Tribunal Administratif de Bordeaux — Décision N° TA33-2203134

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 6 juin 2022 et le 27 octobre 2023, la société Gritche représentée par son président en exercice, ayant la SCP Celice-Texidor-Perier pour avocat, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 6 décembre 2021 par laquelle la directrice générale déléguée de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail a retiré le permis de commerce parallèle du produit B ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux formé à l'encontre de cette décision ;

2°) de condamner l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail à lui verser la somme de 46 457 euros en réparation des préjudices subis ;

3°) de mettre à la charge de l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision de retrait méconnaît les articles 52, 44 et 46 du règlement (CE) n° 1107/2009 et la décision C-100/96 rendue par la CJCE le 11 mars 1999 car son contenu ainsi que celui de la lettre d'intention de retrait du 10 novembre 2021 révèlent que l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail n'a pas recherché l'équivalence de la composition intégrale des produits Vertimec Pro et Dynamec au sens de l'article 52 ; l'identité ou l'équivalence des deux produits doit s'apprécier au regard de l'impact négatif potentiel du produit importé sur la santé humaine ou animale ou l'environnement ; or aucun changement de composition intégrale du produit n'est intervenu tant en Italie qu'en France ; à supposer même qu'un changement ait eu lieu, il ne pourrait s'agir que d'un changement mineur dans la composition car il n'a pas donné lieu à nouvelle autorisation de mise sur le marché ;

- le principe de protection des intérêts commerciaux de l'article 63 du règlement (CE) n°1107/2009 n'autorise pas l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail à s'abstenir de justifier sa décision de retrait ;

- l'article 27 du règlement (CE) n° 1107/2009 prévoit que seule la Commission européenne peut revenir sur l'évaluation initiale des conséquences d'un coformulant précédemment autorisé ;

- en vertu de l'article 44, un changement dans la composition intégrale du produit dans l'Etat membre de provenance appartenant à la même zone implique une modification de l'autorisation de mise sur le marché du produit de référence dans le pays d'importation et non pas un retrait du permis de commerce parallèle ; la décision de retrait méconnaît la décision C-488/20 de la CJUE du 25 novembre 2021 car, en l'absence de retrait de l'autorisation de mise sur le marché du produit de référence dans l'Etat d'importation, le retrait du permis de commerce parallèle aurait dû être précédé d'une évaluation du risque éventuel de l'utilisation du produit importé sur la santé humaine, animale ou l'environnement ;

- l'article 45 fait obstacle à ce qu'un permis de commerce parallèle soit retiré tant que l'autorisation de mise sur le marché du produit importé reste valide dans l'Etat membre de provenance ;

- l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail n'aurait pas accordé un délai de grâce de six mois pour vendre et distribuer le produit importé et de douze mois pour son utilisation si le retrait du permis de commerce parallèle avait été motivé par l'impact négatif potentiel sur la sécurité du produit en ce qui concerne la santé humaine ou animale ou l'environnement ;

- la décision de retrait constitue une mesure d'effet équivalent à une restriction quantitative interdite au sens de l'article 34 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne car elle a pour effet de restreindre le commerce entre la France et l'Italie ;

- la responsabilité de l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail est engagée du fait des illégalités fautives dont est entachée sa décision de retrait ; le préjudice financier lié aux stocks du produit italien est évalué à 38 457 euros et le manque à gagner, au titre de l'année 2022, à 8 000 euros.

Par un mémoire en défense enregistré le 29 septembre 2023, l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail, représentée par son directeur général en exercice, assistée de Me K'Jan, conclut :

- à l'irrecevabilité de la requête en raison du défaut de mandat de l'association Audace pour introduire le recours gracieux et la réclamation préalable indemnitaire ;

- au rejet de la requête ;

- à ce qu'une somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la société Gritche au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par ordonnance à effet immédiat, la clôture de l'instruction a été fixée au 23 janvier 2024 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;

- le règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du conseil du 21 octobre 2009 ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- l'arrêt C-100/96 du 11 mars 1999 de la Cour de justice des Communautés européennes ;

- l'arrêt C-488/20 du 25 novembre 2021 de la Cour de justice de l'Union européenne ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Bourdarie, premier conseiller ;

- les conclusions de M. Bongrain, rapporteur public ;

- les observations de Me Beignot-Devalmont, représentant la société Gritche.

Considérant ce qui suit :

1. La société Gritche, spécialisée dans le commerce de gros de produits chimiques, était titulaire depuis le 26 octobre 2015 d'un permis de commerce parallèle l'autorisant à importer depuis l'Italie le produit phytopharmaceutique Vertimec Pro disposant d'une autorisation de mise sur le marché en France sous la dénomination Dynamec, et à le commercialiser sur le territoire national sous le nom B. Par une décision du 6 décembre 2021 dont la société Gritche demande l'annulation, l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail lui a retiré, au sens de l'article 4 du règlement (CE) n° 1107/2009, le permis de commerce parallèle du produit B. Elle sollicite également l'annulation de la décision implicite de rejet née du silence gardé par l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail sur son recours gracieux reçu le 7 février 2022 et la condamnation de celle-ci à lui payer la somme de 46 457 euros.

Sur les conclusions en annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article 52 du règlement n° 1107/2009 : " 1. Un produit phytopharmaceutique qui est autorisé dans un État membre (État membre d'origine) peut, sous réserve de l'octroi d'un permis de commerce parallèle, être introduit, mis sur le marché ou utilisé dans un autre État membre (État membre d'introduction) si ce dernier établit que la composition du produit phytopharmaceutique est identique à celle d'un produit phytopharmaceutique déjà autorisé sur son territoire (produit de référence). (). / 2. Le permis de commerce parallèle est accordé selon une procédure simplifiée () si le produit phytopharmaceutique devant être introduit est identique au sens du paragraphe 3. Sur demande, les États membres se communiquent les informations nécessaires à l'évaluation du caractère identique du produit ()./ () 3. Les produits phytopharmaceutiques sont réputés identiques aux produits de référence: / a) s'ils ont été fabriqués par la même société ou par une société associée ou sont fabriqués sous licence selon le même procédé de fabrication ; / b) s'ils sont identiques pour ce qui est de la spécification, de la teneur et du type de formulation aux substances actives, phytoprotecteurs et synergistes et du type de formulation; et / c) s'ils sont identiques ou équivalents en ce qui concerne les coformulants présents (), pour ce qui est de l'impact négatif potentiel sur la sécurité du produit en ce qui concerne la santé humaine ou animale ou l'environnement. / () 5. Un produit phytopharmaceutique pour lequel un permis de commerce parallèle a été délivré est mis sur le marché et utilisé uniquement conformément aux dispositions de l'autorisation du produit de référence (). / 6. Le permis de commerce parallèle est valable pendant la durée de l'autorisation du produit de référence. 7. Sans préjudice des dispositions spécifiques du présent article, les articles 44, 45, 46 et 55, l'article 56, paragraphe 4, ainsi que les chapitres VI à X s'appliquent mutatis mutandis aux produits phytopharmaceutiques faisant l'objet d'un commerce parallèle. / () 11. Sans préjudice des dispositions de l'article 63, les autorités des États membres mettent à la disposition du public les informations relatives aux autorisations de commerce parallèle ". Aux termes du paragraphe 2 de l'article 63 de ce règlement : " Est en principe considérée comme portant atteinte à la protection des intérêts commerciaux () la divulgation des informations suivantes : / () f) les informations sur la composition complète d'un produit phytopharmaceutique () ". L'article R. 253-23 du code rural et de la pêche maritime dispose que : " Le directeur général de l'Agence statue sur les demandes de permis de commerce parallèle ainsi que sur les demandes de modification, de renouvellement ou de retrait de ces permis. Pour établir l'identité des produits par un examen réalisé conformément au paragraphe 3 de l'article 52 du règlement (CE) n° 1107/2009, l'Agence peut utiliser les informations contenues dans le dossier du produit de référence ou celles mises à sa disposition par l'Etat membre d'origine. Ces décisions peuvent être retirées ou modifiées dans les conditions prévues aux articles 44 à 46 et à l'article 52 du même règlement, le cas échéant, après l'évaluation par l'Agence des risques et des bénéfices pour la santé publique et l'environnement que présente le produit, notamment en cas de constatations de non-conformité, laissant supposer que tout ou partie des produits phytopharmaceutiques mis sur le marché ne remplissent pas les conditions fixées dans le permis ou sont susceptibles de présenter un risque pour la santé publique ou pour l'environnement ".

3. Par la décision attaquée du 6 décembre 2021, l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail a retiré le permis de commerce parallèle dont bénéficiait la société Gritche pour commercialiser en France, sous le nom B, le produit italien Vermitec Pro au motif que les compositions intégrales du produit Dynamec, autorisé en France, et du produit Vertimec Pro, autorisé en Italie, ne pouvaient plus être considérées comme identiques. Ce retrait est intervenu à la suite de la transmission par les autorités italiennes d'informations relatives à la composition intégrale du produit Vermitec Pro en Italie. Une absence de modification de l'autorisation de mise sur le marché du produit de référence sur le marché français ne signifie pas qu'une modification mineure aurait affectée la composition intégrale du produit importé. Ainsi, l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail a pu retirer le permis de commerce parallèle du produit B quand bien même l'autorisation de mise sur le marché du produit Dynamec n'a pas été modifiée ou retirée.

4. Il ressort des dispositions de l'article 52 du règlement que l'exigence d'identité entre le produit bénéficiant du permis de commerce parallèle et le produit de référence mentionnée au paragraphe 1 s'apprécie au regard de trois critères cumulatifs mentionnés au paragraphe 2 parmi lesquels figure l'identité ou l'équivalence des coformulants présents et la dimension, le matériau ou la forme de l'emballage, pour ce qui est de l'impact négatif potentiel du produit en ce qui concerne la santé humaine ou animale ou l'environnement. Ainsi, au contraire de ce que soutient la société Gritche, l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail n'était pas tenue de rechercher si la composition intégrale des deux produits était équivalente à défaut d'être identique, la notion d'équivalence ne s'appliquant, le cas échéant, qu'aux coformulants et aux matériaux et emballages.

5. En deuxième lieu, en vertu de la protection des intérêts commerciaux rappelée par l'article 63 du règlement précité, l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail n'était pas tenue de préciser quel élément de la composition de l'un des deux produits comparés a été modifié ou dont l'impact sur la santé humaine, animale ou sur l'environnement serait devenu négatif en raison de l'évolution des connaissances scientifiques. L'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail ne pouvait pas davantage justifier l'absence de conformité entre les deux produits Vermitec Pro et Dynamec auprès de la société requérante sans méconnaître le principe de protection des intérêts commerciaux.

6. En tout état de cause, il résulte de l'ensemble des éléments versés au dossier par les parties que c'est sans commettre d'erreur de droit que l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail a retiré le permis de commerce parallèle au motif que la composition intégrale des produits Vertimec Pro et Dynamec n'était plus identique.

7. En troisième lieu, aux termes du paragraphe 3 de l'article 27 du règlement (CE) n° 1107/2009 : " La Commission peut réexaminer le cas d'un coformulant à tout moment. Elle peut prendre en considération les informations pertinentes communiquées par les États membres ".

8. Si les dispositions précitées permettent à la Commission de réexaminer le cas d'un coformulant, elles ne font pas obstacle à ce qu'une autorité nationale tire les conséquences d'une absence d'identité entre deux produits pour l'application de l'article 52 du règlement (CE) n° 1107/2009, notamment en raison d'une évolution des connaissances scientifiques comme le fait valoir l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail en défense.

9. En quatrième lieu, d'une part, aux termes de l'article 44 du règlement (CE) n° 1107/2009 applicable au commerce parallèle des produits phytopharmaceutiques en vertu du paragraphe 7 de l'article 52 du même règlement : " () / 3. L'État membre retire ou modifie l'autorisation, selon le cas, lorsque: / a) les exigences visées à l'article 29 ne sont pas ou ne sont plus respectées; / () d) compte tenu de l'évolution des connaissances scientifiques et techniques, le mode d'utilisation et les quantités utilisées peuvent être modifiés, ou / () / 4. Lorsqu'un État membre retire ou modifie une autorisation en application du paragraphe 3, il en informe immédiatement le titulaire, les autres États membres, la Commission et l'Autorité. Les autres États membres appartenant à la même zone retirent ou modifient l'autorisation en conséquence en tenant compte des paramètres nationaux et des mesures d'atténuation des risques, à l'exception des cas où l'article 36, paragraphe 3, deuxième, troisième ou quatrième alinéa, a été appliqué. L'article 46 s'applique, le cas échéant ".

10. Il ne ressort pas des pièces du dossier que l'autorisation de mise sur le marché italien du produit Vermitec Pro aurait été modifiée ou retirée. Par suite, en tout état de cause, la société Gritche n'est pas fondée à soutenir que l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail aurait dû modifier l'autorisation de mise sur le marché du produit Dynamec plutôt que de retirer le permis de commerce parallèle du produit B du fait d'un changement de la composition intégrale du produit Vermitec Pro, lequel peut résulter, ainsi qu'il a été dit, d'une évolution des connaissances scientifiques conduisant à ne plus regarder comme identiques des coformulants. Le retrait du permis de commerce parallèle du produit B n'avait pas à être précédé d'une évaluation du risque éventuel de l'utilisation du produit importé.

11. D'autre part, par son arrêt C-488/20 du 25 novembre 2021, la Cour de justice de l'Union européenne a jugé que les articles 34 et 36 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) doivent être interprétés en ce sens qu'ils s'opposent à une réglementation nationale qui prévoit l'expiration de plein droit, sans examen d'un éventuel risque pour la santé et la vie des personnes, d'une autorisation d'importation parallèle d'un médicament au terme d'un délai d'un an à compter de la date d'expiration de l'autorisation de mise sur le marché de référence. La décision de retrait du permis de commerce parallèle dont bénéficiait la société Gritche pour commercialiser le produit B ne résulte pas de l'expiration de l'autorisation de mise sur le marché du produit de référence Dynamec. Ainsi, la société requérante ne peut se prévaloir de la règle dégagée par la Cour dans cet arrêt.

12. En cinquième lieu, aux termes de l'article 45 du règlement (CE) n° 1107/2009 : " 1. Une autorisation peut être retirée ou modifiée à la demande de son titulaire, qui motive cette demande. / 2. Des modifications ne peuvent être accordées que lorsqu'il est constaté que les exigences de l'article 29 continuent d'être respectées. / 3. L'article 46 s'applique, le cas échéant ".

13. La société Gritche ne peut utilement se prévaloir de ces dispositions dès lors que le permis de commerce parallèle du produit B n'a pas été retiré à la suite d'une demande de sa part.

14. En sixième lieu, aux termes de l'article 46 du règlement (CE) n° 1107/2009 : " Lorsqu'un État membre retire ou modifie une autorisation ou ne la renouvelle pas, il peut accorder un délai de grâce pour l'élimination, le stockage, la mise sur le marché et l'utilisation des stocks existants. / Si les raisons du retrait, de la modification ou du non-renouvellement de l'autorisation ne sont pas liées à la protection de la santé humaine et animale ou de l'environnement, le délai de grâce est limité et n'excède pas six mois pour la vente et la distribution et un an supplémentaire pour l'élimination, le stockage et l'utilisation des stocks existants de produits phytopharmaceutiques concernés ".

15. L'octroi d'un délai de grâce, s'il peut révéler que le motif de retrait du permis de commerce parallèle ne réside pas dans un impact négatif potentiel du produit sur la santé humaine, animale ou sur l'environnement, est sans incidence sur la légalité de la décision du 6 décembre 2021 qui a retiré le permis en raison d'une absence d'identité de la composition du Dynamec et du Vertimec Pro. En outre, la société Gritche ne peut utilement se prévaloir de l'arrêt C-100/96 rendu le 11 mars 1999 par la Cour de justice des Communautés européennes qui interprétait les dispositions de la directive du Conseil n° 91/414/CEE, abrogée par le règlement (CE) n° 1107/2009.

16. En septième et dernier lieu, aux termes de l'article 34 du TFUE, d'effet direct : " Les restrictions quantitatives à l'importation ainsi que toutes mesures d'effet équivalent, sont interdites entre les États membres ". Aux termes de l'article 36 du même traité : " Les dispositions des articles 34 et 35 ne font pas obstacle aux interdictions ou restrictions d'importation, d'exportation ou de transit, justifiées par des raisons () de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou de préservation des végétaux, () ou de protection de la propriété industrielle et commerciale. Toutefois, ces interdictions ou restrictions ne doivent constituer ni un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction déguisée dans le commerce entre les États membres ". Selon l'article 1er du règlement (CE) n° 1107/2009 " Le présent règlement établit les règles régissant l'autorisation des produits phytopharmaceutiques présentés sous leur forme commerciale ainsi que la mise sur le marché, l'utilisation et le contrôle de ceux-ci à l'intérieur de la Communauté " tout en visant " à assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et animale et de l'environnement et à améliorer le fonctionnement du marché intérieur par l'harmonisation des règles concernant la mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques, tout en améliorant la production agricole ".

17. La décision contestée a été prise conformément aux dispositions du règlement (CE) n° 1107/2009 dont il n'est ni établi ni même soutenu qu'il serait contraire aux stipulations précitées du TFUE. Par suite, la décision du 6 décembre 2021 ne constitue pas une mesure d'effet équivalent à une restriction quantitative. En tout état de cause, le règlement (CE) n° 1107/2009 constitue un règlement d'harmonisation exhaustive relatif à la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques de sorte que toute mesure nationale relative doit être appréciée au regard des dispositions de cette mesure d'harmonisation et non pas de celles du droit primaire.

18. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que les conclusions tendant à l'annulation de la décision de la directrice générale déléguée de l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail en date du 6 décembre 2021 et de la décision de rejet du recours gracieux ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les conclusions indemnitaires :

19. Il résulte de ce qui précède que la décision de retrait du permis de commerce parallèle du 6 décembre 2021 ne constitue pas une illégalité fautive. Par suite, la responsabilité de l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail ne peut être engagée sur ce fondement. Les conclusions tendant à sa condamnation au paiement d'une indemnité de 46 457 euros en réparation du préjudice subi ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les conclusions relatives aux frais d'instance :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. En revanche, il y a lieu, de mettre à la charge de la société Gritche une somme de 1 500 euros à verser à l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail au titre de ces dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête est rejetée.

Article 2 : La société Gritche versera une somme de 1 500 euros à l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Gritche et à l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail.

Délibéré après l'audience du 16 mai 2024 à laquelle siégeaient :

Mme Munoz-Pauziès, présidente,

M. Bilate, premier conseiller,

M. Bourdarie, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 mai 2024.

Le rapporteur,

H. BOURDARIE La présidente,

F. MUNOZ-PAUZIÈS

La greffière,

M. A

La République mande et ordonne au ministre de la Santé et de la Prévention, au ministre de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires, au ministre de l'Agriculture et de la Souveraineté alimentaire, au ministre de l'Economie, des finances et de la Souveraineté industrielle et numérique ainsi qu'au ministre du Travail, du Plein emploi et de l'Insertion, chacun en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,