Tribunal Administratif de Montpellier — Décision N° TA34-2201041

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 1er mars 2022 et le 16 décembre 2022, la société civile immobilière Du Bécou, représentée par Me Todorova, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision n° 2021-1498 du 29 septembre 2021 par laquelle le maire de la commune de Castelnaudary a fait opposition à la déclaration préalable qu'elle a déposée en vue de la réhabilitation d'un ancien bâtiment et la décision de rejet du recours gracieux du 27 janvier 2022 formé contre cette décision ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Castelnaudary une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- La requête est recevable ;

- La décision d'opposition à déclaration préalable et le rejet du recours gracieux ont été signés par des autorités incompétentes ;

- La décision d'opposition à déclaration préalable et le rejet du recours gracieux sont insuffisamment motivés ;

- Les décisions sont entachées d'une erreur de droit, dès lors que le régime juridique des travaux n'est pas déterminé ; la qualification juridique opérée lors des poursuites devant le tribunal correctionnel ne lie pas la commune ;

- La commune a commis une erreur d'appréciation, en ce que les travaux ne constituent pas un changement de destination ;

- La partie du bâtiment concernée par les travaux a toujours eu un usage d'habitation ; à supposer même que cette partie ne soit pas qualifiable de bâtiment à usage d'habitation, il s'agit d'un accessoire du bâtiment d'habitation principal ; l'utilisation de cette partie du bâtiment en tant que hangar ou grange n'est pas justifiée ;

- À supposer qu'elle ait entendu transformer une grange en bâtiment d'habitation, un tel changement ne nécessite pas de dépôt d'une demande de permis de construire.

En ce qui concerne le rejet du recours gracieux :

- La commune a commis une erreur d'appréciation en estimant que l'avis de la direction départementale des territoires et de la mer a émis un avis défavorable au projet ;

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 septembre 2022, la commune de Castelnaudary, représentée par Me Merland, conclut au rejet de la requête et la mise à la charge de la société civile immobilière du Bécou de la somme de 2 000 euros au titre de l'article

L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- La requête est tardive, dès lors que la décision d'opposition à déclaration préalable du 28 septembre 2021 est confirmative du rejet tacite de la déclaration préalable déposée le 21 février 2018 ;

- Les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 26 décembre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 10 janvier 2023.

Un mémoire présenté pour la commune de Castelnaudary a été enregistré le 9 janvier 2023 et n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme C,

- les conclusions de M. Sanson, rapporteur public,

- et les observations de Me Todorova, représentant la société civile immobilière du Bécou, et de Me Merland, représentant la commune de Castelnaudary.

Une note en délibéré présentée par Me Todorova a été enregistrée le 16 septembre 2024.

Considérant ce qui suit :

1. La société civile immobilière du Bécou a déposé le 9 avril 2021 une déclaration préalable pour la réhabilitation et la rénovation d'un bâtiment situé sur la parcelle cadastrée ZI n° 0049 sise 594 chemin des Charmilles à Castelnaudary. Par arrêté du 28 septembre 2021, n° 2021-1498, le maire de la commune s'est opposé à cette déclaration préalable. La société civile immobilière du Bécou a formé le 29 novembre 2021 un recours gracieux, rejeté par une décision du 20 janvier 2022. Par sa requête, la société requérante demande l'annulation de la décision s'opposant à sa déclaration préalable et la décision rejetant le recours gracieux tendant à son retrait.

Sur la fin de non-recevoir :

2. Une décision individuelle dont l'objet est le même que celui d'une décision antérieure devenue définitive revêt un caractère confirmatif dès lors que ne s'est produit entretemps aucun changement dans les circonstances de droit ou de fait de nature à emporter des conséquences sur l'appréciation des droits ou prétentions en litige.

3. Il ressort des pièces du dossier que, le 21 février 2018, la société requérante a déposé une déclaration préalable portant sur la même parcelle et sur le même bâtiment que les travaux litigieux. Les travaux avaient pour objet la " Réhabilitation ancien logement d'ouvrier agricole sans modification de surface et d'aspect. Réfection toiture tuiles canal vieillie. ". La surface des travaux envisagés était de 56 m² et n'avaient pas pour conséquence la création d'un logement. La déclaration préalable du 9 avril 2021 à laquelle la commune de Castelnaudary s'est opposée dans le présent litige portait sur des travaux ayant pour objet " la réhabilitation d'un ancien logement existant qui était constitué d'une partie couverte habitable et d'une partie couverte mais ouverte à destination de hangar. Les travaux comprendront la rénovation des existants conservés et la mise en confort des pièces aux normes d'habitabilité actuelles. ", pour une surface de 102 m², la pétitionnaire précisant que les travaux auraient pour résultat la création d'un logement d'habitation de trois pièces. Dans ces conditions, contrairement à ce que la commune fait valoir en défense, l'opposition à déclaration préalable contestée, qui ne porte pas sur un projet identique, ne revêt pas un caractère purement confirmatif de la précédente décision portant opposition à déclaration préalable. Par suite, la fin de non-recevoir tirée du caractère tardif de la requête doit être écartée.

Sur la légalité des décisions attaquées :

4. Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative.

5. Les conclusions de la société immobilière du Bécou tendant à l'annulation de la décision du 20 janvier 2022 rejetant son recours gracieux contre la décision d'opposition à déclaration préalable du 28 septembre 2021 doivent ainsi être regardées comme dirigées non pas contre la décision de rejet de son recours administratif mais contre cette décision du 28 septembre 2021.

6. Il résulte de ce qui précède que les moyens tirés des vices propres dont serait entachée la décision du 20 janvier 2022 ne peuvent qu'être écartés.

Sur la légalité externe de l'arrêté du 28 septembre 2021 :

7. D'une part, il ressort des pièces du dossier que, par arrêté du 29 mai 2020, le maire de Castelnaudary a donné délégation à M. A B, troisième adjoint, signataire de l'opposition à déclaration préalable contestée, à l'effet de signer les décisions en matière d'autorisations du droit des sols. Le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'acte attaqué manque donc en fait et doit être écarté.

8. D'autre part, l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme dispose : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. ". L'article A. 424-3 du même code dispose : " L'arrêté indique, selon les cas ; [] b) Si le permis est refusé ou si la déclaration préalable fait l'objet d'une opposition ; ". L'article A. 424-4 du même code dispose : " Dans les cas prévus aux b à f de l'article A. 424-3, l'arrêté précise les circonstances de droit et de fait qui motivent la décision [] "

9. L'arrêté d'opposition à déclaration préalable vise les avis rendus par les organismes consultés, le code de l'urbanisme, les documents d'urbanisme applicables et l'article du plan local d'urbanisme dont il est fait application. L'arrêté précise que la dernière utilisation du bâtiment n'est pas établie et qu'en cas de changement de destination, un permis de construire et non une déclaration préalable était nécessaire, que l'architecte des Bâtiments de France a émis une réserve au projet présenté par la société requérante et que la direction départementale des territoires et de la mer a émis un avis défavorable au projet. Une telle motivation a permis aux représentants de la société civile immobilière du Bécou de comprendre les motifs pour lesquelles la commune de Castelnaudary s'est opposée à la déclaration préalable et de les contester utilement. Par suite, l'arrêté en cause satisfait à l'exigence formelle de motivation prescrite par les dispositions mentionnées au point précédent.

Sur la légalité interne :

10. La société requérante soutient que la commune de Castelnaudary a commis une erreur de droit en ne déterminant pas le régime juridique applicable à sa demande. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que la société requérante a déposé une déclaration préalable, à laquelle la commune de Castelnaudary s'est opposée, sur le fondement de la réglementation régissant ce type d'autorisation d'occupation des sols dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable. En outre, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que la commune de Castelnaudary se soit sentie liée par les poursuites engagées devant le tribunal correctionnel, lesquelles ne sont pas mentionnées dans la décision attaquée. La commune de Castelnaudary s'est bornée à s'opposer à une déclaration préalable et ne s'est pas prononcée au titre de la législation portant sur les permis de construire. Par suite, la commune a déterminé le régime juridique applicable à sa décision et le moyen doit être écarté.

11. L'article L. 421-1 du code de l'urbanisme dispose que : " Les constructions, même ne comportant pas de fondations, doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire. ". Aux termes de l'article R. 421-13 du même code : " " Les travaux exécutés sur des constructions existantes sont dispensés de toute formalité au titre du code de l'urbanisme à l'exception : a) Des travaux mentionnés aux articles R. 421-14 à R. 421-16, qui sont soumis à permis de construire ; b) Des travaux mentionnés à l'article R. 421-17, qui doivent faire l'objet d'une déclaration préalable. [] Les changements de destination ou sous-destination de ces constructions définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 sont soumis à permis de construire dans les cas prévus à l'article R. 421-14 et à déclaration préalable dans les cas prévus à l'article

R 421-17. ". L'article R. 421-14 du même code prévoit que : " Sont soumis à permis de construire les travaux suivants, exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires : [] c) Les travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment, lorsque ces travaux s'accompagnent d'un changement de destination entre les différentes destinations et sous-destinations définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 ; [] Pour l'application du c du présent article, les locaux accessoires d'un bâtiment sont réputés avoir la même destination que le local principal. ". L'article R. 421-17 du même code prévoit que : " Doivent être précédés d'une déclaration préalable lorsqu'ils ne sont pas soumis à permis de construire en application des articles

R. 421-14 à R. 421-16 les travaux exécutés sur des constructions existantes, à l'exception des travaux d'entretien ou de réparations ordinaires, et les changements de destination des constructions existantes suivants : a) Les travaux ayant pour effet de modifier l'aspect extérieur d'un bâtiment existant, à l'exception des travaux de ravalement ; b) Les changements de destination d'un bâtiment existant entre les différentes destinations définies à l'article R. 151-27; pour l'application du présent alinéa, les locaux accessoires d'un bâtiment sont réputés avoir la même destination que le local principal et le contrôle des changements de destination ne porte pas sur les changements entre sous-destinations d'une même destination prévues à l'article

R. 151-28 ; c) Les travaux susceptibles de modifier l'état des éléments d'architecture et de décoration, immeubles par nature ou effets mobiliers attachés à perpétuelle demeure, au sens des articles 524 et 525 du code civil, lorsque ces éléments, situés à l'extérieur ou à l'intérieur d'un immeuble, sont protégés par un plan de sauvegarde et de mise en valeur et, pendant la phase de mise à l'étude de ce plan, les travaux susceptibles de modifier l'état des parties intérieures du bâti situé à l'intérieur du périmètre d'étude de ce plan ; [] ". Aux termes de l'article R. 151-27 du même code : " Les destinations de constructions sont : 1° Exploitation agricole et forestière ; 2° Habitation ; 3° Commerce et activités de service ;4° Equipements d'intérêt collectif et services publics ; 5° Autres activités des secteurs primaire, secondaire ou tertiaire ". Enfin, aux termes de l'article R. 151-28 du même code : " Les destinations de constructions prévues à l'article

R. 151-27 comprennent les sous-destinations suivantes :1° Pour la destination "exploitation agricole et forestière" : exploitation agricole, exploitation forestière ; 2° Pour la destination "habitation" : logement, hébergement ; [] 5° Pour la destination "autres activités des secteurs primaire, secondaire ou tertiaire" : industrie, entrepôt, bureau, centre de congrès et d'exposition, cuisine dédiée à la vente en ligne. ". L'article R. 151-29 du même code dispose : " Les locaux accessoires sont réputés avoir la même destination et sous-destination que le local principal. ".

12. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le bâtiment abritant le projet litigieux est mitoyen d'une maison d'habitation dont l'autorisation de construire est datée du 16 août 1974. Il ne résulte d'aucune pièce du dossier que le bâtiment litigieux serait relié au bâtiment d'habitation par une ouverture pratiquée à l'intérieur du bâti. Le plan de situation et l'état des lieux, fournis lors du dépôt de la déclaration préalable du 9 avril 2021, font apparaître que le bâtiment, objet des travaux, possède une entrée ouverte séparée du bâtiment d'habitation mitoyen. Par suite, ce bâtiment, distinct et indépendant de la maison d'habitation, ne saurait être qualifié d'accessoire de cette habitation.

13. D'autre part, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que le bâtiment litigieux comporte une porte, des fenêtres, des pièces, une salle d'eau, ni aucune des commodités associées à une habitation. Son architecture, l'absence d'ouverture autre que l'entrée et sa hauteur basse, telle qu'elles apparaissent dans les états des lieux transmis à la commune dans le cadre de la déclaration préalable, démontrent que ce bâtiment ne peut être qualifié de bâtiment à usage d'habitation. De plus, il résulte de la déclaration préalable du 9 avril 2021 que ce bâtiment comporte au moins en partie un hangar. Ainsi, et dès lors que les caractéristiques de ce bâtiment ne permettent pas de le regarder comme étant à usage d'habitation, la circonstance qu'il ait pu héberger des personnes, à la supposer établie, est sans incidence sur sa destination réelle.

14. Par suite, en estimant que le bâtiment n'était pas destiné à l'habitation, la commune n'a commis aucune erreur de fait.

15. Les travaux litigieux auraient eu pour conséquence de transformer un bâtiment relevant du 1° de l'article R. 151-27 du code de l'urbanisme en maison d'habitation, relevant du 2° de l'article R. 151-27. En estimant que les travaux avaient donc pour effet un changement de destination, la commune de Castelnaudary n'a pas commis d'erreur d'appréciation.

16. Les travaux ayant également pour objet une transformation de la façade, ils entraient dans le champ d'application de l'article R. 421-14, c), et devaient faire l'objet d'une demande de permis de construire. En s'opposant à la déclaration préalable du 9 avril 2021 pour ce motif, la commune de Castelnaudary n'a donc pas commis d'erreur d'appréciation.

17. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de l'opposition à déclaration préalable doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Castelnaudary, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à la société immobilière du Bécou la somme qu'elle réclame au titre des frais exposés non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la société civile immobilière du Bécou le versement à la commune de Castelnaudary de la somme de 1 500 euros sur le fondement des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société civile immobilière du Bécou est rejetée.

Article 2 : La société civile immobilière du Bécou versera la somme de 1 500 euros à la commune de Castelnaudary au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société civile immobilière du Bécou et à la commune de Castelnaudary.

Délibéré après l'audience du 10 septembre 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Sabine Encontre , présidente,

Mme Aude Marcovici, conseillère,

M. Matthieu Diderlaurent , conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 septembre 2024.

La rapporteure,

A. CLa présidente,

S. EncontreLa greffière,

C. Arce

La République mande et ordonne au préfet de l'Aude en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier le 24 septembre 2024.

La greffière,

C. Arce

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