Tribunal Administratif de Bordeaux — Décision N° TA33-2202601

Vu les procédures suivantes :

I - Par une requête, enregistrée le 1er mars 2022, sous le n° 2201194, M. A B, représenté par Me Charbogne, avocate, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 3 novembre 2021 par laquelle le directeur de l'agence régionale de santé (ARS) Nouvelle-Aquitaine a prononcé la suspension de son droit à exercer la profession de chirurgien pour une durée de cinq mois, ensemble la décision implicite de rejet née du silence gardé par l'ARS à son recours gracieux en date du 22 novembre 2021 ;

2°) de mettre à la charge de l'agence régionale de santé Nouvelle-Aquitaine une somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision est entachée d'un vice de procédure dès lors que ses droits à la défense et le contradictoire n'ont pas été respectés : il n'a ainsi pas été destinataire des éléments de nature à justifier sa mise en cause et l'ARS n'a pas recueilli ses observations ;

- elle est insuffisamment motivée en fait ;

- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- elle est entachée d'une erreur de fait ;

- elle est disproportionnée.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 23 septembre et 24 novembre 2022, les 15 mai et 6 décembre 2023, le directeur général de l'agence régional de santé de Nouvelle-Aquitaine conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par le requérant n'est fondé.

Par une ordonnance du 27 décembre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 29 janvier 2024.

II - Par une requête, enregistrée le 11 mai 2022 sous le n° 2202601, M. A B, représenté par Me Soubelet, avocat, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 11 mars 2022 par laquelle le directeur de l'agence régionale de santé Nouvelle-Aquitaine a prononcé la suspension de son droit à exercer la profession de chirurgien pour une durée de cinq mois ;

2°) de mettre à la charge de l'agence régionale de santé Nouvelle-Aquitaine une somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision est entachée d'un vice de procédure l'ayant privé d'une garantie essentielle dès lors qu'il n'a pas été entendu dans le délai de trois jours suivant la décision de suspension, tel que prévu par l'article L. 4113-14 du code de la santé publique ;

- elle est entachée d'un vice de procédure dès lors que le directeur de l'ARS n'a pas saisi le conseil régional de l'ordre en application de l'article L. 4113-14 du code de la santé publique ;

- elle est entachée d'un vice de procédure dès lors que le délai maximal de cinq mois de suspension n'a pas été respecté du fait du renouvellement de la décision de suspension du 3 novembre 2021 ; la reconduction de la suspension ayant conduit à une suspension d'une durée supérieure à celle strictement autorisée par le texte constitue une illégalité externe emportant nullité de l'acte ;

- elle est insuffisamment motivée ;

- elle est entachée d'une erreur de fait ;

- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 23 septembre et 24 novembre 2022, les 15 mai et 12 décembre 2023, le directeur général de l'agence régionale de santé Nouvelle-Aquitaine conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 27 décembre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 29 janvier 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la santé publique ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Mounic, rapporteure,

- les conclusions de Mme Patard, rapporteure publique,

- et les observations de Me Soubelet, représentant M. B,

Considérant ce qui suit :

1. M. B, chirurgien orthopédique et traumatologique exerçant une activité libérale au sien du groupement de coopération sanitaire " Pôle de santé du Villeneuvois ", a fait l'objet d'une mesure de suspension de son droit d'exercer pour une durée de cinq mois, sur le fondement de l'article L. 4113-14 du code de la santé publique, par décision du 3 novembre 2021 du directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) Nouvelle-Aquitaine. M. B a formé contre cette décision un recours gracieux, dont l'agence régionale a accusé réception le 13 décembre 2021. Le silence gardé par l'autorité administrative sur ce recours a fait naître une décision implicite de rejet. Le conseil régional de l'ordre des médecins (CROM) de Nouvelle-Aquitaine, saisi le 15 novembre 2021 en application des articles R. 4124-3 et R. 4124-3-5 du code de la santé publique, n'ayant pas statué dans le délai de deux mois à compter de sa saisine, l'affaire a été portée devant le conseil national de l'ordre des médecins (CNOM). Celui-ci n'ayant pas davantage pris de décision à l'expiration d'un nouveau délai de deux mois, la suspension de M. B a pris fin le 15 mars 2022. Toutefois, par une décision du 11 mars 2022, remise en mains propres à l'intéressé le 14 mars 2022, le directeur général de l'agence régionale de santé de Nouvelle-Aquitaine a de nouveau prononcé la suspension immédiate du droit d'exercer la profession de chirurgien du docteur B pour une durée maximale de cinq mois, dans l'attente de la décision de la formation restreinte du CNOM. Par la requête n°2201194, M. B demande tribunal d'annuler la décision du 3 novembre 2021, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux et par la requête n°2202601, d'annuler la décision du 11 mars 2022.

Sur la jonction :

2. Les requêtes nos 2201194 et 2202601 présentent à juger des questions semblables qui concernent un même requérant et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a donc lieu de les joindre pour qu'il soit statué par un seul jugement.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la décision du 3 novembre 2021

3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 4113-14 du code de la santé publique : " En cas d'urgence, lorsque la poursuite de son exercice par un médecin, un chirurgien-dentiste ou une sage-femme expose ses patients à un danger grave, le directeur général de l'agence régionale de santé dont relève le lieu d'exercice du professionnel prononce la suspension immédiate du droit d'exercer pour une durée maximale de cinq mois. Il entend l'intéressé au plus tard dans un délai de trois jours suivant la décision de suspension. ". Aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 2 ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". Enfin, aux termes de l'article L. 122-2 du même code : " Les mesures mentionnées à l'article L. 121-1 à caractère de sanction ne peuvent intervenir qu'après que la personne en cause a été informée des griefs formulés à son encontre et a été mise à même de demander la communication du dossier la concernant. ".

4. D'une part, la décision prise pour répondre à une situation d'urgence dans le cadre de la prévention de risques sanitaires graves, en l'occurrence la mise en danger de patients du fait des pratiques professionnelles du docteur B, est une mesure conservatoire ayant un caractère temporaire et ne relève pas d'une sanction disciplinaire mais d'une mesure de police administrative. Il en résulte que le requérant ne peut utilement invoquer les garanties prévues à l'article L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration, dès lors que la mesure qui a été prise à son encontre n'est pas constitutive d'une sanction disciplinaire.

5. D'autre part, la seule exigence posée par l'article L. 4113-14 du code de la santé publique consiste à entendre l'intéressé dans un délai de trois jours suivant la décision de suspension. Or, en l'espèce, la décision a été prise le 3 novembre et remise en mains propres le 4 novembre 2021 et le docteur B ne s'est pas rendu à l'entretien prévu le 5 novembre 2021 comme en atteste le compte-rendu de l'ARS. S'il produit dans ses écritures un courriel sollicitant un report de convocation, indiquant qu'il ne peut être présent au rendez-vous, ce courriel n'est toutefois pas daté, est adressé à l'administrateur du Pôle de santé du Villeneuvois et non à l'ARS et il n'est pas établi qu'il ait été envoyé.

6. Enfin, aucune obligation législative ou réglementaire, ni aucun principe général du droit n'impose à l'autorité administrative, lorsqu'elle édicte dans l'urgence, une mesure de suspension sur le fondement des dispositions précitées du code de la santé publique, de communiquer les pièces de son dossier au praticien concerné.

7. Dès lors, le requérant n'est pas fondé à soutenir que l'administration aurait méconnu le principe du contradictoire et les droits de la défense tels que définis par les articles L. 4113-14 du code de la santé publique et L. 211-1, L. 121-1, L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration.

8. En deuxième lieu, aux termes des dispositions de l'article R. 4113-111 du code de la santé publique : " La décision de suspension prononcée en application de l'article L. 4113-14 est notifiée au médecin, au chirurgien-dentiste ou à la sage-femme par l'autorité administrative compétente par lettre remise en mains propres contre émargement. La décision précise la date à laquelle l'audition de l'intéressé prévue à ce même article a lieu. La décision est motivée ".

9. En l'espèce, la décision vise les articles du code de la santé publique. Elle retrace également l'ensemble des éléments ayant conduit à prendre la décision de suspension. Elle rappelle notamment que deux déclarations d'évènements indésirables graves liés aux soins sont survenus les 19 et 20 octobre 2021, lors d'opérations effectuées par le requérant. Elle évoque également le courriel du 20 octobre 2021 du chef de pôle " Chirurgie et Mère-Enfants " par lequel les médecins anesthésistes ont fait part de leur décision collective et unanime de ne plus pratiquer d'anesthésie pour ses patients, dès lors que l'état de santé du requérant n'était pas compatible avec l'exercice de la chirurgie ainsi que la décision de la direction du Pôle de santé du Villeneuvois d'interdiction d'accès au bloc opératoire, en raison de la gravité des évènements et du danger auquel il expose ses patients. Elle précise enfin que des plaintes ont été déposées à l'encontre du médecin devant le conseil départemental de l'ordre. Par suite, la décision est suffisamment motivée en fait et le moyen tiré du défaut de motivation doit être écarté.

10. En troisième lieu, le requérant conteste la matérialité des faits ainsi que l'appréciation portée par le directeur de l'ARS Nouvelle-Aquitaine. Contrairement à ce que fait valoir le requérant, il ne s'agit pas, au stade de la suspension, d'établir la réalité de l'ensemble des faits reprochés mais d'apprécier le caractère vraisemblable des faits, ainsi que leur gravité, de nature à justifier une suspension conservatoire, à la date à laquelle le directeur de l'ARS s'est prononcé. En l'espèce, la note de situation émanant de l'administrateur Bruno Chauvin, qui est particulièrement circonstanciée, fait état de deux évènements indésirables relatifs à la prise en charge des patients par le docteur B. D'une part, le 19 octobre 2021, lors de l'intervention réalisée par le requérant, le chirurgien aurait perforé la prothèse mammaire de la patiente et ouvert une brèche pulmonaire, réalisant un pneumothorax, la patiente ayant dû être admise en unité de surveillance continue puis transférée vers le centre hospitalier universitaire de Toulouse. D'autre part, le 20 octobre 2021, une intervention sur une épaule a duré plus de trois fois le temps normal, induisant une irrigation tout à fait anormale en volume de liquide et compliquant d'autant les suites opératoires, créant un œdème nécessitant l'intubation de la patiente pendant plus de trois heures et une nouvelle hospitalisation le lendemain pour un accident vasculaire cérébral, possiblement lié à l'excès de rinçage articulaire. Il y est également fait mention de la réaction des anesthésistes représentés par le chef du Pôle Chirurgie-USC et formalisée dans un courriel du 20 octobre 2021, qui, estimant que le requérant n'est plus en état d'opérer correctement, tout en soulignant une problématique évoluant depuis bientôt deux ans, évoquent alors un état de somnolence régulier au cours des interventions, des difficultés de concentration pendant les interventions avec des absences, obligeant les aides opératoires à le réorienter, confirment les deux derniers incidents et informent en conséquence la direction qu'ils n'assureraient plus les anesthésies de ces patients. Or, ces signalements produits dans le cadre de la présente instance et suffisamment étayés à la date de la décision attaquée, n'avaient pas à être davantage vérifiés dans le cadre d'une procédure d'urgence, dont le seul objectif était de prendre une mesure conservatoire destinée à faire cesser un risque potentiel pour la patientèle de l'établissement. Enfin, la circonstance que le requérant produit plusieurs attestations de patients confirmant ses qualités professionnelles et humaines et qu'il figure encore en 2021 dans les trente meilleurs praticiens français spécialisés dans la chirurgie de l'épaule, n'a aucune incidence sur la légalité de la décision prise par le directeur de l'ARS. De même, si le requérant, qui allègue sans l'établir, faire l'objet de l'hostilité de ses pairs à l'origine de cette décision, et invoque les relations conflictuelles entretenues avec la direction du pôle de santé pour soutenir que cette mesure revêt un caractère discriminatoire et diffamatoire, il n'assortit ses allégations d'aucun commencement de preuve. Par suite, l'ensemble des faits reprochés étant suffisamment établis par les pièces du dossier et étant de nature à caractériser un danger grave pour les patients, le requérant n'est pas fondé à soutenir qu'en prenant cette décision, le directeur de l'ARS a commis une erreur de fait. Pour les mêmes motifs, il n'a pas entaché sa décision d'une erreur d'appréciation ni de disproportion en prononçant une suspension pour la durée maximale de cinq mois prévue par le code de la santé publique précité. Les moyens tirés de l'erreur de fait et d'appréciation doivent être écartés.

En ce qui concerne la décision du 11 mars 20211. Aux termes des dispositions l'article L. 4113-14 du code de la santé publique : " Le directeur général de l'agence régionale de santé dont relève le lieu d'exercice du professionnel informe immédiatement de sa décision le président du conseil départemental compétent et saisit sans délai le conseil régional ou interrégional lorsque le danger est lié à une infirmité, un état pathologique ou l'insuffisance professionnelle du praticien, ou la chambre disciplinaire de première instance dans les autres cas. Le conseil régional ou interrégional ou la chambre disciplinaire de première instance statue dans un délai de deux mois à compter de sa saisine. En l'absence de décision dans ce délai, l'affaire est portée devant le Conseil national ou la Chambre disciplinaire nationale, qui statue dans un délai de deux mois. / A défaut de décision dans ce délai, la mesure de suspension prend fin automatiquement ". Il résulte de ces dispositions que le directeur de l'ARS peut légalement prendre un nouvel arrêté de suspension du droit d'exercer d'une durée de cinq mois, alors même qu'il avait déjà pris un arrêté de suspension du droit d'exercer, que celui-ci ait ou non cessé prématurément de produire ses effets, dans le cas où les conditions prévues par ces dispositions sont réunies à la date de cette nouvelle décision administrative, c'est-à-dire être en présence d'une situation urgente dans laquelle le praticien expose ses patients à un danger grave.

12. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que le requérant a été suspendu par une décision du 3 novembre 2021 pour une durée de cinq mois. Or, ni le CROM saisi le 8 novembre 2021 par courrier de l'ARS dont il a accusé réception le 15 novembre 2021, pas davantage le CNOM devant lequel l'affaire a été portée à l'issue d'un délai de deux mois, n'ont mené les procédures de suspension temporaire dans les délais prévus par l'article L. 4113-14 du code de la santé publique, de sorte qu'en application du deuxième alinéa de l'article L. 4113-14 précité, passé ce nouveau délai de deux mois, la mesure prend fin automatiquement, soit le 15 mars 2021. Toutefois par une décision du 11 mars 2021, le directeur de l'ARS a pris une nouvelle décision de suspension sur le même fondement, qui mentionne expressément venir dans le prolongement de la précédente mesure du 3 novembre 2021 et indique que le CNOM n'a pas encore statué, décision qui ne peut en l'espèce que s'analyser comme un renouvellement de la suspension conservatoire. Or, en adoptant une nouvelle suspension avant même le terme de la première suspension intervenant le 15 mars, sans se prévaloir d'aucune circonstance de fait nouvelle de nature à caractériser une situation d'urgence, l'intéressé n'exerçant plus depuis sa précédente suspension, le directeur de l'ARS a détourné la procédure de suspension prévue à l'article L. 4113-14 et illégalement prolongé la mesure de suspension initiale et ainsi commis une erreur de droit. Par suite, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens, la décision du 11 mars 2021 doit être annulée pour ce seul motif.

13. Il résulte de tout ce qui précède, que M. B est uniquement fondé à demander l'annulation de la décision du 11 mars 2022.

Sur les frais liés au litige :

14. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de l'ARS Nouvelle-Aquitaine la somme que réclame le requérant au titre des frais d'instance.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 11 mars 2022 du directeur de l'ARS Nouvelle-Aquitaine est annulée.

Article 2 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B et à l'agence régionale de santé Nouvelle-Aquitaine.

Délibéré après l'audience du 29 mars 2024, à laquelle siégeaient :

M. Delvolvé, président,

Mme Mounic, première conseillère,

Mme Passerieux, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 avril 2024.

La rapporteure,

S. MOUNIC

Le président,

Ph. DELVOLVÉ

La greffière,

L. SIXDENIERS

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé et des solidarités en ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

Nos 2201194,