Tribunal Administratif de Montpellier — Décision N° TA34-2106312

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 29 novembre 2021, 16 mai et 2 octobre 2023, M. et Mme A, représentés par la SCP Vigo, demandent au tribunal :

1°) d'annuler, à titre principal, la délibération en date du 29 juillet 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune de Servian a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune et à titre subsidiaire, en tant qu'est créé un emplacement réservé n°3 sur les parcelles cadastrées section AD n°216 et 256 ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Servian une somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales est méconnu en l'absence d'une note de synthèse adressée aux conseillers municipaux ;

- le plan local d'urbanisme porte atteinte au principe d'équilibre de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme et au principe de réduction de l'étalement urbain ;

- la création de l'emplacement réservé n°3 n'est pas motivée et est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ;

- le retrait de la délibération du 12 juin 2019 tirant le bilan de la concertation puis l'approbation d'une nouvelle délibération tirant le bilan de la concertation le 12 novembre 2020, après que le projet ait subi d'importantes transformations, méconnaît l'obligation d'organiser une concertation fixée par les articles L. 103-2 et L. 103-4 du code de l'urbanisme ;

- l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme est méconnu du fait de la modification irrégulière du dossier entre la clôture de l'enquête publique et son approbation, s'agissant du retrait d'un emplacement réservé et du transfert et de la réaffectation d'un autre.

Par un mémoire en défense, enregistré le 14 mars 2022, la commune de Servian représentée par la SCP Territoires Avocats, Me d'Albenas, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. et Mme A une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par M. et Mme A ne sont pas fondés.

Un moyen d'ordre public a été adressé aux parties le 16 octobre 2023, tiré de ce que le tribunal est susceptible de surseoir à statuer, sur le fondement de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, pour le motif tiré du défaut d'envoi aux conseillers municipaux de la note de synthèse, en méconnaissance des dispositions de l'article L.2121-12 du code général des collectivités territoriales.

Des réponses au moyen d'ordre public ont été enregistrées les 17 et 18 octobre 2023, pour M. et Mme A, le 17 octobre 2023, pour la commune de Servian, et ont été communiquées.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Crampe,

- les conclusions de M. Goursaud, rapporteur public,

- les observations de Me Vigo, représentant M. et Mme A et C, représentant la commune de Servian.

Considérant ce qui suit :

1. M. et Mme A demandent au tribunal l'annulation de la délibération du 29 juillet 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune de Servian a approuvé la révision de son plan local d'urbanisme.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. () ".

3. Le défaut d'envoi, avec la convocation aux réunions du conseil municipal d'une commune de 3 500 habitants et plus, de la note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour prévue à l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales (CGCT) entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

4. Il ne ressort pas des pièces du dossier que la commune ait adressé une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour prévue à l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, ni aucun document permettant aux conseillers municipaux de disposer d'informations à propos de la révision du PLU soumise à leur approbation. Si la commune produit en défense un document intitulé " note d'information ", outre que celui-ci ne comprend pas les information adéquates, se rapportant notamment aux avis des personnes publiques associées, aux résultats de l'enquête publique, aux conclusions du commissaire enquêteur, ou aux principales modifications apportées au projet arrêté, pour éclairer l'assemblée délibérante de la commune sur les enjeux et le contexte de l'adoption du document d'urbanisme, il n'est pas rapporté la preuve qu'il ait été adressé aux conseillers municipaux. Cette carence doit être regardée comme ayant effectivement privé les conseillers municipaux d'une garantie. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales est dès lors fondé.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 600-11 du code de l'urbanisme : " Les documents d'urbanisme () ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la décision ou la délibération prévue à l'article L. 103-3 ont été respectées. () ". Le vice affectant la procédure de concertation n'est de nature à entacher d'irrégularité la procédure d'élaboration du projet de plan local d'urbanisme que s'il a été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la délibération approuvant le projet ou s'il a privé le public d'une garantie.

6. S'il ressort des pièces du dossier que le bilan de la concertation a été arrêté et le projet de PLU approuvé une première fois, par délibération du 12 juin 2019, retirée le 1er octobre 2019, puis une seconde fois, par délibération du 12 novembre 2020, il ne ressort pas des pièces du dossier, notamment de l'avis de la DDTM qui se borne à mentionner que la dernière version du projet a " pris en compte les observations formulées par les services de l'Etat lors d'une réunion avec les PPA ", que les modifications apportées au projet de PLU auraient porté atteinte à l'économie générale de celui-ci et, par suite, auraient rendu nécessaires une nouvelle concertation avant que le projet ne soit de nouveau arrêté par le conseil municipal en vue d'être soumis à enquête publique. Il n'est par ailleurs pas contesté que les modalités de la concertation telles que définies par délibération du 26 octobre 2015 n'auraient pas été respectées. Le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure de concertation sera dès lors écarté.

7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L'équilibre entre : a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; b) Le renouvellement urbain, le développement urbain et rural maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; e) Les besoins en matière de mobilité ; 2° La qualité urbaine, architecturale et paysagère, notamment des entrées de ville ; 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, () 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; 6° bis La lutte contre l'artificialisation des sols, avec un objectif d'absence d'artificialisation nette à terme ; () ". Aux termes de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut, à titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisés : 1° Des constructions ; () / Ces secteurs sont délimités après avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime. / Leur caractère exceptionnel s'apprécie, entre autres critères, en fonction des caractéristiques du territoire, du type d'urbanisation du secteur, de la distance entre les constructions ou de la desserte par les réseaux ou par les équipements collectifs. ".

8. Il appartient au juge administratif, lorsqu'il est saisi d'un moyen tiré de la méconnaissance de la disposition précitée en raison des obligations imposées par les documents d'urbanisme, d'exercer un simple contrôle de compatibilité entre les règles fixées par ces documents et les dispositions précitées de l'article L. 101-2 du code l'urbanisme.

9. M. et Mme A soutiennent que l'atteinte portée par le PLU au principe d'équilibre de l'article L. 101-2 précité du code de l'urbanisme a été relevée par la mission régionale d'autorité environnementale (MRAe) dans son avis, ainsi que par la DDTM et la Commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles ou forestiers (CDPNAF).

10. S'il est vrai que, d'une part, la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) a émis un avis favorable sous réserve tenant notamment à la surface des trois secteurs de taille et de capacité d'accueil limitée (STECAL), à la concordance entre leur superficie et les besoins réels, et au flou du règlement ne permettant pas un encadrement strict des droits à construire, il ressort du document de synthèse des avis des personnes publiques associées ainsi que des écritures de la commune en défense, non contredites, que la commune a levé ces réserves par la réduction des zones d'emprise, de 3 à 2 STECAL et de 22 à 15,5 hectares, et en encadrant strictement les droits à construire.

11. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la MRAe a émis des réserves relatives à un défaut de justification par le rapport de présentation des choix aboutissant à une consommation d'espaces, et de comptabilisation des emplacements réservés et du parc photovoltaïque. Le préfet, par l'avis de la DDTM, a, de même critiqué le document d'urbanisme en tant qu'il est plus consommateur d'espaces que le précédent, en assortissant son avis de réserve relatives à l'évaluation et à la comptabilisation de la consommation d'espaces naturel, agricole et forestier. Il a ainsi demandé que soit justifiée l'utilité de la zone Nord à vocation d'habitat, et comptabilisés les emplacements réservés, le permis de construire relatif à la centrale photovoltaïque et les projets réalisés et à venir, à l'aune de l'objectif de réduction de la consommation d'espaces. La commune indique en défense, sans être contredite, avoir enrichi son rapport de présentation pour y effectuer un bilan de la consommation d'espaces intégrant les éléments réclamés par le préfet et la MRAe, et a justifié l'omission de la centrale photovoltaïque des surfaces nouvellement consommées par la circonstance que celle-ci est créée sur une carrière, de la zone 2AU car elle correspond à l'ancienne zone 1AU ouverte à l'urbanisation.

12. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier, et notamment du rapport de présentation, que l'ensemble des réserves émises ont été levées, notamment en ce qui concerne la rubrique 7.1.11 figurant en page 229 de ce rapport et intitulée " Consommation d'espaces projetée dans le projet de révision du PLU " de laquelle il ressort que le potentiel constructible maximal du PLU est de de 53,53 hectares comprenant les espaces en densification et en extension, pour une surface totale du territoire communal de 4099 hectares, dont 74,8 % correspondent à des espaces agricoles et 19,55 % à des espaces naturels. Sur ces 53,53 hectares, le projet de PLU prévoit de consommer environ 44,07 hectares en extension de la trame bâtie, majoritairement sur des espaces agricoles. Le tableau annexé montre qu'ont bien été comptabilisés au titre de l'extension l'ensemble des emplacements réservés y compris celui lié au contournement de Servian. Et cette consommation des espaces agricoles induit une modération de la consommation de ces espaces de l'ordre de 25 % par rapport à celle des 10 années précédentes, cette modération étant même de 58 % s'agissant de la consommation des espaces pour un usage d'habitat.

13. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'atteinte portée au principe d'équilibre de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme et au principe de réduction de l'étalement urbain doit être écarté.

14. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 153-43 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête publique, ce projet, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou du conseil municipal. ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan local d'urbanisme (PLU) ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.

15. Il ressort des pièces du dossier que l'emplacement réservé (ER) n°6 initialement projeté a été supprimé, ainsi que l'ER n°7, et un nouvel ER n°6 a été créé. Toutefois, il ressort des pièces du dossier qu'une erreur matérielle concernant l'ER n°6 et la situation de l'ER n°7 en zone inondable ont justifié que les services de la direction territoriale et de la mer qui relèvent de l'Etat, personne publique associée à l'élaboration du plan local d'urbanisme, en demandent le retrait. Quant à la création d'un nouvel emplacement réservé n°6, elle découle d'une demande du commissaire enquêteur. Ces modifications, qui n'ont pas pour effet de remettre en cause l'économie générale du projet, procèdent donc de l'enquête publique au sens des dispositions précitées. Le moyen tiré de la modification irrégulière du dossier du projet de PLU entre la clôture de l'enquête et son approbation sera dès lors écarté.

16. En dernier lieu, M. et Mme A soutiennent que l'ER n° 3 grevant leur parcelle est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

17. Il appartient aux auteurs d'un plan d'occupation des sols de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer, notamment, la liste des emplacements réservés pour la création ou l'aménagement des voies et ouvrages publics nécessaires. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

18. Si la commune n'est pas tenue d'indiquer les motifs de création d'un emplacement réservé et n'a pas à faire état d'un projet précis, elle doit néanmoins justifier d'un besoin en stationnements de la commune pour la création d'emplacements réservés dédiés audit stationnement. S'il est justifié au rapport de présentation de la création d'emplacement réservés dédié à la création d'aire de stationnement, sur " des dents creuses pour ménager des espaces publics permettant de conforter ceux présents autour du centre, notamment en ce qui concerne le stationnement () ", en relation avec le projet d'aménagement et de développement durables de ce PLU qui prévoit en son axe n°2.4 " définir de nouveaux espaces de stationnement à proximité du centre- ville ", le rapport de présentation dénombre en page 128 " 480 places de stationnements réparties dans une vingtaine de poches de stationnement " tandis toutefois que la carte annexée de localisation des espaces de stationnement de la commune identifie quant à elle 628 places, soit une incohérence de l'ordre de 25 %. La commune qui ne justifie pas de cette incohérence ne démontre ainsi pas ses besoins en stationnement. Cette erreur dans le diagnostic initial de son besoin en stationnement est corroborée par la délibération du 26 septembre 2023 portant modification simplifiée du PLU qui réduit la surface de l'ER n° 3 de 1 639 à 363 m² au motif que " la précipitation n'a pas permis d'approfondir le projet ". Dans ces conditions particulières, c'est par une erreur manifeste d'appréciation que les auteurs du plan local d'urbanisme de la commune de Servian ont décidé la création de l'emplacement réservé n°3.

19. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est susceptible de fonder l'annulation de l'acte attaqué.

20. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme A sont seulement fondés à soutenir que la délibération en date du 29 juillet 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune de Servian a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune est illégale en ce que l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales a été méconnu et l'emplacement réservé n° 3 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

Sur les conclusions à fin d'application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme :

21. L'erreur manifeste d'appréciation relevée au point 16 du présent jugement est de nature à entraîner l'annulation de la délibération en date du 29 juillet 2021 approuvant le PLU de la commune de Servian uniquement en tant qu'elle institue un emplacement réservé n°3 sur les parcelles cadastrées section AD n°216 et 256.

22. En revanche, le vice de procédure relevé aux points 2 à 4 et tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales est de nature à fonder l'annulation totale de la délibération contestée.

23. Toutefois, aux termes de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme : " Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre () un plan local d'urbanisme (), estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu'une illégalité entachant l'élaboration ou la révision de cet acte est susceptible d'être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour cette régularisation et pendant lequel le document d'urbanisme reste applicable, sous les réserves suivantes : / 1° En cas d'illégalité autre qu'un vice de forme ou de procédure, pour () les plans locaux d'urbanisme, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité est susceptible d'être régularisée par une procédure de modification prévue à la section VI du chapitre III du titre IV du livre Ier et à la section VI du chapitre III du titre V du livre Ier ; / 2° En cas d'illégalité pour vice de forme ou de procédure, le sursis à statuer ne peut être prononcé que si l'illégalité a eu lieu, pour () les plans locaux d'urbanisme, après le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables. / Si la régularisation intervient dans le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. () ".

24. Ces dispositions ont pour objet de permettre, sous le contrôle du juge, la régularisation d'un vice ayant entaché l'élaboration, notamment, d'un plan local d'urbanisme sous les réserves mentionnées au 2° s'agissant d'un vice de forme ou de procédure, dès lors qu'aucun autre moyen n'est susceptible d'entraîner l'annulation de l'acte attaqué. Lorsque le juge estime qu'une telle régularisation est possible, il peut, de sa propre initiative ou à la demande d'une partie, après avoir invité les parties à présenter leurs observations sur le principe de l'application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, constater, par une décision avant-dire droit, que les autres moyens ne sont pas fondés et surseoir à statuer jusqu'à l'expiration du délai qu'il fixe pour permettre, selon les modalités qu'il détermine, la régularisation du vice qu'il a relevé.

25. Le vice relevé aux points 2 à 4 du présent jugement, relatif au défaut de note de synthèse adressée aux conseillers municipaux en méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, constitue un vice de procédure susceptible d'être régularisé dès lors que la délibération du 29 juillet 2021 approuvant la révision du plan local d'urbanisme est postérieure au débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables du 14 novembre 2026. Les parties ont été invitées à présenter leurs observations sur l'éventuelle mise en œuvre des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme En conséquence, il y a lieu de surseoir à statuer sur les conclusions de la requête présentée par M. et Mme A, tous droits et moyens des parties sur lesquels il n'est pas statué par le présent arrêt étant réservés jusqu'en fin d'instance, pendant un délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt, afin de permettre à la commune de Servian de procéder à la régularisation de cette illégalité affectant la délibération litigieuse.

D E C I D E :

Article 1er : La délibération du 29 juillet 2021 approuvant le plan local d'urbanisme de la commune de Servian est annulée en tant qu'elle institue un emplacement réservé n°3.

Article 2 : Il est sursis à statuer jusqu'à l'expiration du délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement imparti à la commune de Servian pour notifier au tribunal une délibération régularisant le vice tenant à la méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales.

Article 3 : Tous droits et moyens sur lesquels il n'est pas expressément statué par le présent jugement sont réservés jusqu'en fin d'instance.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. et Mme A et à la commune de Servian.

Délibéré après l'audience du 19 octobre 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Corneloup, présidente,

Mme Couegnat, première conseillère,

Mme Crampe, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 novembre 2023.

La rapporteure

S. Crampe La présidente,

F. Corneloup

La greffière,

M. B

La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 9 novembre 2023.

La greffière,

M. B

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