Tribunal Administratif de Montpellier — Décision N° TA34-2203695

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 13 juillet 2022, le 26 décembre 2023 et le 4 février 2024, Mme D A, représentée par Me Bonnet, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler l'arrêté du 7 juin 2022 par lequel le maire de la commune de Saint-Nazaire-de-Ladarez a refusé sa demande de permis de construire pour la rénovation d'un mas agricole et la création d'une annexe de 9,4 m2 ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune de délivrer le permis de construire sollicité ou à défaut de réexaminer la demande dans le délai d'un mois à compter de la notification de la décision à intervenir sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Nazaire-de-Ladarez la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que l'arrêté :

- est entaché d'un défaut de mention du prénom et nom de son auteur ;

- est entaché d'une erreur d'appréciation au regard de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme ;

- est entaché d'une erreur de fait et d'une erreur de droit dans l'application de l'article L. 1321-7 du code de la santé publique ;

- est entaché d'un défaut de motivation, d'une erreur d'appréciation et d'une erreur de droit dans l'application de l'article R. 111-9 du code de l'urbanisme ;

- est entaché d'une erreur de droit quant au prétendu caractère inexistant du mas dès lors qu'il a été édifié avant que ne soit rendu nécessaire l'obtention d'un permis de construire ;

- est entaché d'une erreur de droit et d'appréciation au regard de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ;

- la substitution de motif n'est pas fondée.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 28 juin 2023, le 29 janvier 2024, le 7 février 2024 et le 12 février 2024, la commune de Saint-Nazaire-de-Ladarez, représentée par la SCP CGCB, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de Mme A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les moyens soulevés par Mme A ne sont pas fondés ;

- elle sollicite une substitution de motif en ce que le projet est situé en dehors des surfaces urbanisables définies par la carte communale.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. B ;

- les conclusions de M. Goursaud, rapporteur public ;

- les observations de Me Bonnet, représentant Mme A ;

- et les observations de Me Euzet, représentant la commune de Saint-Nazaire-de-Ladarez.

Une note en délibéré présentée pour Mme A a été enregistrée le 2 novembre 2024.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A a déposé le 28 avril 2022 un dossier de permis de construire de régularisation portant sur la rénovation d'une bâtisse à usage agricole et la création d'un cabanon sur la commune de Saint-Nazaire-de-Ladarez. Par un arrêté du 7 juin 2022, le maire de la commune a refusé d'accorder le permis de construire sollicité. Par sa requête, Mme A demande l'annulation de l'arrêté du 7 juin 2022.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le vice de forme :

2. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci ".

3. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté en litige comporte la mention " le maire " et sa signature, laquelle est parfaitement lisible, contrairement à ce que soutient la requérante. Si le nom et prénom du maire de la commune ne sont pas mentionnés sur cet arrêté, il n'existe toutefois aucune ambiguïté quant à l'identité du signataire de l'arrêté en litige. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision ne comporte par le nom et prénom de son auteur doit être écarté.

En ce qui concerne les motifs de refus du permis de construire :

4. L'arrêté en litige se fonde sur quatre motifs de refus, tenant à ce que le local annexe ne permet pas une bonne intégration à l'ensemble de la structure (1), à ce que le projet est alimenté en eau de consommation humaine par une ressource privée sans l'autorisation préfectorale de l'article L.1321-7 du code de la santé publique (2), à ce que le projet de rénovation ne peut être effectué sur un bâtiment inexistant (3) et à ce que le projet porte atteinte à la salubrité publique (4).

5. En premier lieu, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. ". Pour rechercher l'existence d'une atteinte à un site ou un paysage propre à fonder le refus opposé à une demande d'autorisation de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ladite autorisation, il appartient à l'autorité administrative, sous le contrôle du juge, d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur ce site.

6. Il est constant que l'ensemble foncier, assiette du projet, s'implante dans un paysage vallonné de garrigues et de culture d'arbres fruitiers et est isolé de tout autre bâtiment, et s'inscrit dans l'ensemble paysager remarquable " coteaux viticoles du faugérois ". Il ressort des pièces du dossier que le dossier de permis prévoit la rénovation d'un bâtiment agricole et la construction d'un petit local de moins de 10 m2, non accolé au bâtiment. Si ce local annexe est construit en bois peint en blanc pour les murs et recouvert d'un toit en bac acier gris anthracite le rendant particulièrement visible dans cet espace naturel, les dimensions très réduites de cette construction entourée de végétation, de seulement 2,90 mètres de hauteur, sont toutefois insuffisantes à elle seule pour porter atteinte au paysage. Par ailleurs, en soutenant en défense que la bâtisse principale et le portail portent également atteinte aux lieux environnants, la commune doit être regardée comme sollicitant une substitution de motifs. Or, il ressort des pièces du dossier que la bâtisse principale a été rénovée avec des façades en pierre, qu'elle présente une forme rectangulaire simple et une toiture à deux pans en tuile couleur terre cuite et l'ensemble, d'apparence traditionnelle, s'intègre au paysage en partie agricole constitué de vergers, ainsi que le relève le Parc naturel régional du Haut Languedoc dans son avis favorable du 25 mai 2022. Par ailleurs, si le portail en fer d'un aspect classique, présent à l'entrée du chemin d'accès, est peint en un bleu ciel certes particulièrement vif, ledit portail est d'une dimension très réduite et est supporté par deux murs en pierre de part et d'autre conservant ainsi une apparence traditionnelle. Dans ces conditions, Mme A est fondée à soutenir que le motif tiré du non-respect de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme ne permettait pas de refuser le permis de construire sollicité.

7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 1321-7 du code de la santé publique : " I. Sans préjudice des dispositions de l'article L. 214-1 du code de l'environnement, est soumise à autorisation du représentant de l'Etat dans le département l'utilisation de l'eau en vue de la consommation humaine, à l'exception de l'eau minérale naturelle, pour : () ; 2° La distribution par un réseau public ou privé, à l'exception de la distribution à l'usage d'une famille mentionnée au III et de la distribution par des réseaux particuliers alimentés par un réseau de distribution public ; () III. -Est soumise à déclaration auprès du maire l'utilisation d'eau en vue de la consommation humaine à l'usage d'une famille, dans les conditions prévues à l'article L. 2224-9 du code général des collectivités territoriales. ". Aux termes de l'article L. 2224-9 du code général des collectivités territoriales : " Tout prélèvement, puits ou forage réalisé à des fins d'usage domestique de l'eau fait l'objet d'une déclaration auprès du maire de la commune concernée. Les informations relatives à cette déclaration sont tenues à disposition du représentant de l'Etat dans le département, du directeur général de l'agence régionale de santé et des agents des services publics d'eau potable et d'assainissement. Un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application du présent article. () ". L'article R. 2224-22 du code général des collectivités territoriales dispose : " Tout dispositif de prélèvement, puits ou forage, dont la réalisation est envisagée pour obtenir de l'eau destinée à un usage domestique au sens de l'article R. 214-5 du code de l'environnement, est déclaré au maire de la commune sur le territoire de laquelle cet ouvrage est prévu, au plus tard un mois avant le début des travaux. () ". Enfin, selon l'article R. 214-5 du code de l'environnement : " Constituent un usage domestique de l'eau, au sens de l'article L. 214-2, les prélèvements et les rejets destinés exclusivement à la satisfaction des besoins des personnes physiques propriétaires ou locataires des installations et de ceux des personnes résidant habituellement sous leur toit, dans les limites des quantités d'eau nécessaires à l'alimentation humaine, aux soins d'hygiène, au lavage et aux productions végétales ou animales réservées à la consommation familiale de ces personnes.() ".

8. L'autorité administrative saisie d'une demande de permis de construire peut relever les inexactitudes entachant les éléments du dossier de demande relatifs au terrain d'assiette du projet, notamment sa surface ou l'emplacement de ses limites séparatives, et, de façon plus générale, relatifs à l'environnement du projet de construction, pour apprécier si ce dernier respecte les règles d'urbanisme qui s'imposent à lui. En revanche, le permis de construire n'ayant d'autre objet que d'autoriser la construction conforme aux plans et indications fournis par le pétitionnaire, elle n'a à vérifier ni l'exactitude des déclarations du demandeur relatives à la consistance du projet à moins qu'elles ne soient contredites par les autres éléments du dossier joint à la demande tels que limitativement définis par les dispositions des articles R. 431-4 et suivants du code de l'urbanisme, ni l'intention du demandeur de les respecter, sauf en présence d'éléments établissant l'existence d'une fraude à la date à laquelle l'administration se prononce sur la demande d'autorisation.

9. S'il ressort de la décision attaquée que la commune de Saint-Nazaire-de-Ladarez considère que le projet de Mme A consiste à réaliser une maison d'habitation, il ressort toutefois des pièces du dossier que le dossier de permis de construire fait exclusivement référence à la rénovation d'un bâtiment à usage agricole et les constats réalisés par un agent de l'Etat le 23 juillet 2021, notamment les photographies annexées au procès-verbal, ne font d'ailleurs état d'aucun aménagement intérieur propre à de l'habitat. A ce titre, la circonstance qu'un vide sanitaire de facture moderne ait été réalisé n'est pas incompatible avec une destination agricole, pas plus que la présence de deux portes et cinq fenêtres au rez-de-chaussée, ainsi que de six fenêtres à l'étage, dès lors que Mme A annonce la mise en bouteille d'huile d'olive et la confection de confitures pour la vente sur des marchés alimentaires locaux. Dans ces conditions, l'eau issue du forage n'a pas pour objet de desservir une habitation si bien que la référence à l'article R. 111-9 du code de l'urbanisme invoquée en défense est inopérante.

10. Toutefois, si Mme A indique dans la notice descriptive du projet que l'eau issue de son forage aura pour seul finalité l'irrigation de ses cultures, notamment d'oliviers, sans consommation humaine, il ressort toutefois des pièces du dossier que le dossier agricole joint à la demande de permis indique que la requérante procédera à la mise en bouteille d'huile d'olive, nécessitant des eaux de rinçage et la confection de confitures impliquant un apport d'eau. Il s'ensuit que l'eau de son forage se retrouvera ainsi dans l'alimentation humaine. Il ressort notamment des pièces du dossier que l'agence régionale de santé a émis un avis défavorable le 5 mai 2022 pour ce motif. Enfin, et dès lors que l'eau de consommation humaine ne serait pas à l'usage d'une même famille, l'utilisation du forage de Mme A doit être autorisée par une décision du préfet de l'Hérault, or il est constant qu'aucune demande en ce sens ne lui a été adressée. Par suite, en l'absence d'autorisation préfectorale quant à l'usage de cette ressource d'eau privée, le moyen tiré de ce que le maire de la commune aurait fait une inexacte application de l'article L. 1321-7 du code de la santé publique doit être écarté.

11. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". Les risques d'atteinte à la sécurité publique visés par ce texte sont aussi bien les risques auxquels peuvent être exposés les occupants de la construction pour laquelle le permis d'aménager est sollicité que ceux que l'opération projetée peut engendrer pour des tiers.

12. Pour les mêmes motifs qu'exposés au point 10, l'absence d'autorisation préfectorale à la suite de l'étude d'un dossier permettant d'apprécier les caractéristiques de l'eau de forage est de nature à faire encourir un risque de sécurité publique. Par suite, le moyen tiré de ce que le refus de permis de construire ne pouvait se fonder sur l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme doit être écarté.

13. En quatrième lieu, et d'une part, il ressort des pièces du dossier que le dossier de permis de construire déposé par Mme A intervient après un procès-verbal d'infraction dressé le 23 juillet 2021 et vise ainsi à régulariser des travaux déjà réalisés. Si Mme A indique procéder à la rénovation d'un bâtiment agricole existant, il ressort toutefois des pièces du dossier que la requérante n'apporte aucun élément permettant d'apprécier la consistance de la construction dont il est allégué l'existence avant le début des travaux de rénovation, alors que l'acte notarié du 10 juin 2004 précédant l'achat par la requérante des parcelles section cadastrée E n°272 et 271 fait état " d'une pièce de terre en nature de champ sans droit de replantation et sol en ruine " tandis que l'acte notarié du 17 juin 2004 désigne la parcelle n°270 en nature de sol. Dans ces conditions, les parcelles n°270, 271 et 272, assiettes du projet actuel, ne supportaient aucune construction, ou au mieux des vestiges d'un bâtiment en ruine, ce que l'acte notarié du 23 mai 2012 d'achat par la requérante ne contredit pas, lequel se borne à désigner " un bâtiment à rénover et diverses parcelles de terre ". Au demeurant, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'une quelconque autorisation d'urbanisme ait été sollicitée et accordée entre l'acte notarié de 2004 et celui de 2012 pour une construction nouvelle ou pour des travaux sur une construction existante. Par ailleurs, il ressort des photographies prises à l'occasion du procès-verbal d'infraction que les anciens murs en pierre ne concernent qu'une partie très réduite de trois murs du rez-de-chaussée, qu'il n'existait aucune toiture en 2014 au vu des photographies aériennes et que l'intégralité du second étage est construit en parpaing moderne avec une toiture neuve en fermette. Dans ces conditions, si un bâtiment était autrefois implanté sur la parcelle ainsi qu'il en ressort d'extrait du cadastre napoléonien, celui-ci était à l'état de ruine lorsque Mme A a entrepris les travaux en litige si bien que le projet ne porte pas sur une construction existante mais consiste en une construction nouvelle.

14. D'autre part, aux termes de l'article L. 161-4 du code de l'urbanisme : " La carte communale délimite les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises, à l'exception : 1° De l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension des constructions existantes ainsi que de l'édification d'annexes à proximité d'un bâtiment existant ; 2° Des constructions et installations nécessaires : a) A des équipements collectifs ; b) A l'exploitation agricole ou forestière, à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles lorsque ces activités constituent le prolongement de l'acte de production ; () ".

15. Pour vérifier que la construction ou l'installation projetée est nécessaire à une exploitation agricole, l'autorité administrative compétente doit s'assurer au préalable, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la réalité de l'exploitation agricole, au sens de ces dispositions, laquelle est caractérisée par l'exercice effectif d'une activité agricole d'une consistance suffisante.

16. Ainsi qu'il a été dit au point 9, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet consisterait à réaliser une maison d'habitation si bien que la circonstance que les parcelles assiettes du projet soient situées en dehors des " surfaces urbanisables " définies par la carte communale approuvée le 22 novembre 2007 est sans influence. Par ailleurs, et toutefois, il ressort des pièces du dossier que Mme A ne justifie pas de la réalité de son activité agricole, ainsi que l'oppose en défense la commune au titre d'une demande de substitution de motif, dès lors que le dossier agricole joint à sa demande fait état d'un prévisionnel annuel de résultat de seulement 2 245 euros, sans qu'aucune vente n'ait été déjà réalisée, ne révélant ainsi qu'une activité très accessoire pour Mme A, professeur retraité de chant lyrique ainsi qu'elle en fait état dans un courrier électronique du 10 mars 2021. Par ailleurs, la création d'un bâtiment de deux niveaux de 50m2 chacun, soit 100 m2, ainsi qu'il en ressort des plans de coupe du dossier de permis, apparaît disproportionné eu égard à la faible activité agricole projetée par Mme A. Dans ces conditions, en l'état des pièces du dossier, Mme A ne pouvait faire édifier la construction nouvelle en litige faute de justifier de la réalité de son exploitation agricole. Par suite, le moyen tiré de ce que le maire ne pouvait refuser le permis de construire en litige au motif qu'il s'agissait d'une construction nouvelle doit être écarté.

17. Il résulte de tout ce qui précède que trois motifs retenus par l'arrêté attaqué justifiaient le refus de permis de construire. Par suite, les conclusions à fin d'annulation doivent être rejetées, ainsi que par voie de conséquence celles présentées à fin d'injonction.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Saint-Nazaire-de-Ladarez, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à Mme A la somme qu'elle réclame au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de Mme A le versement à la commune de Saint-Nazaire-de-Ladarez d'une somme de 1 500 euros sur le fondement de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme A est rejetée.

Article 2 : Mme A versera la somme de 1 500 euros à la commune de Saint-Nazaire-de-Ladarez au titre de l'article L. 761-1 code de justice administrative.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à Mme D A et à la commune de Saint-Nazaire-de-Ladarez.

Délibéré après l'audience du 31 octobre 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Fabienne Corneloup, présidente,

Mme Sophie Crampe, première conseillère,

M. Nicolas Huchot, premier conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 novembre 2024.

Le rapporteur,

N. B

La présidente,

F. CorneloupLa greffière,

M. C

La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier le 14 novembre 2024,

La greffière,

M. C