Tribunal Administratif de Bordeaux — Décision N° TA33-2202295

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 22 avril 2022, et par un mémoire enregistré le 4 septembre 2023, M. H G, Mme B A et M. E C, représentés par Me Cornille, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 22 février 2022 par lequel le maire de la commune de Cadaujac a refusé de délivrer un permis de construire à Mme A et M. C pour édifier deux maisons individuelles sur un terrain situé chemin de K ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune de Cadaujac de délivrer le permis de construire demandé par Mme A et M. C dans un délai d'un mois suivant la notification du jugement ;

3°) de mettre à charge de la commune de Cadaujac la somme de 1 200 euros à verser à chacun d'eux en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- l'arrêté attaqué est entaché d'incompétence ; il n'est pas justifié de la délégation de compétence donnée au signataire de cet acte ;

- il a été pris sur le fondement des dispositions de l'article 6 du règlement de la zone UC du plan local d'urbanisme alors que la demande de permis de construire devait être examinée au regard des règles d'urbanisme telles qu'elles avaient été cristallisées pour cinq ans à la suite de la déclaration préalable de division du terrain, par application des dispositions de l'article L. 442-14 du code de l'urbanisme, c'est-à-dire dans son état antérieur à la modification adoptée par délibération du 8 décembre 2021 ;

- la maison dont la construction est projetée est implantée au-delà de la distance minimale de recul par rapport à la voie ouverte à la circulation automobile exigée par l'article 6 du règlement de la zone UC du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Cadaujac, dans sa version antérieure à la modification du PLU ; le chemin de K, qui borde le terrain d'assiette, est une voie ouverte à la circulation générale, au sens de cet article ;

- la commune de Cadaujac n'est pas fondée à demander qu'au motif de refus qu'elle a retenu dans l'arrêté attaqué soit substitué celui tiré de la non-conformité du projet à l'article 3 du règlement de la zone UC du PLU ; la réalisation du projet n'implique pas la constitution d'une servitude sur l'emprise du chemin de K, ouvert à la circulation publique et faisant partie du domaine public de la commune.

Par un mémoire en défense enregistré le 1er juin 2023, la commune de Cadaujac, représentée par la SELARL HMS Atlantique avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 000 euros soit mise à la charge de chacun des requérants sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés ;

- à supposer que la base légale sur laquelle le maire s'est fondé pour refuser la demande d'autorisation d'urbanisme était erronée, il y a lieu d'y substituer les dispositions de l'article 6 du règlement de la zone UC du PLU dans sa version initialement approuvée le 20 septembre 2017 ;

- à supposer que le motif retenu dans l'arrêté contesté ne soit pas de nature à justifier légalement la décision de refus de permis de construire, il y a lieu d'y substituer, d'une part, le motif tenant au fait que le projet se trouve à plus de 50 mètres d'une voie, publique ou privée, ouverte à la circulation générale au sens de l'article 6 du règlement de la zone UC du PLU dans sa version d'origine adoptée le 20 septembre 2017 et, d'autre part, le motif tenant au fait que le projet n'est pas conforme aux dispositions de l'article 3 de ce règlement, faute pour le pétitionnaire de justifier de l'institution d'une servitude de passage pour accéder au terrain d'assiette, enclavé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Pinturault,

- les conclusions de M. Josserand, rapporteur public,

- et les observations de Me Eizaga, représentant les requérants, et de Me Cazcarra, représentant la commune de Cadaujac.

Considérant ce qui suit :

1. M. H G et Mme F I sont propriétaires d'un terrain situé 139 chemin de K dans la commune de Cadaujac, constitué à l'origine de deux parcelles cadastrées section AS nos 89p et 139p. Par un arrêté du 6 septembre 2019, le maire de la commune ne s'est pas opposé à une déclaration préalable déposée en vue de la division de ce terrain en deux lots à bâtir, le premier (lot n° 1) constitué par la parcelle cadastrée section AS n° 89p, depuis lors devenue la parcelle AS n° 157, et par la partie est de la parcelle cadastrée section AS n° 139p, depuis lors devenue la parcelle AS n° 158, et le second (lot n° 2) constitué par la partie ouest de la parcelle AS n° 139, depuis lors devenue AS n° 159. Le 6 décembre 2021, ils ont conclu avec M. E C et Mme B A un compromis pour vendre à ceux-ci le lot n° 2. Ce compromis de vente a été conclu sous condition suspensive d'obtention, par les acquéreurs, d'un permis de construire purgé de tout recours avant le 30 juin 2022 pour la construction de deux maisons individuelles mitoyennes. Le 31 décembre 2021, M. C et Mme A ont déposé une demande de permis de construire. Par un arrêté du 22 février 2022, le maire de la commune de Cadaujac a refusé de délivrer le permis de construire sollicité. M. G, M. C et Mme A demandent l'annulation de cet arrêté.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

2. D'abord, aux termes de l'article L. 442-14 du code de l'urbanisme : " Lorsque le lotissement a fait l'objet d'une déclaration préalable, le permis de construire ne peut être refusé ou assorti de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme nouvelles intervenues depuis la date de non-opposition à la déclaration préalable, et ce pendant cinq ans à compter de cette même date () ". Aux termes de l'article R. 462-1 de ce code : " La déclaration attestant l'achèvement et la conformité des travaux est signée par le bénéficiaire du permis de construire ou d'aménager ou de la décision de non-opposition à la déclaration préalable ou par l'architecte ou l'agréé en architecture, dans le cas où ils ont dirigé les travaux () ". Il résulte de ces dispositions que le document d'urbanisme applicable aux demandes de permis de construire présentées dans le cadre d'un lotissement est celui en vigueur à la date à laquelle a été délivrée l'autorisation de lotir et ce, pendant un délai de cinq ans à compter de la réception, par l'administration, de la déclaration d'achèvement du lotissement. Durant ce délai, les dispositions des documents d'urbanisme intervenues postérieurement à l'autorisation de lotissement ne sont pas opposables aux demandes de permis de construire.

3. Ensuite, aux termes de l'article 6 du règlement de la zone UC du PLU de la commune de Cadaujac, dans sa version applicable à la date de la décision de déclaration préalable : " () Implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques / Dispositions générales / Sauf dispositions graphiques contraires, les constructions et installations nouvelles devront être implantées : () - à une distance au moins égale à 10 mètres par rapport à la limite d'emprise publique existante à modifier ou à créer. / - Entre l'alignement et une profondeur maximale de 50 mètres comptés depuis la limite d'emprise des voies, publiques ou non, ouvertes à la circulation automobile () ". Selon l'article 3 de ce règlement : " () Accès et voiries / Accès - Définition / L'accès correspond à la portion d'un terrain donnant directement sur la voie de desserte permettant aux véhicules de pénétrer sur le terrain d'assiette de la construction. Sont ainsi considérés comme un accès : () - les bandes d'accès ou les servitudes de passage desservant un terrain enclavé () " () Voirie - définition / Sont considérées comme voie, les voies publiques ou privées qui assurent la desserte automobile du terrain d'assiette du projet () ". Selon le lexique du PLU, les " voies et emprises publiques se définissent en deux catégories : / - les voies publiques, / - les voies privées de desserte internes aux opérations qui peuvent être ouvertes ou fermées au public () ". Ce lexique précise : " Les règles faisant référence à l'expression " voies et emprises publiques " s'appliquent aux voies publiques existantes, à créer, ou à modifier () et aux voies de desserte interne du terrain d'assiette ouvertes ou non au public lorsqu'elles desservent au moins deux logements, et sauf mention contraire du présent règlement () ".

4. Enfin, aux termes de l'article 6 du règlement, dans sa version issue de la modification du PLU adoptée le 8 décembre 2021 : " () Implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques / Dispositions générales / Sauf dispositions graphiques contraires, les constructions et installations nouvelles devront être implantées : () - à une distance au moins égale à 10 mètres par rapport à la limite d'emprise publique existante à modifier ou à créer. () - Entre l'alignement et une profondeur maximale de 50 mètres comptés depuis la limite d'emprise des voies publiques existantes et ouvertes à la circulation automobile. / Toutefois, les constructions et installations nouvelles pourront être implantées dans les mêmes conditions depuis les nouvelles voies publiques ouvertes à la circulation publique sous réserve qu'une décision juridique de classement dans le domaine public soit préalablement intervenue au jour du dépôt de la demande. Le cas échéant, l'appréciation de cette distance pourra s'appliquer indépendamment de celle applicable au terrain d'assiette du projet si la condition susvisée au présent alinéa est remplie. " Si les dispositions de l'article 3 de ce règlement, relatif aux accès et voiries, citées au point précédent, n'ont pas été modifiées, ni davantage la définition donnée des " voies " dans lexique du PLU, ce même lexique précise désormais, dans sa version nouvelle : " Les règles faisant référence à l'expression " voies et emprises publiques " s'appliquent aux voies publiques, uniquement, existantes, à créer ou à modifier selon les mentions précisées dans le corps du présent règlement. "

5. Il résulte des dispositions précitées que, avant l'entrée en vigueur de la modification du PLU adoptée le 8 décembre 2021, une voie, au sens et pour l'application de l'article 6 du règlement de la zone UC, s'entend de toute voie, existante, à modifier ou à créer, et qui, indépendamment du régime de sa propriété, publique ou privée, est ouverte à la circulation automobile générale. En revanche, dans la version modifiée du PLU, une voie, au sens et pour l'application de cet article, ne s'entend désormais que d'une voie ouverte à la circulation automobile et classée dans le domaine public au plus tard le jour du dépôt de la demande d'autorisation d'urbanisme.

6. L'arrêté contesté, qui mentionne dans ses visas à la fois le PLU dans sa version initiale et les deux modifications qui y ont été successivement apportées le 11 décembre 2019 et le 8 décembre 2021, est fondé sur un motif unique, tiré de ce que le projet, situé à plus de 50 m de la limite d'emprise de la voie publique existante, n'est pas conforme aux dispositions précitées. Il ressort ainsi des termes mêmes de la décision contestée et de ses visas que, pour refuser la demande de permis de construire présentée par Mme A et M. C, le maire de la commune de Cadaujac s'est fondé sur les dispositions nouvelles contenues dans la version du PLU issue de sa modification du 8 décembre 2021, aux termes desquelles l'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques est mesurée par rapport aux seules " voies publiques existantes ".

7. Or en application de l'article L. 442-14 du code de l'urbanisme, les règles applicables à la demande de permis de construire avaient été cristallisées pendant une durée de 5 ans après l'arrêté du 8 septembre 2019 par lequel le maire de la commune de Cadaujac ne s'est pas opposé à la déclaration préalable par laquelle a été constitué, en tant que lot à bâtir, le terrain d'assiette du projet. Il suit de là que le projet en litige devait se voir appliquer les dispositions du règlement du PLU dans l'état initial de ce document d'urbanisme, tel qu'il a été adopté par une délibération du conseil municipal du 20 septembre 2017, lequel prévoit que l'implantation des constructions doit être mesurée non pas par rapport à la voie publique la plus proche, mais par rapport à la voie la plus proche ouverte à la circulation automobile. En ne le faisant pas, le maire de Cadaujac a commis une erreur de droit.

8. Toutefois, et d'une part, lorsqu'il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l'intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l'application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée. Une telle substitution relevant de l'office du juge, celui-ci peut y procéder de sa propre initiative, au vu des pièces du dossier, mais sous réserve, dans ce cas, d'avoir au préalable mis les parties à même de présenter des observations sur ce point.

9. D'autre part, l'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

10. En l'espèce, la décision attaquée, motivée par le fait que le projet n'est pas conforme aux règles d'implantation par rapport aux voies ou emprise publiques, trouve son fondement légal dans les dispositions de l'article 6 du règlement de la zone UC du PLU, dans sa version d'origine, qui peuvent être substituées à celles du règlement modifié, sur lesquelles le maire s'est irrégulièrement fondé, dès lors que cette substitution de base légale n'a pour effet de priver les pétitionnaires d'aucune garantie et que l'administration dispose du même pouvoir d'appréciation pour appliquer l'une ou l'autre de ces deux dispositions.

11. Si la circonstance que le projet est implanté à plus de 50 mètres de la voie publique mentionnée dans la décision attaquée ne peut pas, à elle seule, justifier le refus de permis de construire, puisque, selon l'article 6 du règlement de la zone UC du PLU dans sa version applicable au litige, la distance prescrite se mesure par rapport à toute voie, publique ou non, ouverte à la circulation automobile, dans son mémoire en défense, enregistré le 1er juin 2023, la commune de Cadaujac ajoute à sa motivation en indiquant désormais que la construction projetée est implantée à une distance supérieure à 50 mètres depuis la limite d'emprise de la " voie ouverte à la circulation automobile " et que le terrain d'assiette du projet litigieux étant enclavé, cette construction est nécessairement, en l'absence d'une servitude de passage, non conforme aux dispositions de l'article 3 du règlement du PLU, selon lequel, pour être constructible, le terrain d'assiette doit disposer d'un accès à la voie publique, soit directement, soit par le biais d'une servitude.

12. Toutefois, et d'une part, aux termes de l'article L. 161-1 du code rural et de la pêche maritime : " Les chemins ruraux sont les chemins appartenant aux communes, affectés à l'usage du public, qui n'ont pas été classés comme voies communales. Ils font partie du domaine privé de la commune ". En vertu de l'article L. 161-2 du même code : " L'affectation à l'usage du public est présumée, notamment par l'utilisation du chemin rural comme voie de passage ou par des actes réitérés de surveillance ou de voirie de l'autorité municipale () ". En vertu de l'article D. 161-10 du même code : " Dans le cadre des pouvoirs de police prévus à l'article L. 161-5, le maire peut, d'une manière temporaire ou permanente, interdire l'usage de tout ou partie du réseau des chemins ruraux aux catégories de véhicules et de matériels dont les caractéristiques sont incompatibles avec la constitution de ces chemins, et notamment avec la résistance et la largeur de la chaussée ou des ouvrages d'art ".

13. Si le projet en litige se trouve à plus de 50 mètres de la voie publique la plus proche, il ressort en revanche des pièces du dossier qu'il est situé à proximité, et en tout cas à moins de cinquante mètres, d'une parcelle cadastrée section AD n° 71, qui appartient à la commune et sur laquelle il existe à l'origine un chemin rural, dit " J de K ", dont le tracé apparaît au cadastre napoléonien et sur le plan des voies de 1847.

14. Si la portion du chemin desservant le terrain d'assiette était enherbée jusqu'en 2018, il ressort des vues aériennes et des clichés pris sur les lieux et produits aux débats que, à la date à laquelle la décision contestée a été prise, cette partie de chemin avait été gravillonnée et rendue utilisable pour la circulation des voitures. D'ailleurs, le maire de la commune de Cadaujac a consenti une permission de voirie à M. G le 20 janvier 2020, qui autorise ce dernier non seulement à y créer un " accès chantier ", permettant ainsi aux véhicules d'y pénétrer, mais aussi à y enfouir les gaines nécessaires à l'adduction des lots créés sur les parcelles cadastrées section AS nos 158 et 159.

15. En outre, il n'est pas allégué que, à cette date, le maire de la commune de Cadaujac aurait, d'une manière temporaire ou permanente, interdit l'usage de tout ou partie de ce chemin. Au demeurant, lorsque, par son arrêté du 8 septembre 2019, cette autorité ne s'est pas opposée à la déclaration préalable déposée en vue de l'opération de lotissement dont est issu le terrain d'assiette, cette autorité a implicitement mais nécessairement admis que ce chemin, qui est la seule voie située à moins de 50 mètres du terrain alloti et sur lequel elle a ensuite autorisé la création d'un accès, devait être regardé comme une voie ouverte à la circulation automobile, de sorte que le projet de construire sur ce terrain ne méconnaissait pas la règle d'implantation contenue dans l'article 6 du règlement du PLU, dans sa version alors en vigueur.

16. Dans ces conditions, la commune de Cadaujac n'est pas fondée à soutenir que le projet, qui se trouve à moins de 50 m d'une voie ouverte à la circulation automobile, ne serait pas conforme à la règle d'implantation exposée plus haut.

17. D'autre part, aux termes de l'article 3 du règlement de la zone UC du règlement de la zone UC du PLU : " () Conditions d'accès / 1. Pour être constructible, un terrain doit avoir accès à une voie publique ou privée, soit directement, soit par l'intermédiaire d'une servitude de passage suffisante instituée par acte authentique ou par voie judiciaire, en application de l'article 682 du code civil () ". Tout d'abord, pour les raisons exposées plus haut, la voie depuis laquelle on accède au projet litigieux est un chemin rural affecté à l'usage du public et ouvert à la circulation automobile. Ensuite, il n'est pas discuté que, conformément à ce qui a été prévu dans l'opération de lotissement initiale, une servitude de passage sera créée, au bénéfice du terrain d'assiette, sur les deux parcelles voisines, constitutives du lot n° 1, qui sont elles-mêmes directement desservies par le chemin et qui appartiennent aux mêmes propriétaires, M. G et Mme I. Dans ces conditions, le terrain d'assiette du projet en cause n'est pas enclavé. Par suite, la commune de Cadaujac ne peut utilement soutenir que le projet ne serait pas conforme aux dispositions précitées en l'absence de création d'une servitude de passage sur la parcelle cadastrée section AD n° 71.

18. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêté du maire de la commune de Cadaujac du 22 février 2022 doit être annulé. Pour l'application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens de la requête n'est, en l'état du dossier, de nature à fonder l'annulation de l'arrêté contesté.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

19. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public () prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ".

20. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle. L'autorisation d'occuper ou d'utiliser le sol délivrée dans ces conditions peut être contestée par les tiers sans qu'ils puissent se voir opposer les termes du jugement ou de l'arrêt.

21. Le présent jugement annule le refus de permis de construire après avoir censuré l'unique motif que l'autorité compétente a énoncé dans sa décision et après avoir écarté tous les motifs dont cette autorité demande la substitution à ce motif initial. Il ne résulte pas de l'instruction que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée obligent à s'opposer à la demande de permis de construire présentée par M. C et Mme A pour un motif que l'administration n'a pas relevé. Il n'en résulte pas davantage qu'à la suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y ferait obstacle. Par suite, en application des dispositions rappelées ci-dessus, il y a lieu d'enjoindre au maire de la commune de Cadaujac de délivrer le permis de construire sollicité, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais liés au litige :

22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge des requérants, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, la somme que demande la commune de Cadaujac au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Cadaujac une somme de 1 200 euros, au bénéfice de l'ensemble des requérants.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du maire de la commune de Cadaujac du 22 février 2022 est annulé.

Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Cadaujac de délivrer à Mme A et M. C le permis de construire qu'ils ont demandé le 31 décembre 2021, ce dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La commune de Cadaujac versera à M. G, à M. C et à Mme A, ensemble, une somme de 1 200 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. H G, désigné représentant unique en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, et à la commune de Cadaujac.

Délibéré après l'audience du 3 juillet 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Cabanne, présidente,

M. Pinturault, premier conseiller,

M. Frézet, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 juillet 2024.

Le rapporteur,

M. PINTURAULT

La présidente,

C. CABANNE La greffière,

M. D

La République mande et ordonne au préfet de la Gironde, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,