Tribunal Administratif de Bordeaux — Décision N° TA33-2203161

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 8 juin 2022 et des mémoires enregistrés le 12 juillet 2024 et le 21 octobre 2024, la société par actions simplifiée (SAS) MJV Projet, représentée par Me Despaux, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 29 avril 2022 par lequel le maire de la commune de La Teste-de-Buch, agissant en tant que représentant de l'Etat, l'a mise en demeure d'interrompre immédiatement les travaux en infraction au code de l'urbanisme et au règlement de la zone UP du plan local d'urbanisme qu'elle effectuait sur la parcelle cadastrée section FD n°40 sise 27 boulevard d'Arcachon ;

2°) de condamner l'Etat au paiement d'une indemnité de 150 000 euros en réparation du préjudice subi du fait de l'arrêt du chantier ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté a été signé par une autorité dont la compétence n'est pas établie ;

- elle n'a commis aucune des infractions qui lui sont reprochées ; les aménagements de terrain étaient prévus au permis de construire ; les arbres ont été abattus soit parce qu'ils étaient dangereux, soit parce qu'ils étaient en mauvaise santé, une injonction au remplacement de ces arbres aurait été suffisante et l'abattage des arbres n'affecte en rien l'autorisation de construire ; si la clôture en limite séparative ne respectait pas la hauteur maximale imposée par le plan local d'urbanisme, cette circonstance ne justifiait pas d'interrompre les travaux, la méconnaissance aurait pu être réglée par une prescription ;

- elle est fondée à être indemnisée par l'Etat en raison du préjudice commercial qu'elle subit du fait de l'arrêt du chantier, ce préjudice est estimé à 150 000 euros.

Par des mémoires en défense enregistrés le 26 juillet 2022 et le 4 octobre 2024, le préfet de la Gironde conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société MJV Projet.

Il fait valoir que :

- la requête est devenue sans objet dès lors qu'un permis de construire régularisant les travaux a été accordé à la société requérante le 11 juillet 2024, l'arrêté en litige a été abrogé par voie de conséquence ;

- aucun des moyens de la requête n'est fondé ;

- la société requérante n'établit pas l'existence d'un préjudice et elle ne donne aucun élément permettant de le chiffrer.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Fazi-Leblanc, première conseillère,

- les conclusions de M. Frézet, rapporteur public,

- les parties n'étaient ni présentes, ni représentées.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 12 janvier 2021, le maire de la commune de La Teste-de-Buch (Gironde) a accordé à la société par actions simplifiée (SAS) MJV Projet, un permis de construire pour " rénover, réaménager, modifier l'aspect extérieur et agrandir un bâtiment à usage d'habitation, aménager un studio, implanter une piscine " sur la parcelle cadastrée section FD n°40, sise 27 boulevard d'Arcachon. Le 25 janvier 2021, la société MJV Projet a procédé à une déclaration d'ouverture de chantier déposée en mairie. Par un arrêté du 4 mars 2022, le maire a délivré à la société MJV Projet un permis de construire modificatif afin de " modifier les façades et les surfaces d'une habitation ". A l'occasion d'un contrôle, les services de la commune ont constaté la réalisation de travaux non-autorisés par les permis de construire délivrés à la société. Le 29 mars 2022, un agent assermenté de la commune a dressé un procès-verbal d'infraction constatant l'édification d'un mur de soutènement, la réalisation de remblais dans les marges d'isolement, l'existence d'une clôture de plus de deux mètres de hauteur, la suppression de quatre arbres, faits qu'elle a considéré non prévus par le permis de construire délivré et méconnaissant le règlement du plan local d'urbanisme. Par un arrêté du 29 avril 2022, le maire de La Teste-de-Buch a pris au nom de l'Etat un arrêté interruptif de travaux. Par ailleurs, le 11 juillet 2024, le maire a autorisé le permis de construire modificatif sollicité par la société MJV Projet afin de régulariser les travaux réalisés. La société MJV Projet demande l'annulation de l'arrêté du 29 avril 2022 et l'indemnisation du préjudice qu'elle estime avoir subi.

Sur les conclusions en annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

2. Aux termes de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et, en l'absence ou en cas d'empêchement des adjoints ou dès lors que ceux-ci sont tous titulaires d'une délégation, à des membres du conseil municipal. () ".

3. Par un arrêté n° 2021-50 du 5 février 2021, régulièrement publié en préfecture et affiché en mairie, le maire de la commune de La Teste-de-Buch a accordé à M. A, premier adjoint de la commune, une délégation en matière d'administration générale, d'urbanisme, de communication et relative à " la Vie des quartiers et la démocratie participative ", à effet de signer notamment " les arrêtés de permis de construire/ déclaration préalable/ permis d'aménager/ permis de démolir " et " les déclarations d'achèvement de conformité de travaux ". Contrairement à ce qui est soutenu, cette délégation incluait nécessairement parmi les compétences déléguées en matière d'urbanisme celle relative à l'interruption de travaux. Par suite, M. A avait compétence pour signer un arrêté interruptif de travaux faisant suite au constat d'une infraction pour méconnaissance des prescriptions de l'autorisation d'urbanisme antérieurement délivrée. Le moyen tiré de ce que la décision contestée aurait été signée par une autorité incompétente doit être écarté comme manquant en fait.

En ce qui concerne la légalité interne :

4. Aux termes de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme : " Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l'Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme suivant l'autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu'à preuve du contraire. / () Lorsque l'autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d'une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d'en faire dresser procès-verbal () ". Aux termes de l'article L. 480-2 de ce code : " L'interruption des travaux peut être ordonnée soit sur réquisition du ministère public agissant à la requête du maire, du fonctionnaire compétent ou de l'une des associations visées à l'article L. 480-1, soit, même d'office, par le juge d'instruction saisi des poursuites ou par le tribunal correctionnel. () / Dès qu'un procès-verbal relevant l'une des infractions prévues à l'article L. 480-4 du présent code a été dressé, le maire peut également, si l'autorité judiciaire ne s'est pas encore prononcée, ordonner par arrêté motivé l'interruption des travaux. Copie de cet arrêté est transmise sans délai au ministère public. () ". Aux termes de l'article L. 480-4 du même code, dans sa rédaction applicable au litige : " Le fait d'exécuter des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable est puni d'une amende comprise entre 1 200 euros et un montant qui ne peut excéder, soit, dans le cas de construction d'une surface de plancher, une somme égale à 6 000 euros par mètre carré de surface construite, démolie ou rendue inutilisable au sens de l'article L. 430-2, soit, dans les autres cas, un montant de 300 000 euros. En cas de récidive, outre la peine d'amende ainsi définie un emprisonnement de six mois pourra être prononcé. () ". Aux termes de l'article L. 610-1 du même code : " En cas d'infraction aux dispositions des plans locaux d'urbanisme, les articles L. 480-1 à L. 480-9 sont applicables, les obligations mentionnées à l'article L. 480-4 s'entendant également de celles résultant des plans locaux d'urbanisme () ".

5. Il résulte de ces dispositions que le maire est tenu de dresser un procès-verbal en application de l'article L. 480-1 du code de l'urbanisme lorsqu'il a connaissance d'une infraction mentionnée à l'article L. 480-4, résultant soit de l'exécution de travaux sans les autorisations prescrites par le livre IV de ce code, soit de la méconnaissance des autorisations délivrées. Si, après établissement d'un procès-verbal, le maire peut, dans le second cas, prescrire par arrêté l'interruption des travaux, il est tenu de le faire dans le premier cas.

6. Le procès-verbal d'infraction dressé le 29 mars 2022 par l'agent assermenté de la commune de La Teste-de-Buch fait état de quatre infractions : l'édification d'un mur de soutènement non prévu par le permis de construire délivré, la réalisation de remblais dans les marges d'isolement, la réalisation d'une clôture de plus de deux mètres de hauteur, la suppression de quatre arbres en méconnaissance de l'autorisation susmentionné. L'arrêté interruptif de travaux pris par le maire de la commune le 29 avril 2022, est notamment fondé sur ces quatre infractions qui sont contestées par la société requérante.

S'agissant du mur de soutènement :

7. Aux termes de l'article L. 421-1 du code de l'urbanisme : " Les constructions, même ne comportant pas de fondations, doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire. () ". Aux termes de l'article R. 431-5 de ce même code : " La demande de permis de construire précise : () d) La nature des travaux ; (). ". Aux termes de l'article R. 421-3 de ce code : " Sont dispensés de toutes formalités au titre présent Code, en raison de leur nature () : a) Les murs de soutènement (). ".

8. Il ressort des pièces du dossier que la société requérante a édifié un mur de soutènement constitué de bloc de béton d'aspect pierre, d'une hauteur de 2m46 par rapport au sol après travaux.

9. D'une part, contrairement à ce que soutient la société requérante, le mur de soutènement n'apparaît pas dans le dossier de permis de construire initial. Il ne figure, ni sur le plan masse, qui fait apparaître un trait simple sans autre indication à son emplacement, ni sur les vues du projet. En outre, la circonstance que le mur de soutènement se déduisait de l'altimétrie des lieux indiquée sur les plans du dossier, ou de la mention de terrasses paysagères n'est pas suffisante pour considérer que ledit mur était prévu dans le permis de construire.

10. D'autre part, si la société requérante soutient également que le maire n'était pas fondé à considérer que le mur de soutènement aurait dû figurer au permis de construire dès lors que l'article R. 421-3 du code de l'urbanisme dispense de formalités particulières la construction d'un mur de soutènement, cette circonstance est sans incidence, dès lors qu'en vertu des articles L. 421-1 et R. 431-5 du même code, les travaux pour lesquels un permis de construire est délivré doivent être conformes au projet annoncé. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier et notamment des déclarations du pétitionnaire à l'occasion du procès-verbal d'infraction, corroboré par une pièce de l'architecte que le mur de soutènement a été réalisé pour des raisons techniques de construction de la piscine et qu'ainsi, ce mur constitue un élément fonctionnel indissociable de la construction. Dans ces conditions, la pétitionnaire, qui avait déposé un permis de construire portant sur l'aménagement extérieur de la construction, aurait ainsi dû mentionner le mur de soutènement qu'il prévoyait d'édifier.

11. Dans ces conditions, alors que le mur de soutènement ne figurait pas dans le dossier de permis de construire et que l'infraction avait été constatée le 29 mars 2022 par un procès-verbal d'infraction, le maire de la commune de La Teste-de-Buch était fondé à prendre un arrêté interruptif de travaux pour ce motif.

S'agissant des remblais :

12. Aux termes de l'article 2 du règlement de la zone UP du plan local d'urbanisme de la commune : " Sont autorisés sous conditions particulières les occupations et utilisation du sol suivantes : () - les remblais et déblais, à condition qu'ils soient de même niveau par rapport à la limite séparative contigüe, lorsqu'ils sont prévus dans les marges de recul par rapport aux voies. () ". Aux termes de l'article 11 de la zone UP du même règlement : " () Toutes les constructions () respecteront les couleurs dominantes de l'environnement architectural et paysager, et s'attacheront à mettre en valeur les matériaux de construction. () ".

13. Pour prendre un arrêté interruptif de travaux, le maire de la commune de La Teste-de-Buch a considéré que les remblais n'avaient pas été prévus par le permis de construire, qu'ils méconnaissaient l'article 2 du règlement du plan local d'urbanisme de la zone et que leur intégration paysagère n'était pas satisfaisante.

14. Contrairement à ce que soutient la société requérante, les remblais, dont il est constant qu'ils ont été réalisés, sont soumis à permis de construire dès lors que participant de la sécurité de la terrasse paysagère, ils constituent un élément indissociable de la construction. En outre, si la méconnaissance de l'article 2 du règlement du plan local d'urbanisme n'est pas constituée, les remblais n'ayant pas été réalisés dans les marges de recul des voies, en revanche, la société requérante ne conteste pas leur défaut d'intégration paysagère en méconnaissance de l'article 11 de ce même règlement. Dans ces conditions, pour les seuls motifs que les remblais n'avaient pas, à tort, été prévus au permis de construire initial et qu'ils méconnaissaient l'article 11 du règlement du plan local d'urbanisme de la zone et alors qu'ils avaient fait l'objet d'un procès-verbal d'infraction, le maire de la commune de La Teste-de-Buch était fondé à prendre un arrêté interruptif de travaux.

S'agissant de la clôture en limite séparative :

15. Aux termes de l'article 11 du règlement du plan local d'urbanisme de la zone UP : " () Les clôtures devront répondre aux caractéristiques suivantes : () - En limites séparatives : leur hauteur sera de 1,80 m. () ".

16. La société MJV Projet ne conteste pas avoir édifié une clôture séparative d'une hauteur supérieure à la hauteur de 1,80 mètres autorisée par le règlement du plan local d'urbanisme. Si, ainsi qu'elle l'indique, elle avait conclu avec son voisin un accord sur la hauteur de cette clôture, celle-ci n'était pas conforme aux dispositions du règlement du plan local d'urbanisme et l'infraction a été constatée comme telle dans le procès-verbal d'infraction du 29 mars 2022. Dans ces conditions, le maire de la commune de La-Teste-de-Buch était fondé à prendre un arrêté interruptif de travaux pour ce motif, sans que n'ait d'incidence sur la légalité de celui-ci, la circonstance que ces travaux pouvaient être régularisés par un permis de construire modificatif.

S'agissant de l'abattage d'arbres :

17. Aux termes de l'article 13 du règlement du plan local d'urbanisme de la zone UP : " () les pins et arbres de haute tige ne pourront être abattus que sur l'emplacement des constructions à édifier et sur celui des allées à ouvrir. () ".

18. Il est constant que la société MJV Projet a, à l'occasion des travaux, procédé à l'arrachage de quatre arbres qui étaient de haute tige, sans que celui-ci n'ait été prévu par le permis de construire délivré. Cette infraction a également été constatée par le procès-verbal d'infraction dressé par le maire de la commune de La Teste-de-Buch le 29 mars 2022. Si la société requérante fait valoir, d'une part, que les arbres arrachés étaient soit dangereux, soit malades, et que, d'autre part, elle a prévu un nombre important de plantations, ainsi qu'en atteste le devis versé au dossier, à supposer probante l'attestation produite, ces circonstances sont sans influence sur la légalité de l'arrêté en litige, dès lors que cet arrachage a été constaté par un procès-verbal d'infraction en méconnaissance du permis de construire accordé et du règlement du plan local d'urbanisme. Dans ces conditions, le maire était fondé à prendre un arrêté interruptif de travaux pour ce motif.

19. Il résulte de tout de ce qui précède que le maire de la commune de La Teste-de-Buch était fondé à prendre un arrêté interruptif de travaux aux motifs des infractions relatives à l'édification d'un mur de soutènement, à la constitution de remblais, à la pose des clôtures séparatives d'une hauteur supérieure à celle autorisée par le plan local d'urbanisme et à l'abattage des arbres qui n'étaient pas conformes aux dispositions du règlement du plan local d'urbanisme de la zone et avaient été constatés par le procès-verbal d'infraction du 29 mars 2022, étant relevé par ailleurs qu'un seul de ces motifs aurait été suffisant pour prendre cet arrêté. Il s'ensuit, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'exception de non lieu opposée en défense, que les conclusions à fin d'annulation présentées par la société MJV Projet doivent être rejetées.

Sur les conclusions indemnitaires :

20. Aucune illégalité n'entachant l'arrêté en litige, il résulte de l'instruction que le maire de La Teste-de-Buch, agissant en sa qualité d'autorité de l'Etat, n'a commis aucune faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat. Dès lors, la société MJV Projet n'est pas fondée à demander la condamnation de l'Etat au versement d'une quelconque indemnité.

Sur les frais liés au litige :

21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société MJV projet demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

22. Si une personne publique qui n'a pas eu recours au ministère d'avocat peut néanmoins demander au juge le bénéfice de l'article L. 761-1 du code de justice administrative au titre des frais spécifiques exposés par elle à l'occasion de l'instance, elle ne saurait se borner à faire état d'un surcroît de travail de ses services et doit faire état précisément des frais qu'elle aurait exposés pour défendre à l'instance. En l'espèce, le préfet de la Gironde, qui n'est pas représenté par un avocat, ne justifie pas de frais non compris dans les dépens qu'il aurait spécifiquement exposés dans le cadre de la présente instance. Ses conclusions présentées au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative ne peuvent par suite qu'être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société MJV Projet est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentée par le préfet de la Gironde au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée MJV Projet et au ministre du logement et de la rénovation urbaine.

Copie en sera adressée à la commune de La Teste-de-Buch et au préfet de la Gironde.

Délibéré après l'audience du 20 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Cabanne, présidente,

M B et Mme Fazi-Leblanc, premiers conseillers.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 décembre 2024.

La rapporteure,

S. FAZI-LEBLANC

La présidente,

C. CABANNELa greffière,

M-A. PRADAL

La République mande et ordonne à la ministre du logement et de la rénovation urbaine, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

N°2203161