature donnée à son signataire par la maire ;

- il est entaché d'une erreur d'appréciation en ce qui concerne la création de logements ;

- il méconnaît l'article 1.4.1.3 du règlement de la zone UM34 du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) de Bordeaux métropole ; en outre, le projet entrait dans le champ des dispositions du 4° de l'article L. 152-6 du code de l'urbanisme et l'article 1.4.1.1 du PLUi ;

- il méconnaît les articles 2.4.1.1 et 2.4.1.3 du règlement de la zone UM34 du PLUi ; il est entaché d'erreur d'appréciation quant aux motifs liés à l'insertion du projet dans son environnement bâti ; il a été pris en méconnaissance des droits acquis par la délivrance du permis de construire initial, auquel aucune modification n'a été apportée sur ce point par le permis de construire modificatif ;

- les motifs dont la commune de Bordeaux demande subsidiairement la substitution à ceux retenus dans la décision contestée sont infondés ;

Par des mémoires en défense, enregistrés le 17 juin 2022, et les 31 juillet et 29 septembre 2023, la commune de Bordeaux, représentée par Me Chocron, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SAS Robert patrimoine la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les moyens soulevés par la SAS Robert patrimoine ne sont pas fondés ;

- subsidiairement, dans l'hypothèse où les motifs retenus dans la décision contestée seraient censurés, doivent y être substitués, d'une part, sur le fondement de l'article 1.4.2.3 du règlement de la zone UM34 du PLUi, celui tiré de la non-conformité du projet modifié aux règles relatives au nombre minimum d'emplacements pour les vélos et, d'autre part, sur le fondement de l'article R. 421-17 du code de l'urbanisme, le motif tiré du changement de destination, sans autorisation d'urbanisme, d'une surface substantielle du projet.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Pinturault,

- les conclusions de M. Josserand, rapporteur public,

- et les observations de Me Achou-Lepage représentant la SAS Robert patrimoine, et de Me Chocron, représentant la commune de Bordeaux.

Une note en délibéré présentée pour la commune de Bordeaux a été enregistrée le 18 avril 2024.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 8 janvier 2020, le maire de la commune de Bordeaux a délivré à la SAS Robert patrimoine un permis de construire pour rénover une maison située sur une parcelle cadastrée section IP n° 116, 173 rue de la Pelouse de Douet, pour faire une extension de plain-pied de cette maison, pour démolir une véranda et pour supprimer deux logements. Le 18 février 2021, la SAS Robert patrimoine a déposé en mairie une déclaration d'achèvement conforme des travaux relatifs à ce permis de construire. Le 2 mars 2021, un agent assermenté de la commune de Bordeaux a constaté la réalisation de travaux non-conformes au permis délivré. Par une lettre du 10 mai 2021, le maire de la commune de Bordeaux, au regard des infractions relevées dans le procès-verbal du 2 mars 2021, s'est opposé à la déclaration d'achèvement conforme des travaux déposée le 18 février 2021. Le 22 juillet 2021, la SAS Robert patrimoine a déposé une demande de permis de construire modificatif (PCM). Par un arrêté du 5 novembre 2011, dont cette société demande l'annulation, le maire de la commune de Bordeaux a refusé de délivrer le PCM demandé.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

En ce qui concerne les motifs retenus dans la décision contestée :

2. En premier lieu, l'arrêté contesté a été signé par M. Stéphane Gomot, conseiller municipal délégué au droit des sols et permis de densifier à qui, par un arrêté du 10 décembre 2020, le maire de la commune de Bordeaux a donné délégation de signature à l'effet de se prononcer, notamment, sur les demandes de permis de construire et sur les demandes de permis de construire modificatifs. Le moyen sera écarté

3. En deuxième lieu, dans le cas où un immeuble est édifié en violation des prescriptions du permis de construire, un permis modificatif portant sur des éléments indissociables de cet immeuble ne peut être légalement accordé que s'il a pour objet de permettre la régularisation de l'ensemble du bâtiment.

4. La décision contestée a été prise sur le fondement d'un premier motif, tiré de ce que le PCM litigieux " ne vise nullement à régulariser " la création de 10 logements qui avait été constatée dans un procès-verbal d'infraction dressé le 2 mars 2021.

5. Il ressort des pièces du dossier que le permis de construire initial prévoyait la rénovation de la maison, sans création de logement, et l'extension de celle-ci en remplaçant la véranda existante, édifiée côté jardin sur les deux premiers niveaux du bâtiment, par un jardin d'hiver de plain-pied. Le permis de construire initial prévoyait, au rez-de-chaussée, outre le jardin d'hiver, la conservation d'un garage, d'un vestibule et de deux pièces, au premier étage la création d'un séjour, d'une cuisine, de deux chambres, d'un bureau, d'une salle d'eau, d'une salle de bain et de toilettes, et, dans les combles, la création de quatre chambres et d'autant de dressings, de toilettes et d'une salle d'eau. Il ressort du constat d'infraction dressé le 2 mars 2021, et des plans, commentés par l'agent assermenté, qui y sont annexés, que tandis que la maison devait comporter initialement 7 chambres, 1 bureau, 2 toilettes et 3 salles d'eau ou salles de bains, elle comporte, après réalisation des travaux, 11 chambres, 4 bureaux, 5 WC et 4 salles d'eau ou salles de bains.

6. Toutefois, et d'une part, quand bien-même le nombre de pièces destinées à l'habitation a été accru par rapport à ce qui était projeté dans le permis de construire initial, les 11 chambres créées ne peuvent être regardées chacune comme un logement à part entière. Leur occupation sur le long terme est tributaire de l'utilisation d'espaces communs, comme la cuisine commune réalisée en rez-de-chaussée, les WC et les salles d'eaux ou de toilettes, alors que seules deux chambres sont dotées d'une salle d'eau privative. Aucune de ces pièces, qui sont également toutes dépourvues d'aménagements destinés à l'installation d'équipements de cuisine, ne peut donc être habitée de manière autonome par rapport aux autres pièces et équipements contenus dans la maison, avec lesquelles elles présentent toutes un rapport d'interdépendance fonctionnelle. La circonstance que 9 de ces pièces ont été données en colocation meublée entre 2021 et 2023 indiffère sur le nombre de logements, qui ne doit être apprécié, au sens et pour l'application des règles d'urbanisme, qu'au regard des caractéristiques intrinsèques du bâtiment, indépendamment de l'usage qui en est fait. En outre, selon les termes des contrats de bail produits, chaque colocataire occupe une partie privative d'un logement par ailleurs occupé par d'autres locataires, chacun d'eux ayant accès au salon, à la cuisine commune, aux toilettes et à l'entrée du rez-de-chaussée. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le raccordement de l'immeuble au réseau de fourniture électrique aurait été divisé, alors même que les contrats de bail prévoient le paiement d'un prix forfaitaire mensuel pour les charges communes d'électricité, d'eau et des parties communes, ce dont il se déduit que l'immeuble ne dispose que d'un seul raccordement commun à ces réseaux. Par suite, c'est à tort que le maire de la commune de Bordeaux a considéré que 10 logements avaient été créés en sus du logement unique prévu dans le dossier de demande de permis de construire initial. Dans ces conditions, cette autorité n'était pas fondée à s'opposer à la demande de PCM au motif qu'elle ne visait pas à régulariser la création de 10 logements supplémentaires.

7. En troisième lieu, aux termes de l'article 1.4.1.1 du règlement de la zone UM34 du PLUi de Bordeaux métropole : " () Modalités qualitatives de réalisation des places de stationnement / Les places de stationnement doivent être mises en œuvre pour des conditions normales d'utilisation de fonctionnement et dans le respect de la réglementation en vigueur () L'offre de stationnement nécessaire au bon fonctionnement d'une opération, à destination des véhicules motorisés, y compris les poids lourds, doit être conçue et dimensionnée de manière à ne pas générer de dysfonctionnement sur les voies et espaces ouverts à tout type de circulation publique () ". Selon le tableau contenu dans l'article 1.4.1.3 de ce règlement, il doit être prévu, en secteur 3 de cette zone, au moins une place de stationnement pour 65 m² de surface de plancher sans que ce nombre puisse être inférieur à 1 place par logement et supérieure à 2 places par logement.

8. En l'espèce, l'arrêté contesté a été pris au motif que, d'une part, la place de stationnement aménagée dans le garage n'est pas conforme aux conditions normales d'utilisation, parce que la porte du garage réduit l'espace dédié au stationnement et que, d'autre part, le nouvel état du projet comportant la création de 10 logements, le projet est déficitaire d'autant de places de stationnement.

9. Toutefois, et d'une part, il ne ressort pas des pièces du dossier que la porte rétractable dont l'installation est prévue à l'entrée du garage dans le permis de construire modificatif ferait obstacle au stationnement, alors qu'il ressort au contraire des plans de niveaux que cette porte est dotée de quatre ventaux mobiles qui se rabattent en totalité derrière les murs de façade et ne peuvent dès lors opposer d'obstacle au passage d'un véhicule. S'il a été constaté, le 2 mars 2021, qu'avait été installée, en lieu et place de la porte rétractable prévue dans le permis de construire initial, une porte à ventaux fixes inadaptée pour le passage des véhicules, il est justement prévu, dans la notice explicative jointe au dossier de demande de PCM et conformément aux informations fournies dans les plans de niveaux, que le garage retrouvera son accès véhicule. Par suite, le motif tiré, dans la décision contestée, du défaut de conformité du nouvel état du projet avec les conditions normales de fonctionnement d'une place de stationnement est, lui aussi, infondé.

10. D'autre part, comme il a été dit plus haut, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet comporterait, en son état modifié, la création de nouveaux logements au sens de la réglementation d'urbanisme applicable. Par suite, la commune de Bordeaux n'a légalement pu s'opposer à ce nouvel état du projet au motif que le nombre de places de stationnement pour les véhicules motorisés serait insuffisant.

11. En quatrième lieu, aux termes de l'article 2.4. du règlement de la zone UM34 du PLUi : " Aspect extérieur des constructions et aménagement de leurs abords / 2.4.1. Aspect extérieur des constructions / 2.4.1.1. Dispositions générales / La situation des constructions, leur architecture, leurs dimensions et leur aspect extérieur doivent être adaptés au caractère et à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales () - Matériaux / () Le choix des matériaux et des couleurs doit se faire de manière à bien s'intégrer dans le respect de l'environnement bâti () - Toiture / Les installations techniques situées en toiture () doivent être intégrés ou traités de manière à réduire leur impact visuel depuis le sol et depuis les constructions voisines plus hautes () - Façades () Dans la mesure du possible : () - les dispositifs techniques tels que les appareils de climatisation et de chauffage ne doivent pas être visibles depuis l'espace public () 2.4.1.3. Constructions existantes / Les réhabilitations, surélévations ou extensions doivent être conçues de manière à s'intégrer harmonieusement au bâti en privilégiant les principes de la composition des façades de la constructions (rythmes verticaux, proportions, modénature) ainsi que le volume et le traitement de la toiture () Dès lors qu'une construction présente un intérêt architectural au regard notamment des matériaux constructifs employés, de sa composition, de son ordonnancement, tous travaux réalisés, y compris les ravalements, doivent mettre en valeur les caractéristiques de ladite construction. Ces dispositions ne font pas obstacle à la réalisation d'extensions de conception architecturale contemporaine, dès lors que sont mis en valeur les éléments d'intérêt de la construction initiale. / Les nouveaux percements doivent s'inscrire au mieux dans l'harmonie de la composition de la façade () ".

12. Selon les motifs de la décision contestée, il est reproché au projet, dans son état modifié, de ne pas s'intégrer harmonieusement avec les éléments bâtis environnants, en raison de l'impact de travaux maladroits sur un élément d'intérêt patrimonial, en raison de la recomposition architecturale des façades qui porte atteinte au dessin et proportions des baies d'origine des fenêtres du rez-de-chaussée, de l'installation de fenêtres de toiture inappropriées et du choix de matériaux qui sont de nature à porter atteinte à l'identité de cette maison et à l'intérêt des lieux avoisinants.

13. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que les modifications apportées au dessin des baies du rez-de-chaussée ne portent que sur le remplacement d'une porte préexistante à double lucarne latérale par une simple fenêtre dont les contours s'inscrivent dans ceux des deux lucarnes qui encadrent la porte existante. Il n'en résulte pas de rupture de l'harmonie d'ensemble de la façade dont les autres éléments sont conservés et ne sont en tout cas pas modifiés par rapport au permis de construire initial. Il n'est pas contesté que le remplacement de cette porte latérale par une fenêtre-baie coïncide en outre, comme cela a été exposé dans la notice de la déclaration préalable déposée en ce sens par la société pétitionnaire le 20 octobre 2020 et à laquelle le maire de Bordeaux ne s'est pas opposé selon un arrêté du 5 novembre de la même année, à l'état d'origine, qui a été en réalité dénaturé par la création d'une porte. Le projet modifié propose aussi de rétablir dans son état initial la porte centrale en bois ornée de bossages en pointe de diamant, dans laquelle avait été constatée le 2 mars 2021 l'installation d'une boîte aux lettres en coffrage, non prévue dans le permis de construire d'origine. S'agissant des châssis de fenêtres de toit dont les motifs de la décision contestée dénoncent l'installation, la demande de PCM n'ajoute, sur le pan de toit abouchant la façade côté rue, qu'un seul " vélux " par rapport au permis de construire initial, qui prévoit le maintien de deux vélux préexistants. L'ajout de cette seule fenêtre de toit, de surcroît à équidistance des deux autres, ne crée aucune rupture dans l'harmonie initiale. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que les matériaux proposés dans le dossier de PCM diffèreraient de ceux envisagés dans le permis de construire initial, ni en ce qui concerne les huisseries, ni en ce qui concerne la structure en bois prévue pour construire l'extension côté jardin, ni en ce qui concerne aucun autre élément, et il n'apparaît pas que ces matériaux seraient de nature à porter atteinte au caractère de la maison ou à l'intérêt des éléments bâtis environnants. Il en ressort au contraire que, s'agissant à tout le moins des ouvertures de la façade sur rue, le projet modifié améliore l'insertion de l'ensemble par rapport au contenu du permis de construire initial. Ainsi, la commune de Bordeaux n'est pas fondée à opposer à la demande de PCM un défaut de conformité aux règles d'insertion définies par les dispositions réglementaires précitées.

14. Il résulte de ce qui précède qu'aucun des motifs indiqués dans l'arrêté contesté n'est susceptible de le fonder légalement.

En ce qui concerne les motifs dont la commune de Bordeaux demande la substitution :

15. Toutefois, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

16. En premier lieu, aux termes de l'article R. 151-27 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Les destinations de constructions sont : () 2° Habitation () 5° Autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire ". Selon l'article R. 421-17 de ce code : " Doivent être précédés d'une déclaration préalable lorsqu'ils ne sont pas soumis à permis de construire en application des articles R*421-14 à *R. 421-16 les travaux exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires, et les changements de destination des constructions existantes suivants : () b) Les changements de destination d'un bâtiment existant entre les différentes destinations définies à l'article R. 151-27 () ".

17. L'autorité compétente, saisie d'une demande en ce sens, peut délivrer au titulaire d'un permis de construire en cours de validité un permis modificatif, tant que la construction que ce permis autorise n'est pas achevée, et dès lors que les modifications envisagées n'apportent pas à ce projet un bouleversement tel qu'il en changerait la nature même.

18. En l'espèce, selon le procès-verbal d'infraction dressé le 2 mars 2021, la société pétitionnaire a créé, dans l'extension qui était prévue, selon le permis de construire initial, pour servir de jardin d'hiver, 4 bureaux équipés de deux WC. Il ressort des plans fournis, et il est d'ailleurs constant, que la superficie totale de ces bureaux représente au moins un quart de la surface de plancher du bâtiment. Les clichés joints au procès-verbal d'infraction du 2 mars 2024 montrent que ces bureaux sont séparés des autres parties de la maison et qu'ils n'ont pas vocation à servir à ses habitants, mais qu'ils sont destinés à être utilisés, de manière indépendante, par des sociétés, parmi lesquelles la société pétitionnaire, qui ont leur siège social à l'adresse du terrain d'assiette et dont certaines figurent sur le panneau de plaques professionnelles qui a été posé sur la façade de l'immeuble. Dans ces conditions, compte tenu à la fois de la superficie des espaces aménagés comme bureaux et de la séparation matérielle et fonctionnelle entre ces pièces et le reste de la maison dévolu à un usage d'habitation, c'est à juste titre que la mairie estime que le projet, dans son état modifié, comporte un changement de destination de ces locaux, initialement dédiés à l'habitation et désormais dédiés à des activités tertiaires, ce qui constitue un transfert entre deux des destinations prévues à l'article R. 151-27 du code de l'urbanisme et est, à ce titre, soumis à une autorisation d'urbanisme préalable en application de l'article R. 421-17 de ce code.

19. Toutefois, même si le formulaire de demande de PCM et la notice jointe à cette demande ne mentionnaient pas un changement de destination, mais seulement un " changement d'usage de 25 % de surface d'habitation en usage de bureau ", il ressortait suffisamment des pièces du dossier de demande que celui-ci impliquait, comme la commune de Bordeaux l'a d'ailleurs analysé, un tel changement de destination, sur lequel, en prenant la décision contestée, la mairie de Bordeaux s'est implicitement, mais nécessairement, prononcée. Or, d'une part, aucune disposition du règlement de la zone UM34 du PLUi ne prohibe ce changement de destination. D'autre part, ce seul changement de destination, qui même s'il porte sur une partie substantielle du projet, en l'occurrence sur la totalité de l'extension prévue en rez-de-chaussée, ne peut être regardé comme affectant le projet, considéré dans son ensemble, dans sa nature même.

20. Il suit de là que, même si la nouvelle affectation à usage de bureaux de l'extension en rez-de-chaussée doit être regardée non pas comme un changement d'usage, accessoire à la destination d'habitation des autres parties de la maison, mais comme un changement de destination d'une partie du projet initial, la mairie de la commune de Bordeaux n'est pas fondée à s'y opposer.

21. En second lieu, et en revanche, aux termes du tableau contenu dans l'article 1.4.2.3 du règlement de la zone UM34 du PLUi de Bordeaux métropole, il doit y avoir, pour les constructions de deux logements et plus, un minimum de 5 % ou, pour les bureaux, de 1,5 % de la surface de plancher réservé au stationnement des vélos, avec au minimum 5 m², ou bien 3 % de la surface de plancher pour les logements ou 1,5 % pour les bureaux et 3 m de hauteur utile sous plafond avec installation de systèmes d'accrochage. Si les dispositions de l'article 1.4.1.2. de ce règlement excluent l'application des normes de stationnement pour les changements de destination portant sur une superficie inférieure ou égale à 40 m², ces dispositions, qui ne concernent que les normes relatives au stationnement des véhicules motorisés, n'ont pas d'incidence sur l'application des normes relatives au stationnement des vélos.

22. En l'espèce, dans son état issu de la demande de PCM en litige, le projet ne comporte la création d'aucun emplacement dédié aux vélos. Cette circonstance n'entraîne pas le défaut de conformité du projet au regard des règles exposées ci-dessus qui régissent les emplacements dédiés aux vélos pour les logements, dès lors que, comme il a été dit plus haut, le projet ne porte que sur un seul logement, et non sur deux logements ou plus. Par contre, dès lors que le projet implique de changer la destination d'environ 80 m² de surface de plancher en y créant des bureaux, le projet en litige méconnaît les règles exposées ci-dessus relatives aux bureaux, qui impliquaient de créer au moins un emplacement vélo de 5 m². Il résulte ainsi de l'instruction que le maire de la commune de Bordeaux aurait pris la même décision s'il ne s'était fondé que sur ce motif.

23. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la SAS Robert patrimoine doit être rejetée, y compris ses conclusions aux fins d'injonction.

Sur les frais liés au litige :

24. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'allouer aux parties les sommes qu'elles demandent sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SAS Robert patrimoine est rejetée.

Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SAS Robert patrimoine et à la commune de Bordeaux.

Délibéré après l'audience du 17 avril 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Cabanne, présidente,

M. Pinturault, premier conseiller,

M. Frézet, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 mai 2024.

Le rapporteur,

M. PINTURAULT

La présidente,

C. CABANNE La greffière,

M-A. PRADAL

La République mande et ordonne au préfet de la Gironde, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,