Tribunal Administratif de Bordeaux — Décision N° TA33-2203304

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 15 juin 2022 et des mémoires enregistrés le 5 décembre 2022, le 25 janvier 2023, le 3 mars 2023, le 19 avril 2023 et le 22 novembre 2024, ce dernier n'ayant pas été communiqué, Mme et M. B A, représentés par Me Thalamas, demandent au tribunal dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d'annuler l'arrêté du 12 avril 2022 par lequel le préfet de la Dordogne a déclaré d'utilité publique le projet de réalisation du tronçon Bergerac/Prigonrieux de la véloroute voie verte de la vallée de la Dordogne - V91 et cessibles les terrains nécessaires à sa réalisation sur la commune de Bergerac (Dordogne) au lieu-dit " Franchemont " ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et à la charge de la communauté d'agglomération bergeracoise une somme de 3 000 euros au titre des mêmes dispositions.

Ils soutiennent que :

- l'arrêté en litige a été signé par une autorité qui ne justifie pas de sa compétence ;

- l'arrêté est entaché de vices de procédure ; le courrier les informant de l'ouverture d'une enquête publique leur a été remis en mains propres et dans un délai trop bref qui ne leur a pas permis de préparer leurs observations, l'information des conseillers communautaires a été incomplète ; le dossier d'enquête préalable ne contient qu'un exposé sommaire du projet retenu ; l'estimation des acquisitions foncières est sous-évaluée et l'avis du commissaire enquêteur n'est pas suffisamment motivé ;

- aucun document d'arpentage n'a été réalisé ;

- le bilan coût avantage de l'opération est négatif, l'atteinte portée à leur droit de propriété est manifestement excessive au regard de la largeur projetée de la voie et les acquisitions foncières sont manifestement sous-évaluées, ils ont proposé une solution alternative utilisant le chemin rural qui aurait dû être retenue ;

- la communauté d'agglomération bergeracoise n'est pas fondée à solliciter des frais non compris dans les dépens au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative dès lors qu'elle est seulement intervenante et n'est pas partie à l'instance.

Par un mémoire en défense enregistré le 5 septembre 2022, le préfet de la Dordogne conclut au rejet de la requête et à ce que les requérants soient condamnés aux entiers dépens.

Il fait valoir que les moyens ne sont pas fondés.

Par des mémoires en intervention enregistrés le 2 décembre 2022, le 5 février 2023 et le 6 novembre 2024, la communauté d'agglomération bergeracoise, représentée par Me Després, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens de la requête n'est fondée.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Fazi-Leblanc, première conseillère,

- les conclusions de M. Frézet, rapporteur public,

- les observations de M. A,

- et les observations de Me Després, représentant la communauté d'agglomération bergeracoise.

Considérant ce qui suit :

1. M. et Mme A sont propriétaires des parcelles cadastrées CI n° 117, 119 et 132, situées 37 route de Borie Basse à Bergerac (Dordogne) sur lesquelles est implantée une maison d'habitation et dont le fond de parcelle donne sur la rivière de la Dordogne. Ce terrain comporte un emplacement réservé pour les besoins de la réalisation du projet de véloroute, voie verte de la vallée de la Dordogne. La communauté d'agglomération et M. et Mme A n'ayant pas trouvé d'accord amiable sur la cession d'une partie de la parcelle pour la réalisation du projet, par une délibération du 22 février 2021, la communauté d'agglomération bergeracoise a demandé au préfet de la Dordogne d'engager une procédure d'expropriation en vue de permettre la réalisation complète du tronçon de voie verte V91 Mouleydier-Prigonrieux. Par un arrêté du 12 avril 2022, le préfet de la Dordogne a déclaré d'utilité publique le projet de réalisation du tronçon Bergerac-Prigonrieux de la véloroute voie verte de la vallée de la Dordogne V91 et cessibles les terrains nécessaires à sa réalisation sur la commune de Bergerac au lieu-dit " Franchemont " au profit de la communauté d'agglomération bergeracoise. M. et Mme A demandent au tribunal l'annulation de cet arrêté.

Sur l'intervention :

2. La communauté d'agglomération bergeracoise, qui se présente comme intervenante, réalise le projet d'intérêt général de véloroute voie verte vallée de la Dordogne. Cependant, alors qu'elle est à l'origine de la procédure d'expropriation et qu'elle a engagé la procédure d'enquête publique par une délibération du 22 février 2021, elle a la qualité de partie à l'instance. Ses interventions doivent donc être regardées comme constituant en réalité des mémoires en défense.

Sur les conclusions en annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

S'agissant de la compétence du signataire de l'acte :

3. Par un arrêté du 4 novembre 2019, le préfet de la Dordogne a donné délégation à M. Martin Lesage, secrétaire général de la préfecture, en toutes matières, à l'effet de signer tous actes relevant des attributions de l'Etat dans le département de la Dordogne à l'exception d'actes dont ne fait pas partie l'arrêté en litige. Cet arrêté a été régulièrement publié au recueil des actes administratif spécial n° 24-2019-048 publié le 4 novembre 2019. Par suite, le moyen tenant à l'incompétence du signataire de l'acte doit être écarté.

S'agissant du respect de la procédure d'enquête publique :

4. En premier lieu, aux termes de l'article R. 131-6 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Notification individuelle du dépôt du dossier à la mairie est faite par l'expropriant, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, aux propriétaires figurant sur la liste établie conformément à l'article R. 131-3, lorsque leur domicile est connu d'après les renseignements recueillis par l'expropriant ou à leurs mandataires, gérants, administrateurs ou syndics. En cas de domicile inconnu, la notification est faite en double copie au maire, qui en fait afficher une, et, le cas échéant, aux locataires et aux preneurs à bail rural. ".

5. La circonstance que les requérants ont été informés du dépôt du dossier en main propre et non par lettre recommandée avec demande d'avis de réception n'est pas de nature à les priver d'une garantie, ni n'a eu d'influence sur le sens de la décision prise dès lors qu'ils ont été informés des date et lieu de l'enquête publique préalable à la déclaration publique du projet et à la cessibilité des parcelles qu'ils détenaient. S'ils font valoir que la remise en main propre aurait eu pour effet de les priver de temps pour préparer leurs observations, ce courrier leur a été remis sept jours avant le début de l'enquête publique, laquelle s'est déroulée pendant quinze jours au cours de laquelle ils ont pu faire valoir leurs arguments lors de l'enquête publique. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 131-6 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique doit être écarté.

6. En deuxième lieu, d'une part, l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales dispose : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. / Pour l'application des dispositions [de l'article L. 2121-12], ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus s'ils comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus. () ". Aux termes de l'article L. 2121-11 de ce même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. ". D'autre part, l'acte par lequel l'expropriant demande au préfet l'expropriation d'un immeuble pour cause d'utilité publique constitue un acte préparatoire aux arrêtés portant déclaration d'utilité publique et cessibilité. Par suite, son illégalité peut être utilement invoquée à l'appui d'un recours contre l'arrêté déclarant d'utilité publique l'acquisition de cet immeuble et contre celui qui le déclare cessible.

7. Les requérants soutiennent que les conseillers communautaires n'auraient pas été informés de manière suffisante préalablement à l'adoption de la délibération n° 2021-033 du 22 février 2021 par laquelle la communauté d'agglomération bergeracoise a demandé au préfet d'engager une procédure d'expropriation. Toutefois, il ressort des pièces du dossier qu'était joint à la convocation des conseillers communautaires un document d'information, lequel décrivait le projet de voie verte, l'absence d'accord amiable avec les requérants et lui était annexé des plans qui identifient les emprises nécessaires. Ces éléments étaient suffisants pour permettre aux conseillers communautaires de se prononcer sur l'opportunité de solliciter le préfet de la Dordogne aux fins d'engager une procédure d'expropriation, nonobstant la circonstance que le projet alternatif de tracé proposé par M. et Mme A n'aurait pas été mentionné. Par suite, le moyen tenant au défaut d'information des conseillers communautaires doit être écarté.

8. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 112-6 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " La notice explicative prévue aux articles R. 112-4 et R. 112-5 indique l'objet de l'opération et les raisons pour lesquelles, parmi les partis envisagés, le projet soumis à l'enquête a été retenu, notamment du point de vue de son insertion dans l'environnement.".

9. Contrairement à ce qui est soutenu, la notice explicative adressée par la communauté d'agglomération au préfet de la Dordogne indique clairement les motifs pour lesquels l'alternative proposée par M. et Mme A au projet en litige n'a pas été retenue. Elle contient ainsi des indications suffisantes pour satisfaire aux exigences qu'imposent les dispositions précitées de l'article R. 112-6 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. En outre, à supposer que les requérants reprochent au dossier d'enquête de ne pas avoir comporté l'étude " Biotec ", celle-ci ne faisait pas partie des pièces devant figurer au dossier et, en tout état de cause, des extraits de cette étude ont été reproduits permettant de comprendre les avantages et inconvénients des différents scenarii.

10. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 112-5 de ce même code : " Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de l'acquisition d'immeubles, ou lorsqu'elle est demandée en vue de la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'urbanisme importante et qu'il est nécessaire de procéder à l'acquisition des immeubles avant que le projet n'ait pu être établi, l'expropriant adresse au préfet du département où sont situés les immeubles, pour qu'il soit soumis à l'enquête, un dossier comprenant au moins :() 4° L'estimation sommaire du coût des acquisitions à réaliser.".

11. L'obligation faite à l'expropriant d'indiquer au dossier soumis à enquête "l'appréciation sommaire des dépenses" a pour objet de permettre à tous les intéressés de s'assurer que les travaux ou ouvrages envisagés, ont, compte tenu de leur coût total réel, tel qu'il peut être raisonnablement apprécié à la date de l'enquête, un caractère d'utilité publique.

12. Si les requérants soutiennent que le coût de cession est manifestement sous-évalué, il ressort des pièces du dossier que la communauté d'agglomération s'est fondée sur l'estimation complète et détaillée de la direction de l'immobilier de l'Etat qui figure dans le dossier d'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique, qui expose que celle-ci a retenu la méthode de la comparaison directe avec des transactions portant sur des terrains à proximité et classés en zone agricole ou naturelle. En outre, les requérants n'apportent aucun élément probant pour contredire le prix forfaitaire retenu. Par suite, le moyen soulevé en ce sens doit être écarté.

13. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 112-19 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Le commissaire enquêteur () examine les observations recueillies et entend toute personne qu'il lui paraît utile de consulter ainsi que l'expropriant, s'il en fait la demande. () Le commissaire enquêteur () rédige un rapport énonçant ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération projetée ". Si la règle de motivation prévue par le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, n'impose pas au commissaire enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête, elle l'oblige à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis.

14. Le commissaire enquêteur a repris et analysé dans son rapport du 28 mars 2022 les principales observations recueillies au cours de l'enquête publique, et par des conclusions distinctes du même jour, a émis un avis personnel favorable à l'opération en considérant son intérêt général du fait des enjeux touristiques et financiers du déploiement de la voie verte, tout en soulignant les avantages du tracé retenu en termes techniques et environnementaux. Le moyen tiré de l'insuffisante motivation de l'avis du commissaire enquêteur doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

S'agissant du document d'arpentage :

15. Aux termes de l'article R. 131-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Les propriétés déclarées cessibles sont désignées conformément aux prescriptions de l'article 7 du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière. L'identité des propriétaires est précisée conformément aux prescriptions du premier alinéa de l'article 5 ou du premier alinéa de l'article 6 de ce décret, sans préjudice des cas exceptionnels mentionnés à l'article 82 du décret n° 55-1350 du 14 octobre 1955 pris pour l'application du décret du 4 janvier 1955. ".

16. Il résulte des dispositions combinées de l'article R. 131-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique et de l'article 7 du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière que, lorsqu'un arrêté de cessibilité déclare cessibles des parties de parcelles, ce qui implique de modifier les limites des terrains concernés, un document d'arpentage doit être préalablement réalisé afin que l'arrêté de cessibilité désigne les parcelles concernées conformément à leur numérotation issue de ce document. Le défaut d'accomplissement de cette obligation, qui constitue une garantie pour les propriétaires concernés par la procédure d'expropriation, entache d'irrégularité l'arrêté de cessibilité.

17. Il ressort des pièces du dossier que le dossier d'enquête parcellaire comporte un état parcellaire annexé à l'arrêté préfectoral issu d'une modification cadastrale réalisée le 18 mars 2021. L'état parcellaire comporte les précisions nécessaires, le numéro de parcelle, l'adresse, l'identité du propriétaire, la nature du terrain, la surface totale et la surface à acquérir. Le courrier du président de la communauté d'agglomération daté du 17 mai 2021 établit qu'un arpentage des parcelles a été réalisé par un géomètre expert. De plus, une photographie du dossier d'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique témoigne de ce que le bornage du terrain a été effectué. Enfin, le préfet a annexé à l'arrêté en litige l'état parcellaire. En revanche, il ne résulte d'aucune disposition qu'il aurait été tenu de joindre à cet arrêté le document d'arpentage lui-même Par suite, le moyen tenant à ce que l'arrêté en litige serait illégal en l'absence de document d'arpentage doit être écarté.

S'agissant du bilan coûts/avantages :

18. Il appartient au juge, lorsqu'il doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente

19. Il ressort des pièces du dossier que le projet de vélo route voie verte s'inscrit dans le cadre du projet de voie verte de la vallée de la Dordogne (V91) longue de 275 kilomètres. Ce projet est inscrit au schéma régional et au schéma national de vélo route voie verte et il est nécessaire à la continuité du tracé entre Bergerac et Prigonrieux. Ce projet, qui permet d'assurer la circulation des cyclistes dans des conditions sécurisées en évitant une circulation en voirie partagée, qui mettra en valeur le patrimoine naturel rural ainsi que le tourisme de la région bergeracoise et qui est financé à plus de 80% par des fonds européens répond dès lors à une finalité d'intérêt général. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'il y aurait une alternative à l'expropriation envisagée dès lors, d'une part, que les propriétaires ont refusé la cession à l'amiable et que, d'autre part, l'utilisation du chemin rural qu'ils proposent n'est techniquement pas possible dès lors, qu'ainsi qu'il ressort de l'étude " Biotec ", " la structure revêtue donc imperméabilisée trop près du haut de talus fragilise la stabilité du talus " et que l'aménagement du chemin imposerait la destruction de la ripisylve protégée par le plan local d'urbanisme intercommunal au titre des éléments de paysage. Ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que la communauté d'agglomération serait en mesure de réaliser la voie verte dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation envisagée. Enfin, la continuité de la voie verte sur 23 kilomètres nécessitant une expropriation de 600 m² de terrain devant supporter 80 mètres de voie, ce projet représente une atteinte à la propriété réduite par rapport à l'intérêt général. Dans ces conditions, les atteintes à la propriété privée et les inconvénients d'ordre social et économique que comporte le projet de voie verte entre Bergerac et Prigonrieux ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'il présente.

20. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de M. et Mme A doit être rejetée.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

21. Le présent jugement qui rejette les conclusions à fin d'annulation n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction présentées par M. et Mme A doivent également être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

22. Aucun dépend n'a été exposé dans la présente instance par le préfet de la Dordogne. Les conclusions présentées à ce titre par l'Etat doivent être rejetées.

23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat et de la communauté d'agglomération bergeracoise, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, au titre des frais exposés par les requérants et non compris dans les dépens . En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de M. et Mme A une somme de 1 500 euros à verser à la communauté d'agglomération bergeracoise sur le fondement des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. et Mme A est rejetée.

Article 2 : M. et Mme A verseront à la communauté d'agglomération bergeracoise une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions présentées par le préfet de la Dordogne tendant à la condamnation aux entiers dépens sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme et M. B A, à la communauté d'agglomération bergeracoise et au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation.

Copie en sera adressée pour information au préfet de la Dordogne.

Délibéré après l'audience du 8 janvier 2025, à laquelle siégeaient :

Mme Cabanne, présidente,

M C et Mme Fazi-Leblanc, premiers conseillers.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 janvier 2025.

La rapporteure,

S. FAZI-LEBLANC

La présidente,

C. CABANNELa greffière,

H. MALO

La République mande et ordonne au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,