Tribunal Administratif de Bordeaux — Décision N° TA33-2202947

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 27 mai 2022, et par des mémoires enregistrés les 22 juin et 2 octobre 2023, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, la SCI Cathalya, représentée par Me Ducourau, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler l'arrêté du 29 mars 2022 par lequel le maire de la commune de Bouliac s'est opposé à la déclaration préalable qu'elle a déposée le 1er mars 2022 en vue de rénover des bâtiments, d'y créer de nouvelles ouvertures et d'installer une clôture sur un terrain situé dans cette commune, chemin de Malus ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune de Bouliac de prendre un arrêté de non-opposition à sa déclaration préalable, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;

3°) de condamner la commune de Bouliac à lui verser la somme de 99 653,99 euros en réparation de ses préjudices financiers et moraux ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Bouliac la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le maire de la commune de Bouliac n'a pu légalement opposer à sa déclaration préalable la préservation de la destination agricole de ces bâtiments, d'une part parce que le classement du terrain d'assiette en zone agricole du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) de Bordeaux métropole est postérieur à la construction des bâtiments concernés, destinés depuis l'origine à l'habitation, et d'autre part parce que les vignes de l'ancien domaine viticole dont fait partie le terrain d'assiette ont été arrachées en 2020 ;

- l'arrêté est entaché d'une erreur de droit ;

- la commune de Bouliac n'est pas fondée à lui opposer les dispositions de l'article 2.4.1.3. du règlement de la zone Ag du PLUi en ce qui concerne les travaux de rénovation et de création de nouvelles ouvertures ;

- elle n'est pas fondée à lui opposer les dispositions de l'article 2.4.2.2. en ce qui concerne les travaux de création d'une nouvelle clôture ;

- l'arrêté contesté a été pris en méconnaissance de l'article L. 151-12 du code de l'urbanisme et des articles 1.3.2. et 1.3.5.3. du règlement de la zone Ag du PLUi, qui autorisent la réhabilitation des bâtiments présentant un intérêt architectural ou patrimonial ;

- il a été pris en méconnaissance de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- il procède d'un détournement de pouvoir.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 6 avril 2023 et le 13 septembre 2023, la commune de Bouliac, représentée par Me Cornille, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SCI Cathalya la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les moyens soulevés par la SCI Cathalya ne sont pas fondés ;

- dans l'hypothèse où le tribunal censurerait le motif qu'elle a retenu dans la décision contestée, peuvent y être substitués, d'une part, celui tiré de ce que le projet n'est pas conforme à l'article 1.3.2. du règlement de la zone Ag du PLUi, s'agissant non pas de travaux de réhabilitation mesurée, mais de travaux de restauration, d'autre part, celui tiré de ce que le projet n'est pas conforme à l'article 2.4.1.3. du règlement de la zone Ag du PLUi, en l'absence de mise en valeur de l'existant, en outre celui tiré du défaut de conformité avec l'article 2.4.2.2. de ce règlement et avec l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme en ce qui concerne les clôtures et, enfin, celui tiré du défaut de conformité du projet avec l'article 2.4.1.3. du règlement en ce qui concerne les ouvertures nouvelles envisagées sur la façade est, qui rompraient l'harmonie de cette façade ;

- les conclusions indemnitaires présentées par la société requérante sont irrecevables et ne sont pas fondées.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Pinturault,

- les conclusions de M. Josserand, rapporteur public,

- et les observations de Me Ducourau, représentant la SCI Cathalya, et de Me Eizaga, représentant la commune de Bouliac.

Considérant ce qui suit :

1. Le 12 octobre 2021, la SARL Padema a conclu avec la SCI Cathalya un compromis pour vendre à cette société les parcelles cadastrées section AH n°s 41, 42, 1084, 1085, 1086, 1089, 1091, 1096, 1098 et 1104 à 1109, supportant une partie des bâtiments constituant l'ancien domaine viticole du château de Cluzel, dans la commune de Bouliac. Le 1er mars 2022, la SCI Cathalya a déposé une déclaration préalable en vue de clôturer le pourtour du terrain, de changer des fenêtres sur la façade ouest du bâtiment et de créer des ouvertures sur sa façade est. Par un arrêté du 29 mars 2022, dont la SCI Cathalya demande l'annulation, le maire de la commune de Bouliac s'est opposé à cette déclaration préalable.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

2. Le terrain d'assiette du projet en litige se trouve dans la zone Ag du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) de Bordeaux métropole.

3. En premier lieu, et d'une part, aux termes de l'article 1.3. du règlement de la zone Ag du PLUi : " Les occupations et utilisation du sol de quelque nature que ce soit, sont soumises aux conditions et/ou restrictions suivantes ()1.3.2. Conditions particulières relatives à la destination des construction / Sous réserve de ne pas porter atteinte au caractère naturel et paysager des lieux ainsi qu'à la vocation principale de la zone et ses objectifs, sont autorisés : / - Les constructions, réhabilitations, extensions, surélévations, aménagements et installations destinés à l'exploitation agricole ou forestière et le changement de destination de constructions existantes vers cette destination () Dès lors qu'elles ne compromettent pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site : / - la réhabilitation, l'extension, la surélévation mesurées des constructions existantes destinées à l'habitation sans création de nouveau logement () ". L'article 1.3.5.3. de ce règlement ajoute : " Bâtiment présentant un intérêt architectural ou patrimonial / La restauration d'un bâtiment dont il reste l'essentiel des murs porteurs est autorisée lorsque son intérêt architectural ou patrimonial en justifie le maintien et sous réserve : / - de respecter les principales caractéristiques de ce bâtiment dans les conditions définies au '2.4.1.3. Constructions existantes' du présent règlement ; / de ne pas entraver le développement des activités agricoles environnantes et de ne pas présenter un risque de nuisance de quelque nature que ce soit pour le milieu naturel et agricole ; / - de ne pas altérer la qualité écologique et paysagère du site () ".

4. D'autre part, aux termes de l'article 1.1. de ce règlement, l' " habitation " est définie comme suit : " Cette destination comprend tous les logements, notamment les logements liés et nécessaires au bon fonctionnement des entreprises agricoles, forestières, artisanales, industrielles ou commerciales. Relèvent également de l'habitation, les chambres d'hôtes, les locaux ou aménagements annexes à l'habitation tels que piscine, garage, abri de jardin. " Selon le glossaire du règlement du PLUi, la réhabilitation " consiste à remettre en bon état d'usage une construction en adoptant diverses techniques : consolidation, nettoyage, changement ponctuel d'éléments vétustes, mise aux normes, etc () Au-delà d'un certain seuil de travaux, défini dans le règlement, les travaux de réhabilitation sur construction existante sont considérés comme de la reconstruction ou de la construction neuve. La réhabilitation diffère de la restauration dans la mesure où elle vise essentiellement l'usage de la construction et moins sa forme ". La restauration " consiste à remettre en bon état une construction existante, en restant fidèle à ses dispositions architecturales. Toutefois, des modifications peuvent être apportées ponctuellement pour restituer certains éléments ponctuels ou pour en supprimer d'autres notamment lorsqu'ils portent atteinte à la conservation de la construction ancienne ou à sa qualité architecturale. "

5. En l'espèce, le maire de la commune de Bouliac s'est opposé à la déclaration préalable déposée par la SCI Cathalya aux motifs que, en méconnaissance de l'article 1.3.2., les travaux projetés étaient de nature à compromettre l'activité agricole sur le site du domaine viticole de Cluzet, le pétitionnaire n'étant pas un exploitant agricole, les modifications envisagées étant sans lien avec le fonctionnement d'une entreprise agricole et le projet prévoyant la clôture de l'unité foncière.

6. Or, il ressort des pièces du dossier que le bâtiment sur lequel porte le projet est entièrement constitué de deux maisons d'habitation anciennes, accolées l'une à l'autre, construites en pierres de taille et en moellons au début du XIXème siècle. La circonstance que ces bâtiments se trouvent dans une zone agricole ne détermine pas, en soi, leur destination, qui est, depuis l'origine, l'habitation. Le règlement zonal autorise d'ailleurs expressément la réhabilitation des bâtiments à destination d'habitation qui, selon la définition qui en est donnée dans ce document, n'est pas exclusivement restreinte aux seuls logements nécessaires au bon fonctionnement des entreprises agricoles. Or, les travaux envisagés se bornent à améliorer l'usage d'habitation du bâtiment existant et à installer une clôture. Compte tenu de leur objet, il n'est pas établi qu'ils compromettraient l'activité agricole ou la qualité paysagère du site. La circonstance que la société pétitionnaire, ses associés ou son gérant, n'exercent pas d'activité agricole, ne permet pas davantage de l'établir. En tout état de cause, elle ne peut être légalement prise en compte pour examiner une demande d'autorisation d'urbanisme, qui ne doit être appréciée qu'au regard des caractéristiques du projet, sans considération de la personne qui la présente. Au demeurant, il ressort des pièces du dossier qu'il n'y a plus d'activité agricole sur les parcelles environnantes. Les vignes qui étaient présentes sur l'ancien domaine de Cluzel ont été arrachées en décembre 2020. Dans ces conditions, la société requérante est fondée à soutenir qu'en s'opposant à sa déclaration préalable au motif que les travaux seraient de nature à compromettre la continuité d'une activité agricole sur le site du domaine de Cluzel, le maire de la commune de Bouliac a entaché cet arrêté d'une erreur de droit ou une erreur d'appréciation.

7. En deuxième lieu, sollicitant une substitution de motifs, la commune de Bouliac soutient que les travaux envisagés excèdent le périmètre de la seule réhabilitation et constituent en réalité des travaux de restauration d'une trop grande ampleur pour être autorisés. Il ressort des pièces du dossier que, s'agissant du bâtiment lui-même, les travaux envisagés consistent seulement à modifier des ouvertures existantes et à en créer de nouvelles, sans modifier aucunement la forme générale des deux maisons qui le constituent. Il s'agit donc bien de travaux de réhabilitation mesurée, qui ont pour seul objet de remettre les deux maisons en bon état d'usage, sans en modifier les volumes ou l'ordonnancement général. Il suit de là que la demande de substitution de motifs doit être écartée et les requérants sont fondés à soutenir que la décision d'opposition à déclaration préalable en litige méconnaît les dispositions de l'article 1.3.2 en toutes ses branches.

8. En tout état de cause, à supposer que tel soit le cas, dès lors que, d'une part, le bâtiment concerné présente un intérêt architectural et patrimonial évident, au regard de son ancienneté, de son architecture et de ses matériaux de construction, et que, d'autre part, les travaux envisagés, pour les mêmes motifs que ceux exposés ci-après, respectent son caractère et ne comportent aucune nuisance pour le milieu naturel et agricole alentour, ces travaux, à défaut d'être licites au regard des dispositions de l'article 1.3.2. du règlement zonal, le seraient au regard des dispositions de l'article 1.3.5.3.

9. En troisième lieu, aux termes de l'article 2.4. du règlement de la zone Ag du PLUi : " Aspect extérieur des constructions et aménagement de leurs abords / 2.4.1. Aspect extérieur des constructions / 2.4.1.1. Dispositions générales / La situation des constructions, leur architecture, leurs dimensions et leur aspect extérieur doivent être adaptés au caractère et à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales () 2.4.1.3. Constructions existantes / Les réhabilitations, surélévations ou extensions doivent être conçues de manière à s'intégrer harmonieusement au bâti en privilégiant les principes de la composition des façades de la constructions (rythmes verticaux, proportions, modénature) ainsi que le volume et le traitement de la toiture () Dès lors qu'une construction présente un intérêt architectural au regard notamment des matériaux constructifs employés, de sa composition, de son ordonnancement, tous travaux réalisés, y compris les ravalements, doivent mettre en valeur les caractéristiques de ladite construction. Ces dispositions se font pas obstacle à la réalisation d'extensions de conception architecturale contemporaine, dès lors que sont mis en valeur les éléments d'intérêt de la construction initiale. / Les nouveaux percements doivent s'inscrire au mieux dans l'harmonie de la composition de la façade () ".

10. Le projet implique de modifier certaines des ouvertures existantes et d'en ajouter des nouvelles, notamment sur la façade est où il s'agit de remplacer le portail en bois existant par une large baie vitrée, de remplacer les deux fenêtres existantes au rez-de-chaussée par des ouvertures vitrées plus larges et de créer des fenêtres à l'étage, toutes ces ouvertures étant surmontées de linteaux métalliques similaires à celui du portail, qui serait conservé. D'une manière générale, les modifications ainsi envisagées, si elles reposent en partie sur une conception contemporaine en ce qui concerne la façade est et du fait du remplacement des fenêtres à carreaux d'origine par des ouvertures à vitre unique, n'affectent pas l'équilibre d'ensemble du bâtiment existant et de ses aspects extérieurs et, au contraire de ce que prétend la commune, ont pour effet de mettre en valeur la qualité des façades, dont les caractéristiques et l'harmonie initiales sont conservées.

11. Dans ces conditions, la commune de Bouliac n'est pas fondée à opposer au projet des motifs tirés, sur le fondement de l'article 2.4.1.3. du règlement de la zone Ag du PLUi, d'une part, du défaut de mise en valeur du bâtiment préexistant et, d'autre part, de la rupture d'harmonie des façades.

12. En quatrième lieu, d'une part, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. " D'autre part, aux termes de l'article 2.4.2.2. du règlement de la zone Ag du PLUi : " Clôtures nouvelles / Les murs pleins sont interdits, y compris en limites séparatives. Seuls les dispositifs de clôture permettant une libre circulation des espèces animales (petite faune) et un écoulement naturel de l'eau sont autorisées (grillages, piquets bois disjoints, etc.) Ces clôtures sont de préférence doublées d'une haie. Auquel cas cette dernière est composée d'essences variées, buissonnantes et/ou arbustives. "

13. Il est constant que le projet implique de mettre en œuvre, autour des parcelles, une clôture en grillage. Il ne ressort pas des pièces du dossier que cette clôture, qui sera faite en grillage, conformément aux dispositions réglementaires du PLUi, porterait atteinte à l'intérêt des lieux avoisinants, ni davantage qu'elle ferait obstacle à la circulation de la petite faune. Enfin, si le projet ne prévoit pas de la doubler d'une haie, les dispositions de l'article 2.4.2.2. du PLUi ne comportent sur ce point qu'une simple recommandation, qui ne revêt aucun caractère prescriptif et qui ne peut donc constituer un motif de refus. Il suit de là que la commune de Bouliac n'est pas davantage fondée à opposer au projet en litige un motif de refus tiré des dispositions réglementaires précitées.

14. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêté du maire de la commune de Bouliac du 29 mars 2022 doit être annulé. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est de nature à entraîner l'annulation de l'acte en litige.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

15. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public () prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ".

16. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle. L'autorisation d'occuper ou d'utiliser le sol délivrée dans ces conditions peut être contestée par les tiers sans qu'ils puissent se voir opposer les termes du jugement ou de l'arrêt.

17. Le présent jugement annule l'opposition à la déclaration préalable après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision et après avoir écarté tous les motifs que cette même autorité demande d'y substituer. Il ne résulte pas de l'instruction que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée obligent à s'opposer à cette déclaration préalable pour un motif que l'administration n'a pas relevé. Il n'en résulte pas davantage qu'à la suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y ferait obstacle. Par suite, en application des dispositions rappelées ci-dessus, il y a lieu d'enjoindre au maire de la commune de Bouliac de délivrer à la SCI Cathalya un arrêté de non-opposition à la déclaration préalable qu'elle a déposée le 1er mars 2022, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. Il n'y a pas lieu, en revanche, d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les conclusions aux fins indemnitaires :

18. La SCI Cathalya expose avoir subi un préjudice de 99 653,99 euros lié à la persistance de la commune à s'opposer à son projet. Ce préjudice est constitué, selon elle, d'une part des échéances du prêt immobilier qu'elle a dû contracter et qui se sont élevées, depuis le 5 mai 2022, à 69 653,53 euros, et, d'autre part, du préjudice moral lié aux contraintes de relogement de la famille.

19. Toutefois, il ne résulte de pas de l'instruction que l'illégalité de la décision contestée soit à l'origine d'une perte financière liée au remboursement de l'emprunt souscrit pour acheter le terrain d'assiette du projet, et la SCI Cathalya ne démontre pas qu'elle-même ou les personnes physiques qui y sont associées auraient subi, du fait de l'opposition de la commune de Bouliac, un préjudice distinct de celui qui a vocation à être réparé par l'allocation d'une indemnité au titre des frais irrépétibles qu'elle a dû exposer pour faire valoir ses droits devant le juge de l'urbanisme.

20. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il y ait lieu d'examiner la fin de non-recevoir que leur oppose la commune de Bouliac, les conclusions aux fins indemnitaires présentées par la SCI Cathalya doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la SCI Cathalya, qui n'est pas la partie perdante pour l'essentiel, la somme que demande la commune de Bouliac au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Bouliac, sur ce même fondement, une somme de 1 500 euros.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du maire de la commune de Bouliac du 29 mars 2022 est annulé.

Article 2 : Il est enjoint à la commune de Bouliac de délivrer à la SCI Cathalya une décision de non-opposition à la déclaration préalable qu'elle a déposée le 1er mars 2022, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La commune de Bouliac versera à la SCI Cathalya une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la SCI Cathalya et à la commune de Bouliac.

Délibéré après l'audience du 6 mars 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Cabanne, présidente,

M. Pinturault, premier conseiller,

M. Frézet, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 mars 2024.

Le rapporteur,

M. PINTURAULT

La présidente,

C. CABANNE La greffière,

M.-A. PRADAL

La République mande et ordonne au préfet de la Gironde, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,