Tribunal Administratif de Bordeaux — Décision N° TA33-2200817

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête n° 2200817 enregistrée le 11 février 2022, et par des mémoires enregistrés le 3 octobre 2022 et les 4 janvier et 7 septembre 2023, Mme C B, représentée par Me Darribère, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler l'arrêté du 13 décembre 2021 par lequel le préfet du Lot-et-Garonne a déclaré d'utilité publique le projet de constitution, au profit de la commune A, de réserves foncières sur un ensemble immobilier situé dans cette commune, 122 et 141 boulevard de la République ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

3°) de mettre à la charge de la commune A la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que :

- elle justifie avoir un intérêt à contester la légalité de l'arrêté litigieux en tant qu'il déclare d'utilité publique le projet de création d'une réserve foncière sur l'immeuble situé 122 boulevard de la République, dont elle est propriétaire ;

- le projet de création d'une réserve foncière sur les deux immeubles concernés est insuffisamment déterminé dans son objet ;

- le bilan entre le coût du projet est excessif au regard de l'intérêt qu'il présente ;

- il en résulte une atteinte excessive au droit de propriété l'immeuble dont elle est propriétaire, situé au 122 boulevard de la République, qui est donné en location à une entreprise de restauration dans le cadre d'un bail commercial.

Par un mémoire en défense enregistré le 17 juin 2022, le préfet du Lot-et-Garonne conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- Mme B ne justifie pas avoir un intérêt à contester la légalité de l'arrêté litigieux en tant qu'il déclare d'utilité publique un projet de constitution d'une réserve foncière sur l'immeuble situé 141 boulevard de la République ;

- les moyens soulevés par Mme B ne sont pas fondés.

Par des mémoires enregistrés les 17 juin et 3 novembre 2022, et les 17 mars et 29 septembre 2023, la commune A, représentée par Me Ferrant, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de Mme B sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- Mme B ne justifie pas avoir un intérêt à contester la légalité de l'arrêté litigieux en tant qu'il déclare d'utilité publique le projet de constitution d'une réserve foncière sur l'immeuble situé 141 boulevard de la République ;

- les moyens soulevés par Mme B ne sont pas fondés.

II. Par une requête n° 2200818 enregistrée le 11 février 2022, Mme B, représentée par Me Darribère, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler l'arrêté du 13 décembre 2021 par lequel le préfet du Lot-et-Garonne a déclaré cessibles, en vue de leur expropriation pour cause d'utilité publique, des terrains situés dans la commune A, 122 et 141 boulevard de la République ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761 1 du code de justice administrative ;

3°) de mettre à la charge de la commune A la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle justifie avoir un intérêt à contester la légalité de l'arrêté litigieux en tant qu'il déclare cessible au profit de la commune A ou son concessionnaire, en vue de la constitution d'une réserve foncière, l'immeuble situé 122 boulevard de la République, dont elle est propriétaire ;

- le projet de création d'une réserve foncière sur les deux immeubles concernés est insuffisamment déterminé dans son objet ;

- le bilan entre le coût du projet est excessif au regard de l'intérêt qu'il présente ;

- il en résulte une atteinte excessive au droit de propriété l'immeuble dont elle est propriétaire, situé au 122 boulevard de la République, qui est donné en location à une entreprise de restauration dans le cadre d'un bail commercial.

Par un mémoire en défense enregistré le 17 juin 2022, le préfet du Lot-et-Garonne conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- Mme B ne justifie pas avoir un intérêt à contester la légalité de l'arrêté litigieux en tant qu'il déclare cessible l'immeuble situé 141 boulevard de la République ;

- les moyens soulevés par Mme B ne sont pas fondés.

Par des mémoires enregistrés les 17 juin et 3 novembre 2022, et les 17 mars et 29 septembre 2023, la commune A, représentée par Me Ferrant, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de Mme B sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- Mme B ne justifie pas avoir un intérêt à contester la légalité de l'arrêté litigieux en tant qu'il déclare cessible l'immeuble situé 141 boulevard de la République ;

- les moyens soulevés par Mme B ne sont pas fondés.

III. Par une requête n° 2200820 enregistrée le 11 février 2022, et par des mémoires enregistrés le 3 octobre 2022 et les 4 janvier et 7 septembre 2023, la SCI H 62, représentée par Me Darribère, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler l'arrêté du 13 décembre 2021 par lequel le préfet du Lot-et-Garonne a déclaré d'utilité publique le projet de constitution, au profit de la commune A, de réserves foncières sur un ensemble immobilier situé dans cette commune, 122 et 141 boulevard de la République ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

3°) de mettre à la charge de la commune A la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que :

- elle justifie avoir un intérêt à contester la légalité de l'arrêté litigieux en tant qu'il déclare d'utilité publique le projet de création d'une réserve foncière sur l'immeuble situé 141 boulevard de la République, dont elle est propriétaire ;

- le projet de création d'une réserve foncière sur les deux immeubles concernés est insuffisamment déterminé dans son objet ;

- le bilan entre le coût du projet est excessif au regard de l'intérêt qu'il présente ;

- il en résulte une atteinte excessive au droit de propriété l'immeuble dont elle est propriétaire, situé au 122 boulevard de la République, qui est donné en location à une entreprise de restauration dans le cadre d'un bail commercial.

Par un mémoire en défense enregistré le 17 juin 2022, le préfet du Lot-et-Garonne conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- la SCI H 62 ne justifie pas avoir un intérêt à contester la légalité de l'arrêté litigieux en tant qu'il déclare d'utilité publique un projet de constitution d'une réserve foncière sur l'immeuble situé 122 boulevard de la République ;

- les moyens soulevés par la SCI H 62 ne sont pas fondés.

Par des mémoires enregistrés les 17 juin et 3 novembre 2022, et les 17 mars et 29 septembre 2023, la commune A, représentée par Me Ferrant, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la SCI H 62 sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la SCI H 62 ne justifie pas avoir un intérêt à contester la légalité de l'arrêté litigieux en tant qu'il déclare d'utilité publique le projet de constitution d'une réserve foncière sur l'immeuble situé 122 boulevard de la République ;

- les moyens soulevés par la SCI H 62 ne sont pas fondés.

IV. Par une requête n° 2200821 enregistrée le 11 février 2022, et par des mémoires enregistrés le 3 octobre 2022 et les 4 janvier et 7 septembre 2023, la SCI H 62, représentée par Me Darribère, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler l'arrêté du 13 décembre 2021 par lequel le préfet du Lot-et-Garonne a déclaré cessibles, en vue de leur expropriation pour cause d'utilité publique, des terrains situés dans la commune A, 122 et 141 boulevard de la République ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

3°) de mettre à la charge de la commune A la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que :

- elle justifie avoir un intérêt à contester la légalité de l'arrêté litigieux en tant qu'il déclare cessible au profit de la commune A ou son concessionnaire, en vue de la constitution d'une réserve foncière, l'immeuble situé 141 boulevard de la République, dont elle est propriétaire ;

- le projet de création d'une réserve foncière sur les deux immeubles concernés est insuffisamment déterminé dans son objet ;

- le bilan entre le coût du projet est excessif au regard de l'intérêt qu'il présente ;

- il en résulte une atteinte excessive au droit de propriété l'immeuble dont elle est propriétaire, situé au 122 boulevard de la République, qui est donné en location à une entreprise de restauration dans le cadre d'un bail commercial.

Par un mémoire en défense enregistré le 17 juin 2022, le préfet du Lot-et-Garonne conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- la SCI H 62 ne justifie pas avoir un intérêt à contester la légalité de l'arrêté litigieux en tant qu'il déclare cessible l'immeuble situé 122 boulevard de la République ;

- les moyens soulevés par la SCI H 62 ne sont pas fondés.

Par des mémoires enregistrés les 17 juin et 3 novembre 2022, et les 17 mars et 29 septembre 2023, la commune A, représentée par Me Ferrant, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la SCI H 62 sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la SCI H 62 ne justifie pas avoir un intérêt à contester la légalité de l'arrêté litigieux en tant qu'il déclare cessible l'immeuble situé 122 boulevard de la République ;

- les moyens soulevés par la SCI H 62 ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- le code de la construction et de l'habitation ;

- la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Pinturault,

- les conclusions de M. Josserand, rapporteur public,

- les observations de Me Darribère, représentant Mme B et la SCI H 62, et de Me Guillout, représentant la commune A.

Mme B et la SCI H 62 ont produit des notes en délibéré pour chacune des instances les concernant le 17 mai 2024.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 13 décembre 2021, le préfet du Lot-et-Garonne a déclaré d'utilité publique au profit de la commune A ou de son concessionnaire le projet de constitution d'une réserve foncière sur des terrains situés dans cette commune, 122 et 141 boulevard de la République. Par un arrêté du même jour, cette autorité a déclaré cessibles ces terrains en vue de leur expropriation pour cause d'utilité publique. Mme B et la SCI H 62 demandent l'annulation de ces arrêtés.

Sur la jonction :

2. Les requêtes n° 2200817, 2200818, 2200820 et 2200821 concernent un même projet de constitution d'une réserve foncière, présentent à juger des questions semblables et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul jugement.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 221-1 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " L'Etat, les collectivités locales, ou leurs groupements y ayant vocation, () les bénéficiaires des concessions d'aménagement mentionnées à l'article L. 300-4 () sont habilités à acquérir des immeubles, au besoin par voie d'expropriation, pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation d'une action ou d'une opération d'aménagement répondant aux objets définis à l'article L. 300-1. " Aux termes de l'article L. 300-1 de ce code : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le recyclage foncier ou le renouvellement urbain, de sauvegarder, de restaurer ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, de renaturer ou de désartificialiser des sols, notamment en recherchant l'optimisation de l'utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser. / L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations. "

4. Il résulte des dispositions légales précitées que les personnes publiques concernées peuvent légalement acquérir des immeubles par voie d'expropriation pour constituer des réserves foncières, d'une part, si elles justifient, à la date à laquelle la procédure de déclaration d'utilité publique est engagée, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, si le dossier d'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique fait apparaître la nature du projet envisagé, conformément aux dispositions du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

5. Les deux immeubles, qui se font face, se situent à l'entrée du centre-ville A, à l'intersection entre le boulevard de la République, la rue Kleber et la rue Lamartine. Selon le dossier d'enquête préalable, l'opération vise à réaménager l'immeuble situé 122 boulevard de la République, pour le remplacer par un immeuble comportant des logements résidentiels avec un ou des commerce(s) en rez-de-chaussée, et à rénover l'immeuble situé 149 boulevard de la République pour y créer des logements résidentiels, ou à le démolir, si sa réhabilitation s'avère trop coûteuse, pour élargir l'accès à la rue Lamartine et améliorer la cohérence urbanistique du quartier. Il ressort des termes de la délibération du 20 juillet 2020 par laquelle le conseil municipal a engagé la procédure de déclaration d'utilité publique de son projet de constitution d'une réserve foncière, que le projet, considéré dans son ensemble, poursuit un triple objectif d'augmentation de l'offre de logements en centre-ville, aussi bien en termes quantitatifs que qualitatifs, de diversification de cette offre pour favoriser la mixité sociale et l'installation des familles et, plus généralement, d'amélioration du cadre urbain dans des quartiers du centre-ville A actuellement dégradés.

6. Or, il ressort des pièces du dossier que le quartier au sein duquel se trouvent les deux immeubles se situe dans le périmètre de l'opération dite " Action cœur de ville " engagée sur la base d'une convention-cadre conclue le 12 septembre 2018 entre la commune A et la communauté d'agglomération A, dans la continuité d'un programme dit " A cœur battant ", engagé en 2008 pour la période 2010-2020 et qui, par un arrêté du préfet du Lot-et-Garonne du 14 novembre 2019, a été homologuée en tant que convention d'opération de revitalisation de territoire (ORT), au sens de l'article 157 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, dite " Elan ", désormais codifié à l'article L. 303-2 du code de la construction et de l'habitation. Il s'agit de la déclinaison, à l'échelle locale, du programme national " Action cœur de ville ", engagé sur le fondement de la loi Elan, qui a notamment pour objectifs de réhabiliter et de restructurer l'habitat en centre-ville, de permettre un développement économique et commercial équilibré et de mettre en valeur l'espace public. Ces immeubles se trouvent aussi dans le périmètre de l'opération programmée d'amélioration de l'habitat et de renouvellement urbain (OPAH-RU) conclue le 31 janvier 2019 en application de l'article L. 303-1 du code de la construction et de l'habitation, qui a pour objectifs d'améliorer les conditions de vie des occupants, de permettre la remise sur le marché de logements vétustes et de restaurer l'attractivité du centre-ville.

7. Le projet en litige répond également aux objectifs qui ont été définis dans le schéma de cohérence territoriale (SCoT) du Pays de l'Agenais, dont le point I.1.3 du document d'orientation et d'objectifs (DOO) prévoit de diversifier l'offre de logements, et dont le point 1.2 du projet d'aménagement et de développement durable (PADD) propose de recycler les îlots urbains dans les quartiers anciens, d'encourager le renouvellement urbain et la sortie de vacance des logements, et d'engager une action foncière pour le développement et le renouvellement de l'habitat, notamment en intervenant dans les quartiers anciens touchés par des problèmes de vacance et en utilisant des outils de création de réserves foncières au profit d'un objectif de mixité sociale.

8. Il suit de là que la collectivité justifie de la réalité d'un projet d'aménagement qui répond aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, c'est-à-dire mettre en œuvre un projet urbain et une politique locale de l'habitat qui ont été expressément définies dans les orientations du SCoT et qui sont conduites dans le cadre de partenariats institutionnels organisés par le législateur pour mettre en œuvre une politique de renouvellement urbain. La circonstance que le choix entre la démolition ou la rénovation de l'immeuble situé 141 boulevard de la République n'ait pas été fait avant l'édiction de la déclaration d'utilité publique est sans incidence sur la légalité de ce dernier acte dès lors que les caractéristiques précises de ce projet n'avaient pas à être définies à cette date. De même, à supposer que ces immeubles appartiennent à des îlots distincts, cette circonstance n'est pas de nature à établir par elle-même l'absence de réalité du projet, alors que ces immeubles se situent dans le même quartier pour lequel une opération de renouvellement urbain a été décidée. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'incertitude du projet doit être écarté.

9. En deuxième lieu, une opération ne peut être légalement déclarée d'utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d'ordre social qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente. Il appartient au juge, lorsqu'il doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente.

10. D'abord, ainsi qu'il a été dit précédemment, le projet répond à une finalité d'intérêt général. Si les requérants font valoir que, contrairement à la description qui en est faite, leurs biens sont rénovés et occupés, s'agissant du bien situé au 122 du boulevard de la République, si un bail commercial a été signé, aucune activité n'était exercée dans le local commercial situé au rez-de-chaussée et aucun logement n'est recensé bien qu'une personne réside à l'étage. Cela concorde avec l'enquête préalable selon laquelle l'étage n'est pas accessible de façon indépendante. Or, l'objet du projet est de réhabiliter l'îlot afin de créer des logements à l'étage accessibles indépendamment sans affecter le linéaire commercial, le tout en améliorant l'habitabilité. S'agissant du bien situé au 141 du même boulevard, si son étage était occupé depuis un mois avant édiction des décisions en litige, il apparaît très vétuste, même depuis la rue. Il est soutenu également que la démolition envisagée de cet immeuble n'est d'aucune utilité alors que la rue Lamartine, qui le longe, est une voie secondaire et est étroite sur tout son long. Mais le projet de démolition vise, non pas à assurer une meilleure circulation sur cet axe, mais à offrir une cohérence architecturale et urbaine au quartier, ce qui n'est pas contesté.

11. Ensuite, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'opération aurait été susceptible d'être réalisée dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation. Il ressort, au demeurant des pièces du dossier que pour, chacun des biens, la commune A et l'EPF Agen-Garonne sont propriétaires d'immeubles contigus ou se situant dans le prolongement de ceux en litige. Au regard de leur localisation, de leurs caractéristiques et des règles d'urbanisme qui leur sont applicables, ces immeubles, ensemble, sont en mesure de répondre à l'objectif de création de logements évoqué précédemment ou d'amélioration du cadre de vie.

12. Enfin, si le coût du projet a été réévalué à la hausse avant édiction des décisions en litige à la suite de l'avis des services fiscaux en date du 27 octobre 2021 sollicité par la commune A pour s'établir à 231 000 euros pour le bien situé au 122 boulevard de la République et à 100 800 euros pour celui situé au n° 141, il n'est pas démontré qu'il serait erroné ni n'est soutenu qu'il serait excessif au regard de l'intérêt public du projet, ni que, par suite, le bilan entre le coût de l'opération et les avantages qui en sont attendus aurait été négatif. Dans ces conditions, le moyen tiré du caractère négatif du bilan et, par suite, de l'absence d'utilité publique du projet, doit être écarté.

13. En dernier lieu, les requérantes ne peuvent utilement soutenir, à l'appui de leur moyen tiré de l'atteinte excessive au droit de propriété, de ce que l'acquisition de l'immeuble situé au n° 122 du boulevard de la République remettrait en cause les droits de son locataire actuel, qui ne dispose lui-même d'aucun droit de propriété sur ce bien.

14. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir qui leur est opposée en défense, Mme B et la SCI H 62, par les moyens qu'ils invoquent, ne sont pas fondés à demander l'annulation des arrêtés du 13 décembre 2021.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune A, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, les sommes que réclament Mme B et la SCI H 62 au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge solidaire de Mme B et de la SCI H 62 une somme de 1 500 euros à verser à la commune A.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes nos 2200817, 2200818, 2200820 et 2200821 présentées par Mme B et la SCI H 62 sont rejetées.

Article 2 : Mme B et la SCI H 62 verseront solidairement à la commune A une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme C B, à la SCI H 62, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la commune A.

Copie en sera adressée pour information au préfet de Lot-et-Garonne.

Délibéré après l'audience du 6 mai 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Cabanne, présidente,

M. Pinturault, premier conseiller,

M. Frézet, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 mai 2024.

Le rapporteur,

M. PINTURAULT

La présidente,

C. CABANNE La greffière,

M.-A. PRADAL

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

Nos 2200817, 2200818, 2200820, 2200821